河南省商水縣環(huán)境保護(hù)局 河南商水 466100

摘要：本文首先對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度做了概述，然后分析了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀，最后詳細(xì)闡述了提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度效果的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；地方性；考核制度；準(zhǔn)入

一、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度概述

（一）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的含義

中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法 》第二條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。

（二）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效運(yùn)行機(jī)制

1、公眾參與機(jī)制

公眾參與是一個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃和實(shí)施的主要基石之一。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效實(shí)施在很大程度上取決于公眾能否成功地參與，適當(dāng)?shù)墓妳⑴c對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程至關(guān)重要。

2、替代方案機(jī)制

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)程的核心，是替代方案的分析，因?yàn)槊恳粋€(gè)重大的甚至是很小的發(fā)展項(xiàng)目都可能會(huì)帶來(lái)不良的環(huán)境影響。替代方案所追求的并不是對(duì)環(huán)境沒(méi)有任何不良影響的發(fā)展項(xiàng)目，準(zhǔn)確地講，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)程旨在找出任何情況下在環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面都是最佳的項(xiàng)目選擇方案。這就要求所有可能的項(xiàng)目的替代方案都必須在對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目或項(xiàng)目方案作出投入之前，對(duì)它的費(fèi)用和效益進(jìn)行審議。如此，決策者就可以更有準(zhǔn)備地進(jìn)行設(shè)計(jì)并開(kāi)展有利于環(huán)境的活動(dòng)。

二、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀

2005年1月18日，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在京宣布：責(zé)令立即停建包括金沙江溪洛渡水電站在內(nèi)的13個(gè)省市的30個(gè)違法開(kāi)工項(xiàng)目，并處于最高20萬(wàn)元的罰款。這30個(gè)項(xiàng)目的總投資達(dá)1179.4億元，它們都是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未獲批準(zhǔn)的情況下就先行開(kāi)工建設(shè)的，此舉一度轟動(dòng)全國(guó)，被新聞媒體譽(yù)為“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”。

然而，作為與國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局一樣具有正部級(jí)頭銜的中國(guó)長(zhǎng)江三峽工程開(kāi)發(fā)總公司對(duì)國(guó)家環(huán)保總局的決定卻不以為然，由其負(fù)責(zé)新建的8個(gè)項(xiàng)目都沒(méi)有執(zhí)行停建的決定。

最后，在國(guó)務(wù)院的協(xié)調(diào)下，此次環(huán)評(píng)風(fēng)暴的結(jié)果在形式上違規(guī)項(xiàng)目全部暫時(shí)停建并補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)，而后又全部恢復(fù)施工建設(shè)。從“風(fēng)暴”的實(shí)施效果中我們也看到些許無(wú)奈和尷尬。此次環(huán)評(píng)風(fēng)暴暴露了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施中存在著很多問(wèn)題。縱觀前述環(huán)評(píng)案例，其在實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題可歸結(jié)為中國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施效果不佳，主要表現(xiàn)在：

（一）建設(shè)單位違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施程序規(guī)定

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身目的是防止污染和破壞于未然。然而，像此次環(huán)評(píng)風(fēng)暴中的建設(shè)項(xiàng)目均已經(jīng)開(kāi)工，甚至有些工程已基本完成的情況下，才被環(huán)保總局責(zé)令停工并補(bǔ)辦環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)。這期間的建設(shè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境己經(jīng)造成了怎樣的影響已經(jīng)無(wú)法去評(píng)估了，也無(wú)從考證了。最新修訂的中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)未完成環(huán)評(píng)程序的法律責(zé)任規(guī)定的也漸趨完善。相信未來(lái)對(duì)違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施程序的項(xiàng)目的規(guī)定會(huì)更加完善。

（二）環(huán)評(píng)執(zhí)法手段軟

中國(guó)的環(huán)保部門(mén)一直沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)法地位，導(dǎo)致其在執(zhí)法過(guò)程中處境尷尬，經(jīng)常碰壁，無(wú)功而返。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身就是政府主導(dǎo)的，環(huán)保部門(mén)無(wú)力抗衡地方政府的投資措施，很難對(duì)地方首長(zhǎng)支持的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。即使在中央一級(jí)，國(guó)家環(huán)?？偩值膱?zhí)法手段也是有限的。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境管理時(shí)執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，嚴(yán)重影響了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的效果。

三、提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度效果的對(duì)策

（一）出臺(tái)相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步明確環(huán)評(píng)相關(guān)部門(mén)的責(zé)任

各級(jí)人民政府要進(jìn)一步明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理中有關(guān)部門(mén)、建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位、技術(shù)評(píng)估單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)申報(bào)、受理、技術(shù)評(píng)估、行政審批的程序、時(shí)限和要求，建立和完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)估、行政審批責(zé)任制，防止環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理中的缺位、越位和錯(cuò)位。

（二）開(kāi)展環(huán)評(píng)基礎(chǔ)研究，發(fā)布地方性環(huán)評(píng)導(dǎo)則與規(guī)范

開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)前期研究。對(duì)于“十二五”期間確定要建設(shè)的特重大、敏感項(xiàng)目，建議開(kāi)展環(huán)評(píng)項(xiàng)目研究，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)對(duì)環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行系統(tǒng)研究與分析，得出的研究結(jié)論可作為政府部門(mén)及建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位決策的重要依據(jù)。

研究與發(fā)布地方性環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范。針對(duì)因國(guó)家層面上發(fā)布的宏觀性技術(shù)導(dǎo)則不太適用于省級(jí)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)的情況，開(kāi)展水利、化工、有色金屬、公路等方面的地方性環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范的應(yīng)用性研究，以及地下水、大氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等方面的技術(shù)導(dǎo)則的應(yīng)用性研究，在研究成果的基礎(chǔ)上，發(fā)布地方性環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范。

另外，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)東部地區(qū)的一些產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的帶來(lái)環(huán)境管理難度加大的情況，結(jié)合西部各省生態(tài)功能區(qū)及主體功能區(qū)定位、發(fā)展規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特征等，出臺(tái)相應(yīng)的環(huán)境準(zhǔn)入原則和政策要求，來(lái)指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作。

（三）建立建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)準(zhǔn)入及考核制度

設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)單位資格準(zhǔn)入要求。鑒于建設(shè)項(xiàng)目的單個(gè)項(xiàng)目投資金額較高，建設(shè)任務(wù)較為艱巨，對(duì)項(xiàng)目前期工作的進(jìn)度及質(zhì)量要求較高，因此，建議設(shè)立環(huán)評(píng)單位資格準(zhǔn)入要求，將環(huán)評(píng)單位以往業(yè)績(jī)及考核評(píng)估情況、環(huán)評(píng)證書(shū)的營(yíng)業(yè)范圍、質(zhì)量及進(jìn)度控制管理文件、擁有個(gè)人職業(yè)資格證書(shū)的人數(shù)等作為選擇環(huán)評(píng)單位的準(zhǔn)入條件。對(duì)個(gè)別重大項(xiàng)目通過(guò)招投標(biāo)，提出選擇環(huán)評(píng)單位的條件與要求，來(lái)選擇環(huán)評(píng)單位。

嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量不合格環(huán)評(píng)文件復(fù)審制度。由環(huán)評(píng)文件技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，經(jīng)專家審查及技術(shù)評(píng)估，對(duì)存在弄虛作假、數(shù)據(jù)失實(shí)、結(jié)論錯(cuò)誤等重大問(wèn)題的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，書(shū)面予以退回并暫緩進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，待修改完善后重新委托技術(shù)評(píng)估進(jìn)行復(fù)審。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件存在質(zhì)量問(wèn)題的環(huán)評(píng)單位，環(huán)保主管部門(mén)應(yīng)按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第26號(hào)）的相關(guān)規(guī)定向環(huán)境保護(hù)部報(bào)告并建議給予相應(yīng)處罰。

加強(qiáng)對(duì)承擔(dān)建設(shè)環(huán)評(píng)文件編制業(yè)務(wù)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督。環(huán)保部門(mén)在對(duì)環(huán)評(píng)單位進(jìn)行日常監(jiān)督和檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)中，將環(huán)評(píng)單位承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的質(zhì)量及進(jìn)度、合同履行情況作為其日常考核環(huán)評(píng)單位的一項(xiàng)主要內(nèi)容，如發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)單位不負(fù)責(zé)任、弄虛作假、質(zhì)量低劣以及有違法、違規(guī)行為的、或不按合同進(jìn)度要求提交環(huán)評(píng)報(bào)告的，提出整改意見(jiàn)；對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)的環(huán)評(píng)單位，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；對(duì)于情形十分嚴(yán)重的，限期內(nèi)不允許其承接省內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)，并定期在當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)政府網(wǎng)站公布考核結(jié)果。

（四）完善公眾參與制度

公眾參與能保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)法過(guò)程的有效進(jìn)行，有利于環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策的民主化。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾。不僅某些信息的獲取只能依賴廣泛的公眾參與，而且這也是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策、提高決策科學(xué)化、民主化程度的一個(gè)重要途徑，同時(shí)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)還可以取得公眾的理解和支持以減輕開(kāi)發(fā)行動(dòng)的執(zhí)行阻力提高其執(zhí)行效率。因此，有無(wú)充分的、廣泛的公眾參與也是衡量環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度有效性的重要基準(zhǔn)之一。公眾參與原則是行政程序法的一項(xiàng)基本原則。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序過(guò)程中運(yùn)用公眾參與，推動(dòng)公眾參與環(huán)境行政過(guò)程是提高環(huán)境行政執(zhí)法水平的必然的、內(nèi)在的要求。

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