摘 要：通過對(duì)QN社區(qū)的個(gè)案分析，運(yùn)用科爾曼的理性選擇理論作為分析工具，把政府購買服務(wù)的雙方視為科爾曼分析框架中信任關(guān)系的“委托人”和“受托人”。政府通過理性選擇形成相應(yīng)的購買服務(wù)模式，以及管理、監(jiān)督、評(píng)估制度，提供各個(gè)方面資源的支持，最重要的目的就是提升社會(huì)組織的可信任度。而社會(huì)組織也通過積極滿足購買服務(wù)的要求，提供自身專業(yè)性的服務(wù)，來提升政府對(duì)其的信任度。政府與社會(huì)組織之間，基于理性選擇認(rèn)識(shí)，形成信任的合作關(guān)系，共同推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府購買;居家養(yǎng)老服務(wù);理性選擇;信任關(guān)系

中圖分類號(hào)：C913.7 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）19-0116-03

政府購買公共服務(wù)作為一種與時(shí)俱進(jìn)的理念的機(jī)制，在北京、上海等地大力推展開來。這種減輕政府職能，支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的方式，在多個(gè)服務(wù)領(lǐng)域都進(jìn)行了積極嘗試。在公共服務(wù)市場化的環(huán)境中，如何讓政府和社會(huì)組織能夠更加密切互動(dòng)，更好地實(shí)現(xiàn)互利互贏的目的，對(duì)于政府來說是需要思考、面對(duì)的重要課題。

一、科爾曼的理性選擇理論

作為理性選擇理論的代表人物，科爾曼把信任視為兩個(gè)理性行動(dòng)者之間的博弈與互動(dòng)過程，并依據(jù)行動(dòng)者的主動(dòng)與被動(dòng)，把互動(dòng)雙方分為委托人和受托人[1]。他認(rèn)為，最簡單的信任關(guān)系包括兩個(gè)行動(dòng)者：委托人和受托人。他所假定的前提是，這兩個(gè)人都是有目的的行動(dòng)者，其目的是使個(gè)人利益得到滿足。委托人始終面臨著是否信任受托人的問題，同時(shí)受托人也面臨著是守信用還是不守信用的選擇。在某些情況下，受托人違背諾言可以獲利。因此，信任行為是使委托人處于劣勢(shì)的一種行動(dòng)。由于信任受托人，在特定條件下，委托人無法控制自己的行動(dòng)，如果受托人利用這一劣勢(shì)，委托人的利益將有所損失。同時(shí)，科爾曼認(rèn)為信任行為意味著風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，構(gòu)成社會(huì)行動(dòng)的各種交易往往不是即時(shí)完成的，在某些情況下，參與交易的一方提供勞務(wù)或交付貨物以后，另一方才能做出相應(yīng)的反應(yīng)。由于信任給予中包含了時(shí)間滯后，受托人是在未來某一刻，才采取預(yù)先約定的行動(dòng)，這就給委托人的提前行為造成了風(fēng)險(xiǎn)。作為理性行動(dòng)者，人們會(huì)采取種種手段來緩解時(shí)間滯后帶來的風(fēng)險(xiǎn)?？茽柭倪@些分析表明，委托人決定是否給予信任的過程適用于決策理論中風(fēng)險(xiǎn)條件下的決策模式。由于他假定行動(dòng)者都是理性的，因此，委托人和受托人的行動(dòng)可以從博弈的角度加以思考。委托人必須決定是否信任受托人，在受托人靠不住的情況下，委托人的信任將導(dǎo)致?lián)p失;如果受托人可靠，而委托人拒絕信任他，也將造成損失。受托人也面臨著遵守還是違背諾言之間的選擇。政府與社會(huì)組織可分別看作委托人和受托人。因此，政府與社會(huì)組織之間的信任、信任的維度和信任的選擇機(jī)制是購買服務(wù)的動(dòng)力和基礎(chǔ)。事實(shí)上，購買服務(wù)中的政府與社會(huì)組織處于明顯的權(quán)力不對(duì)等的地位，政府根據(jù)信任程度，在購買服務(wù)模式上以及制度建設(shè)中都存在理性的選擇。

二、理性選擇理論在政府購買公共服務(wù)研究中的應(yīng)用

20世紀(jì)80年代末以來，行政改革的浪潮在世界范圍內(nèi)興起，其核心目標(biāo)就是提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本。為此，各國政府陸續(xù)探索實(shí)現(xiàn)政府行政改革目標(biāo)的多種途徑。薩瓦斯認(rèn)為：“在公共部門的創(chuàng)新方案中，建立伙伴關(guān)系是核心要素之一。所要建立的伙伴關(guān)系包括社區(qū)伙伴（公民與志愿者）、私營部門伙伴、非營利組織伙伴等?！盵2]也就是說，在公共物品和公共服務(wù)的提供方面，引入更多樣的社會(huì)主體，而這種伙伴關(guān)系實(shí)際上就是公共服務(wù)不同提供機(jī)制的結(jié)合。在這一過程中，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)模式隨之得到發(fā)展。

所謂“政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用[3]。我國在政府購買公共服務(wù)方面起步較晚。在我國老齡化問題嚴(yán)峻的背景下，養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為我國政府購買公共服務(wù)的最主要內(nèi)容。根據(jù)科爾曼的理論，可把購買服務(wù)的雙方視為科爾曼分析框架中的“委托人”和“受托人”。由于政府期望通過“委托—代理”獲得社會(huì)力量的支持、提供專業(yè)服務(wù)，它有信任社會(huì)組織的需要。但當(dāng)受托的社會(huì)組織提供的服務(wù)與政府的預(yù)期之間存在差異時(shí)，政府的信任就將面臨風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府通過完善購買機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制來提高社會(huì)組織的可信任度。而社會(huì)組織作為受托方，需要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，不斷滿足政府的期望，從而贏得更多資源與信任。

三、北京市QN社區(qū)購買居家養(yǎng)老服務(wù)案例分析

QN社區(qū)坐落在北京市二環(huán)西南角，是一個(gè)老居民小區(qū)，成立于20世紀(jì)50年代末，90年代就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社區(qū)。根據(jù)全國第六次人口普查顯示，QN社區(qū)常住人口2 762戶，6 197人左右。其中60歲以上老人占30%以上，80歲以上老人347人，空巢老人和獨(dú)居老人占總?cè)丝诘囊话胍陨?，這其中66%以上的老人患有至少一種慢性病。①

面對(duì)社區(qū)內(nèi)龐大的老年團(tuán)體，2004年，在QN居委會(huì)的基礎(chǔ)上成立了具有法人資格的YT街道QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)，在QN社區(qū)建立了“無圍墻敬老院”。QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)以“9046”的模式解決老年化社區(qū)的養(yǎng)老問題，即90%可以自理的老人在家中養(yǎng)老，4%不能自理的老人入住養(yǎng)老院，6%介于自理與無法自理之間的老人采取社會(huì)單位提供服務(wù)、在家養(yǎng)老的模式。該協(xié)會(huì)組織周邊各企事業(yè)單位，整合社會(huì)上為老服務(wù)的單位，引進(jìn)到社區(qū)內(nèi)，對(duì)本社區(qū)內(nèi)的老人提供各項(xiàng)服務(wù)。各企事業(yè)單位本著公平、公正、共贏的原則，加入?yún)f(xié)會(huì)并每年繳納一定會(huì)費(fèi)，由協(xié)會(huì)統(tǒng)一調(diào)配，為居民提供服務(wù)。

（一）QN社區(qū)街道購買養(yǎng)老服務(wù)的模式

從國外實(shí)踐來看，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的工作模式一般有四種。即根據(jù)承接公共服務(wù)的社會(huì)組織相對(duì)于作為購買方的政府部門是否具有獨(dú)立性，可分為獨(dú)立關(guān)系服務(wù)購買與依賴關(guān)系服務(wù)購買;依據(jù)政府購買服務(wù)程序是否具有競爭性，可分為競爭性購買與非競爭性購買[4]。

QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)是以居委會(huì)為基礎(chǔ)建立起來的社會(huì)組織，政府購買其提供的公共服務(wù)并沒有相應(yīng)的競標(biāo)程序。在QN社區(qū)案例中，政府與社會(huì)組織構(gòu)成了依賴關(guān)系非競爭性模式。

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圖1依賴關(guān)系非競爭性模式

（二）購買服務(wù)的項(xiàng)目和合作模式

QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)成立于2004年，是由QN社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)單位聯(lián)合發(fā)起成立的經(jīng)過政府核準(zhǔn)注冊(cè)的市內(nèi)首家社區(qū)層面的社會(huì)團(tuán)體。目前主要負(fù)責(zé)日常居家養(yǎng)老服務(wù)的三個(gè)責(zé)任主體：QN社區(qū)居委會(huì)、QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)及YT街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心。他們有著較為密切的合作關(guān)系，又具有其各自組織的功能定位。

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QN社區(qū)居委會(huì)通過注冊(cè)法人資格，根據(jù)民政部門的規(guī)劃要求注冊(cè)為社會(huì)團(tuán)體，QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)可以承擔(dān)相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目。突破了原有身份下從事市場化操作的限制，同時(shí)順應(yīng)了街道行政部門的職能改變，彌補(bǔ)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場化運(yùn)作機(jī)構(gòu)的缺失，整合社會(huì)資源和構(gòu)建機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施與居家養(yǎng)老進(jìn)行互動(dòng)。QN社區(qū)建設(shè)委員會(huì)的服務(wù)工作項(xiàng)目，進(jìn)入街道民政工作計(jì)劃，共同推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

（三）主要服務(wù)內(nèi)容和運(yùn)作資金來源

QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)首先提出了“無圍墻敬老院”的理念和建設(shè)目標(biāo)。在政府的支持下，在QN社區(qū)內(nèi)建立了日托中心，以及包括餐飲、醫(yī)療、家政、文化等全方位的居家養(yǎng)老服務(wù)。形成“政府支持、民間組織承辦，市場化運(yùn)作，專業(yè)化服務(wù)，社會(huì)力量參與，志愿者服務(wù)為補(bǔ)充”的居家養(yǎng)老運(yùn)行模式。

運(yùn)作資金主要分為三個(gè)部分。在國家主導(dǎo)的背景下，民政機(jī)構(gòu)會(huì)通過資金撥付的方式對(duì)社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)進(jìn)行財(cái)政支持。其次，由于QN社區(qū)協(xié)會(huì)具有法人資格，通過整合市場資源與直接提供服務(wù)企業(yè)及組織合作，每年獲取一定的會(huì)員經(jīng)費(fèi)。第三部分的資金來源，主要是社會(huì)范圍內(nèi)的慈善捐助及居民自籌資金。

四、北京市QN社區(qū)購買居家養(yǎng)老服務(wù)的啟示

案例中QN社區(qū)是典型的依賴性組織和非競爭性模式，這種具有中國本土化特征的政府購買公共服務(wù)的模式，②在實(shí)踐中得到了普遍的應(yīng)用，從實(shí)施效果來看也得到了廣泛的認(rèn)同。

通過運(yùn)用科爾曼的理性選擇理論分析在北京市QN社區(qū)購買公共服務(wù)的模式和制度的建設(shè)，將政府購買公共服務(wù)中的雙方主體轉(zhuǎn)換為科爾曼分析框架中信任關(guān)系中的“委托人”和“受委托人”，政府對(duì)社會(huì)組織的信任可通過政府自身職能轉(zhuǎn)移、促進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化、鼓勵(lì)社會(huì)組織承接服務(wù)等方面體現(xiàn)。而政府作為委托人，在選擇購買公共服務(wù)模式和制度建設(shè)來完善對(duì)購買公共服務(wù)的管理過程中，就存在著風(fēng)險(xiǎn)，在信息充分的情況下做出理性選擇;而社會(huì)組織則通過自身屬性、社會(huì)資本以及專業(yè)能力，來獲取和增強(qiáng)政府對(duì)其的信任。

（一）政府購買公共服務(wù)是基于政府自身需求的理性選擇

從政府角度來說，其自身已經(jīng)意識(shí)到在公共服務(wù)的攻擊上無法單純依靠自身力量滿足社會(huì)各方面的需求。為了更好地適應(yīng)社會(huì)治理方式的變革，政府職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)勢(shì)在必行。這也是政府購買公共服務(wù)的基本動(dòng)因。

政府預(yù)期通過購買公共服務(wù)，在公共服務(wù)的質(zhì)量及數(shù)量上可以獲得較高的回報(bào)。那么，政府就要給予受委托人充分的信任，滿足其行動(dòng)動(dòng)機(jī)。根據(jù)科爾曼的研究，對(duì)于有著不同需要的行動(dòng)者來說，信任行為可能帶來的利益和損失是不一樣的。有些行動(dòng)者迫切需要信任他人，因?yàn)榭赡塬@得的利益對(duì)行動(dòng)者有很大的誘惑力[1]。

同時(shí)，理性選擇理論借用經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)重要的觀點(diǎn)即“放棄控制而獲得效用”。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)一個(gè)人單方面放棄對(duì)資源的控制而獲得效用的可能。若一個(gè)人認(rèn)為將自己的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一個(gè)人能得到更好的結(jié)果，那么把自己的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一個(gè)人的行為就是理性行為[5]。政府購買公共服務(wù)也是順應(yīng)了“小政府，大社會(huì)”“政社分開”以及社會(huì)福利社會(huì)化的趨勢(shì)。政府通過將公共服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任的合理轉(zhuǎn)移，使自身從具體的公共事務(wù)中解脫出來，有效地避免了政府的“越位”和“缺位”。同時(shí)，政府購買公共服務(wù)能夠有效避免公共物品供給的壟斷，造成供給質(zhì)量低劣、供給過?；蝈e(cuò)位等問題。社會(huì)組織利用其社會(huì)資源的多樣性與廣泛性，充分發(fā)揮市場資源優(yōu)化配置的作用，以公益性為宗旨運(yùn)用專業(yè)的服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。因此，政府控制自身、擴(kuò)大購買公共服務(wù)的范圍和領(lǐng)域。

（二）政府與社會(huì)組織要建立相互信任關(guān)系

在政府購買公共服務(wù)的過程中，信任關(guān)系建立的起點(diǎn)即是社會(huì)組織的選擇。在QN社區(qū)的案例中，QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)作為以QN社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)發(fā)展的社會(huì)組織，在其建立及發(fā)展過程中都得到了包括區(qū)民政局、街道辦事處、轄區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心等政府方面的支持。也是基于政府對(duì)社會(huì)組織基本信息了解，信任的合作關(guān)系得以較為順利地建立起來。這種形式的信任關(guān)系的建立，也造成了社會(huì)組織對(duì)于政府從資源及政策支持上都存在一定的依賴性。

在上文中提到，信任的給予是受委托者采取行動(dòng)的前提。政府層面從20世紀(jì)90年代以來對(duì)于QN社區(qū)的發(fā)展一直給予較高程度的關(guān)注，可以說這一因素加快了QN社區(qū)居委會(huì)向QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)的角色屬性的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，信任的給予還包括委托人在沒有得到受托人任何承諾的情況下，自愿把某些資源給予受托人。政府作為國家的管理者，在包括資金、場地等方面仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位。社會(huì)組織在起步階段仍然需要政府層面各方面的大力支持。特別是對(duì)于具有較強(qiáng)公益性的公共服務(wù)組織，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，從日托中心、老年飯桌的場地，到前期運(yùn)行資金，都需要政府給予社會(huì)組織足夠的資源支持。從信任的互動(dòng)關(guān)系來看，一旦社會(huì)組織得到政府資源上的支持，能夠獲得機(jī)會(huì)參與公共服務(wù)的提供與管理，也會(huì)提供良好的社會(huì)公共服務(wù)供給，履行自己的責(zé)任。

而另一方面，政府將自身的一部分管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)范圍內(nèi)的組織團(tuán)體，這其中就存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)。無論是體制外的社會(huì)組織，還是以體制內(nèi)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變過來的社會(huì)組織，在政府購買公共服務(wù)的問題上當(dāng)社會(huì)組織的執(zhí)行與政府目標(biāo)發(fā)生偏差，都會(huì)對(duì)社會(huì)帶來消極影響。一方面，政府為了更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的質(zhì)量，從非營利組織、社會(huì)團(tuán)體注冊(cè)資格審查上進(jìn)行非常嚴(yán)格地把關(guān);另一方面，政府又需要盡可能地創(chuàng)造政策條件促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。政府在博弈的過程中，信任關(guān)系的建立仍是政府與社會(huì)良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)

加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)，一方面能夠較好地對(duì)受委托人進(jìn)行行為約束，另一方面也能夠更好地完善委托人-受委托人的信任機(jī)制。

科爾曼列舉了對(duì)受托人的行為進(jìn)行約束的三種方法[1]。第一種方法，利用無形的道德觀念對(duì)受托人的行為進(jìn)行約束，這種力量比較弱。第二種方法，對(duì)受托人的違約行為進(jìn)行懲罰。社會(huì)內(nèi)部必須有規(guī)范、法律以及懲罰手段。委托人在決定是否信任受托人時(shí)，不僅應(yīng)考慮受托人的可信任程度，而且還要考慮實(shí)施懲罰性手段的效果[6]。第三種方法，使恪守諾言的受托人能夠從委托人或其他有關(guān)人的信任中得到好處，即存在對(duì)恪守諾言行為的正面激勵(lì)。

正如上文所說，在政府購買公共服務(wù)過程中，在選擇社會(huì)組織時(shí)存在信任危機(jī)，在合作過程中存在更高的信任奉獻(xiàn)。那么就可以根據(jù)科爾曼的第二種方法，通過建立完善的監(jiān)督和評(píng)估制度，來保證和約束社會(huì)組織的正規(guī)運(yùn)行。北京市政府在2009年推廣“養(yǎng)老券”制度，通過對(duì)符合條件的老年人以憑單制的方式補(bǔ)貼消費(fèi)者。這種方式的優(yōu)勢(shì)是老年消費(fèi)者根據(jù)服務(wù)質(zhì)量及自身偏好在市場中進(jìn)行自主選擇。從側(cè)面對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成效進(jìn)行評(píng)估。目前提供的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，主要以“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的形式，缺少以政府主導(dǎo)的評(píng)估制度或者引入第三方對(duì)服務(wù)效果評(píng)估的制度。

研究中也發(fā)現(xiàn)了第三種方法的應(yīng)用，即理性選擇理論中另一種約束受托人行為的方法就是“對(duì)受托人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)”。在包含社會(huì)信任或政治信任的行動(dòng)中，由于不存在直接的賠償責(zé)任，這種正面激勵(lì)非常重要。在評(píng)估之后，通過實(shí)施獎(jiǎng)懲也是維持高質(zhì)量服務(wù)的重要保障。QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)下的“無圍墻敬老院”根據(jù)民政部《社會(huì)組織評(píng)估管理工作辦法》在2012年度被評(píng)選為4A級(jí)社會(huì)組織單位。而通過建立淘汰機(jī)制，也能夠最大程度保證政府購買社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量。

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