摘 要：異地高考的問(wèn)題是伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)人口的大規(guī)模流動(dòng)而產(chǎn)生的，是優(yōu)質(zhì)的教育資源在地區(qū)、城鄉(xiāng)和階層之間分配不均衡的結(jié)果。教育是社會(huì)政策關(guān)注的重要領(lǐng)域，異地高考從問(wèn)題的產(chǎn)生到政策的出臺(tái)都貫穿著社會(huì)政策理論的要點(diǎn)。本文著重從社會(huì)政策的四大要素，即社會(huì)政策的主體、對(duì)象、資源和運(yùn)行機(jī)制入手，對(duì)當(dāng)前我國(guó)異地高考問(wèn)題的成因和相關(guān)政策進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：異地高考;社會(huì)政策;基本要素

中圖分類(lèi)號(hào)：D61 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）19-0051-02

近年來(lái)，異地高考的問(wèn)題越來(lái)越受到人們關(guān)注。它折射出的是我國(guó)落后的戶籍制度對(duì)現(xiàn)代教育的阻礙，是社會(huì)不公在教育領(lǐng)域的縮影。迫于輿論壓力，我國(guó)政府先后在2001年和2003年出臺(tái)了“兩為主”政策，釋放出教育公平的信號(hào);并在2012年出臺(tái)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，被稱(chēng)為異地高考的“破冰”;李克強(qiáng)總理也在2014年兩會(huì)政府工作報(bào)告中直面“寒門(mén)難出貴子”的難題，增加機(jī)會(huì)均等，促進(jìn)社會(huì)公平。

社會(huì)政策是“政府或其他組織在一定社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下，為了達(dá)到其社會(huì)目標(biāo)而采取的各種福利性社會(huì)服務(wù)行動(dòng)的總和?！盵1]實(shí)質(zhì)上是政府運(yùn)用行政權(quán)力通過(guò)對(duì)利益的再分配促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題解決，增進(jìn)社會(huì)成員的福祉。主要由四個(gè)基本要素構(gòu)成：社會(huì)政策的主體、對(duì)象、資源和運(yùn)行機(jī)制。它們相互聯(lián)系相互影響，共同完成社會(huì)政策行動(dòng)。本文主要以這四個(gè)基本要素為視角，對(duì)當(dāng)前我國(guó)異地高考問(wèn)題的成因和現(xiàn)狀做出分析，并提出對(duì)策。

一、社會(huì)政策的主體

（一）政府的角色和職能

社會(huì)政策的主體是指“發(fā)起或參與社會(huì)政策行動(dòng)的行動(dòng)者”[1]。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策的主體主要是政府，扮演行動(dòng)的責(zé)任者、組織者、資源提供者的角色。

依據(jù)羅爾斯的公平正義理論的最大化最小原則，一個(gè)社會(huì)的公平正義最起碼要做到不能使最差境遇的人變得更差[2]。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)親人，大多數(shù)在城市中堅(jiān)守著最辛苦最底層的工作，定義為最差境遇的人亦不為過(guò)，但是他們的隨遷子女在教育問(wèn)題上仍然不能受到應(yīng)有的待遇，不得不說(shuō)境遇更差了，社會(huì)公平遭到嚴(yán)重?fù)p害。

因此，要解決異地高考問(wèn)題，政府首先要堅(jiān)持教育公平的原則。在我國(guó)，公民的教育權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)利，只有政府將公平正義融入到政策中，問(wèn)題才能徹底解決。其次，在實(shí)踐中政府要改革以戶籍制度為主的舊制度。很多隨遷子女在遷入地接受多年的義務(wù)教育，但卻不能參加當(dāng)?shù)氐母呖迹饕蚓褪菦](méi)有遷入地戶口。我國(guó)的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來(lái)的，隨著人口的大規(guī)模流動(dòng)，這種將戶口與多項(xiàng)福利綁架在一起的做法已經(jīng)給社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)諸多障礙，亟須改革。縱觀世界上大多數(shù)國(guó)家，也都是把戶口僅僅作為一個(gè)人口登記和統(tǒng)計(jì)的工具。解除綁架在戶籍制度上的各項(xiàng)福利，是未來(lái)戶籍制度發(fā)展的大方向。最后，重新進(jìn)行高考制度的頂層設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期來(lái)看，要從根本上解決高考制度引起的問(wèn)題，就需要打破現(xiàn)行條塊分割分省錄取的局面，回歸全國(guó)統(tǒng)考，打破高考的地方保護(hù)主義。

（二）社會(huì)力量的參與

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，社會(huì)政策的實(shí)施還需要?jiǎng)訂T各種組織和個(gè)人，因此各類(lèi)營(yíng)利性和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、第三部門(mén)及個(gè)人也都是社會(huì)政策的主體。當(dāng)前，我國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)，各種民間組織蓬勃發(fā)展，補(bǔ)充了政府職能的缺失，滿足了人們的多種需要。

異地高考的問(wèn)題在近幾年愈演愈烈，網(wǎng)絡(luò)媒體的推動(dòng)作用不可忽視。互聯(lián)網(wǎng)的普及方便了人們利用微博、論壇、貼吧、微信等新生代媒介工具發(fā)出聲音，大眾麥克風(fēng)時(shí)代到來(lái)，使得弱勢(shì)群體在關(guān)乎切身利益的問(wèn)題上擁有話語(yǔ)權(quán)，至少是“發(fā)音權(quán)”。從事實(shí)來(lái)看，眾多學(xué)者的建言獻(xiàn)策、民眾的網(wǎng)絡(luò)呼聲等社會(huì)輿論的施壓推動(dòng)，都為異地高考政策的出臺(tái)貢獻(xiàn)了巨大力量。同時(shí)，面對(duì)當(dāng)前放開(kāi)異地高考政策后可能面臨的公立學(xué)校不足、遷入地居民教育資源被擠占等問(wèn)題，鼓勵(lì)民辦學(xué)校的發(fā)展不失為一種好辦法。

二、社會(huì)政策的對(duì)象

（一）社會(huì)政策對(duì)象的選擇

社會(huì)政策的對(duì)象是“社會(huì)政策行動(dòng)的客體，大多數(shù)情況下是社會(huì)福利服務(wù)的接受者。”[1]對(duì)于專(zhuān)門(mén)性對(duì)象和選擇性對(duì)象來(lái)說(shuō)，他們有更為迫切的社會(huì)需求，更需要保障其合法權(quán)益，而確定受助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于政策的制定至關(guān)重要。

異地高考政策針對(duì)的是進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的高考問(wèn)題，是專(zhuān)門(mén)性和選擇性對(duì)象。因此，隨遷子女參加遷入地高考的資格條件限定問(wèn)題就成了重中之重。“門(mén)檻”過(guò)低，遷入地居民的教育資源會(huì)不可避免地遭到擠壓，當(dāng)?shù)氐钠渌卜?wù)也有可能在短期內(nèi)跟不上步子;而2012年底出臺(tái)的異地高考政策又有著門(mén)檻過(guò)高的嫌疑，致使改革沒(méi)有取得明顯進(jìn)展。本著公平和開(kāi)放的原則，可以將參加異地高考的資格條件由原來(lái)的“戶籍+學(xué)籍”調(diào)整為“居住證+學(xué)籍”或者“多年納稅證明+學(xué)籍”，摒除人為的不公平因素，適當(dāng)放寬資格限制，促進(jìn)公平理念的落實(shí)[3]。

（二）社會(huì)政策受益者和受損者分析

任何一項(xiàng)社會(huì)政策的出臺(tái)，都會(huì)有相應(yīng)的受益者和受損者。對(duì)社會(huì)政策受益者和受損者的分析，幫助我們更深地了解政策出臺(tái)或者難產(chǎn)的深層原因。

異地高考問(wèn)題從一開(kāi)始提出就飽受社會(huì)各界爭(zhēng)議，這其中的主要原因是它牽扯了不同的利益群體，實(shí)質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)有利益格局的重新調(diào)整，最主要的矛盾集中在本地人和外地人的利益沖突上。由于教育資源分布的不均衡和各地高考錄取指標(biāo)的不均衡，所以作為理性人，本地人不會(huì)希望這項(xiàng)政策有太多觸及自己利益的發(fā)展。正如全國(guó)政協(xié)委員、教育部副部長(zhǎng)杜玉波所言，“既要解決隨遷子女的考試問(wèn)題，又不能影響北京、上海當(dāng)?shù)乜忌臋?quán)益”，難就難在“既有要解決的問(wèn)題，又有不能碰的問(wèn)題”[4]。

因此，看待異地高考的改革，已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單地呼吁教育公平、教育權(quán)利平等的初期了，而是到了如何處理不同群體利益、改革技術(shù)化手段的階段了[5]。改革要兼顧各方利益，在開(kāi)始的時(shí)候適當(dāng)采取一些折中的辦法，減少由此給社會(huì)帶來(lái)的沖擊。一個(gè)相對(duì)公平的做法就是按省份的人口比例確定指標(biāo)名額，如果隨遷子女算在遷入地人口，高考的指標(biāo)也相應(yīng)按比例分配，反之，則應(yīng)把指標(biāo)名額分給遷出地，在起始階段可以在部分地區(qū)實(shí)施“借考”和“聯(lián)考”的方法，進(jìn)一步逐步推廣到全國(guó)。

三、社會(huì)政策的資源和運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)政策的資源是指“維持社會(huì)政策行動(dòng)所需要的各種物質(zhì)和社會(huì)條件”[1]。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)中，政府的角色和職能決定了它必須為社會(huì)政策的運(yùn)行籌集大量財(cái)政資源。社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制，也就是“政府的社會(huì)政策資金如何轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)方式而傳遞到受益者?！盵1]一般有政府直接提供服務(wù)、政府向服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和政府向服務(wù)對(duì)象提供經(jīng)費(fèi)三種方式，三者各有優(yōu)劣，這就要求政策制定者在制定和選擇社會(huì)政策時(shí)揚(yáng)長(zhǎng)避短，平衡好資源利用效率和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系。

我國(guó)現(xiàn)在的高等院校分為兩種類(lèi)別：第一種是教育部直屬的全國(guó)性大學(xué)，第二種是地方性大學(xué)[6]。全國(guó)政協(xié)委員、新東方教育集團(tuán)董事長(zhǎng)俞敏洪指出：“現(xiàn)在高考有兩個(gè)非常嚴(yán)重的缺點(diǎn)，一個(gè)是：所有的高等教育資源都在向當(dāng)?shù)貎A斜。理由很簡(jiǎn)單——當(dāng)?shù)亟o錢(qián)?！钡胤叫源髮W(xué)主要是由當(dāng)?shù)卣?cái)政撥款支持的，所以它向本地考生傾斜還可以理解;但是教育部直屬的全國(guó)性大學(xué)，主要是中央財(cái)政撥款運(yùn)行，全國(guó)范圍內(nèi)的納稅人都對(duì)它有貢獻(xiàn)，在各地區(qū)的指標(biāo)分配理論上就應(yīng)該是均等的，但事實(shí)上，當(dāng)?shù)卣畬?duì)高等院校的財(cái)政支持和屬地管理，使得它在高考的指標(biāo)分配方面嚴(yán)重向本地傾斜，這拉大了各地區(qū)之間的差距，加劇了教育不公。運(yùn)行方式上，我國(guó)現(xiàn)行“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”的財(cái)政撥款方式存在著諸多弊端，亟須改革[7]。地方政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的過(guò)多介入不但造成了效率低下、權(quán)力尋租等腐敗問(wèn)題，也由于地區(qū)之間政府財(cái)力和政策側(cè)重點(diǎn)的不同，造成各地區(qū)之間高校生均經(jīng)費(fèi)差異明顯、財(cái)政撥款不足和資源浪費(fèi)嚴(yán)重并存的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致了區(qū)域間教育資源差異巨大。

這就需要從源頭——高校資金的來(lái)源上扭轉(zhuǎn)這種局面。俞敏洪指出：“歸屬于教育部的重點(diǎn)大學(xué)應(yīng)該是國(guó)家給錢(qián)，盡可能少地依賴(lài)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政。”只有從教育資源的來(lái)源上，合理確定中央財(cái)政和地方政府財(cái)政支持的比例，才能保障相對(duì)公平的招生指標(biāo)。同時(shí)可以借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，采用“政府—中介—高校”的模式。第三方機(jī)構(gòu)在對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，對(duì)政府教育撥款的數(shù)量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并對(duì)其使用進(jìn)行監(jiān)督，以提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。

四、結(jié)語(yǔ)

異地高考的問(wèn)題由來(lái)已久，由于牽涉的利益之廣、歷史原因的時(shí)間之久、制度設(shè)計(jì)的難度之大，改革的進(jìn)程一直緩慢。一項(xiàng)政策的設(shè)計(jì)出臺(tái)需要綜合考慮多方因素，對(duì)于異地高考政策來(lái)說(shuō)，政策的主體——政府，要堅(jiān)持教育公平的理念，實(shí)現(xiàn)異地高考與戶籍制度、現(xiàn)行高考制度的聯(lián)動(dòng)改革;短期上，應(yīng)明確這項(xiàng)政策的對(duì)象——進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女參加遷入地高考的資格條件;并從根源上理清財(cái)政資金來(lái)源，并建立科學(xué)的資金運(yùn)行方式，提高教育經(jīng)費(fèi)的利用效率?？上驳氖?，從當(dāng)前釋放的更多關(guān)于教育公平的信號(hào)來(lái)看，政府正在積極努力撬動(dòng)異地高考和教育不公的巨石，我們也有理由相信，不久的將來(lái)，這些問(wèn)題都會(huì)被逐步妥善解決。

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[6]俞敏洪.北京異地高考方案實(shí)際是把人分了三等[EB/OL].[2015-04-05].http：//www.cnzsjy.com.cn/fangtan/265.html.

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