預算管理制度改革是財稅改革的基礎(chǔ)，也是全面深化財稅改革的三大任務(wù)之一。近年來，四川省什邡市預算管理的科學化、精細化水平不斷提高，對促進全市經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。去年以來，隨著國務(wù)院《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》的發(fā)布和新《預算法》的頒布實施，為規(guī)范和加強財政預算管理提出了新要求，提供了新機遇。

四重問題分析

（一）編制方法過于簡單粗糙

一是編制內(nèi)容粗糙。在實踐中，部門都按功能科目編制預算，很多具體事項細化到單位項目時，沒有進一步細化到具體經(jīng)濟科目，這就很難清晰地看到每一分錢的流向，出現(xiàn)專項支出、人員支出、公用支出混雜不清，預算報表、決算報表、部門財務(wù)報表、部門實際支出“四張皮”等等問題，使預算編制失去了應(yīng)有的規(guī)劃和調(diào)控作用。二是編制方法求簡單。沒有實現(xiàn)真正意義上的“零基預算”，普遍采用將本年度的預算與上一年度掛鉤的“基數(shù)+增長”模式，變相引發(fā)“年底突擊花錢”“分配不合理”等一系列問題和現(xiàn)象。同時，基數(shù)中還包含了歷年累積起來的不合理成分，以此為基數(shù)，這種不合理成分越突出，財政資金支出規(guī)模就難以合理控制，支出結(jié)構(gòu)也難以有效優(yōu)化和調(diào)整。

（二）預算編制缺乏全面性和準確性

一是編制單位重視不夠。預算編制對預算單位的業(yè)務(wù)要求非常高，而在實際工作，各預算單位沒有專職預算崗位，一般由財務(wù)人員兼任，加上大多數(shù)預算部門缺乏科學、詳盡的發(fā)展規(guī)劃，編制人員站位不高，對本單位、本部門來年工作缺乏通盤考慮，對發(fā)展變化趨勢預測不準，只能以上年基數(shù)為基礎(chǔ)，采取“基數(shù)+增長”模式，使年度預算先天不足。更有甚者，部門職能科室通常認為預算編制只是財務(wù)部門的工作，主動參與意識不高，造成部門預算編制缺乏全面性。二是編制時間短。部門預算編制年度為1月1日至本年的12月31日，但是預算周期是跨越這個財政年度的，一般情況下，上一年10月下達預算通知，第2年的3月份就要交由人大審議預算草案，尤其在市、縣，人代會往往提前到當前年底或次年1、2月份召開，短短三、四個月的時間，對于編制一份完備、詳實的財政預算來說，時間遠遠不夠，編制效果大打折扣。

（三）預算執(zhí)行進度緩慢

有的部門對財政預算的重要性認識不到位，項目預算編報粗放，項目實施規(guī)劃論證不充分，造成平時資金積壓，歲末突擊花錢；有的單位重視向上爭取資金，輕視項目實施進度和過程管理，要么亂花錢，要么是項目資金沉睡在賬上，降低了預算執(zhí)行的有效性和時效性。

（四）預算監(jiān)督缺乏力度

預算一經(jīng)批復，嚴格執(zhí)行部門預算是落實預算管理的關(guān)鍵。在基層財政，財政監(jiān)督機構(gòu)層級不高，監(jiān)督力量十分薄弱，財政監(jiān)督檢查難以做到經(jīng)常化、長期化，大多情況下，以點代面，以抽查、重點檢查代替全面檢查，監(jiān)督檢查難以做到立體式、全方位、多層次、全覆蓋。另一方面，部門預算透明度不高，社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)尚未得到根本保障。

多種舉措管理

針對財政預算管理中存在的問題，我們應(yīng)以深入貫徹實施新《預算法》契機，直面問題、積極應(yīng)對，采取有效措施，把《預算法》作為預算管理的行為準則，依法推進預算管理改革創(chuàng)新。

（一）強化法制觀念理念，增強法制意識

預算法素有經(jīng)濟憲法之稱。財政是庶政之母，為政必先理財。要實現(xiàn)依法行政、依法理財，必須提高各級、各部門特別是領(lǐng)導干部的法制意識。去年8月，新修訂的《預算法》頒布后，市委、市政府高度重視，市委在第一時間將新《預算法》列入市委常委會的法制學習內(nèi)容，邀請省財政廳的專家作預算法專題講座；之后，市政府常務(wù)會也進行了預算法專題學習。作為財政工作的主管部門，我們積極搶抓機遇，把學習預算法列入市委黨校科級領(lǐng)導干部的培訓計劃，組織全市財會人員參加新《預算法》知識培訓，并定于今年7月在全市開展《預算法》、《會計法》、《審計法》和《會計違紀違規(guī)行為處分條例》等法律法規(guī)知識競賽，通過宣傳學習，全市上下依法理財?shù)睦砟詈鸵婪ㄒ酪?guī)花錢、用錢的意識明顯提高。

（二）推進預算定額標準體系建設(shè)

客觀、公正、公平是財政分配活動必須遵循的重要原則。建立健全定額標準體系是實現(xiàn)財政分配客觀、公正、公平的基礎(chǔ)，為夯實這一基礎(chǔ)，我們在總結(jié)經(jīng)念、探尋規(guī)律的基礎(chǔ)上，規(guī)范預算項目，細化預算內(nèi)容，使預算編制更加貼近實際；另一方面，著力從建立健全一系列規(guī)章制度入手，為科學編制預算提供制度保障。近年來，我們在進一步完善人員經(jīng)費、定額公務(wù)費、公車運維費等基本支出定額標準的基礎(chǔ)上，先后制定了行政事業(yè)單位基本支出管理辦法、項目支出管理辦法、公務(wù)用車管理辦法、行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理辦法，公務(wù)接待管理辦法、因公出國（境）管理辦法，以及會議費、差旅費、培訓費、加班費、值班費和下鄉(xiāng)（村）補助管理辦法，探索制定報刊訂閱、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和維護、房屋維修等項目財政統(tǒng)管辦法，力求通過加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，逐步構(gòu)建公共財政預算支出管理新框架。

（三）改變預算審查方式，強化“零基”預算

堅決摒棄“基數(shù)+增長”這一陳規(guī)陋習，督促指導預算單位依據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展總目標，緊密結(jié)合本部門、本單位年度工作目標任務(wù)，遵循財政政策和定額支出標準，準確編制部門預算；在預算審查環(huán)節(jié)，我們變閉門預算審查為開放式預算審查，特別邀請市人大、市政協(xié)、市人大財經(jīng)委聯(lián)系財政工作的領(lǐng)導，與市長、分管市長一道全程參與部門預算的審查把關(guān)，預算部門的主要負責人、財會主管人員到場對本部門、本單位的項目預算逐一進行陳訴，從實施結(jié)果上看，收效十分明顯，編審過程和結(jié)果為各方所滿意。

（四）依法規(guī)范預算追加行為

在舊習慣作用下，年度部門預算批復后，追加預算司空見慣，隨意性很大。新《預算法》的頒布實施，為財政部門規(guī)范預算追加行為提供了法律保障。新《預算法》規(guī)定：超收收入只能用于彌補赤字或者補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，同時，嚴格界定了預算調(diào)整的特殊情形，這就使追加預算成了無源之水、無本之木，從而從源頭上遏制了預算追加行為。在執(zhí)行新預算法的起始之年，我們堅持“先預算后支出，無預算不支出”原則，從嚴審查控制預算追加報告，堅決維護預算法的權(quán)威性。

（五）強化預算執(zhí)行管理

一是嚴格預算審批程序。年度預算經(jīng)市人民大代表大會批準后，在法定時限內(nèi)及時批復到各部門執(zhí)行。二是優(yōu)化資金撥付程序。通過大平臺集中支付財政資金；在法定時限內(nèi)及時下達一般轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付資金；把握部門運轉(zhuǎn)節(jié)湊，及時、均衡撥付部門預算資金；完善政府性投資項目資金管理辦法，在確保資金安全的前提下提高撥付效率。三是強化執(zhí)行進度。對支出進度緩慢的工程項目，主動出擊，及時跟進，協(xié)助項目主管部門剖析原因，共商對策，協(xié)同推進項目實施進度。四是強化績效評價。建立事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價的績效評價考核體系，實現(xiàn)資金使用全程追蹤問效，績效評價結(jié)果與次年預算安排掛鉤，努力做到“花錢必問效，無效必問責”。

（六）強化預算監(jiān)督檢查

一是整合監(jiān)督力量。積極構(gòu)建行政事業(yè)單位會計核算管理平臺，對部門財務(wù)核算進行動態(tài)監(jiān)控，并與市人大、審計、紀檢監(jiān)察等部門組成聯(lián)合檢查組，建立聯(lián)合監(jiān)督機制，定期開展預算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，積極預防違規(guī)行為。二是強化社會監(jiān)督。堅持“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，進一步細化公開內(nèi)容，擴大公開范圍，創(chuàng)新公開方式，通過向社會公開預算及執(zhí)行結(jié)果，提高財政和部門預決算的透明度，廣泛接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。三是嚴格違規(guī)處罰。法律的生命力在于實施。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報批評，發(fā)揮監(jiān)督檢查的警示作用；違反財經(jīng)紀律的，依紀依規(guī)嚴格責任追究，追繳違規(guī)資金，同時，及時完善規(guī)章制度，切實發(fā)揮好財政監(jiān)督的預防和糾錯功能。

（作者系四川省什邡市財政局局長）