任何一個(gè)體制的設(shè)計(jì)和改革是要形成對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，制度也應(yīng)該相應(yīng)發(fā)生變化。從這個(gè)意義上來(lái)講，在這個(gè)時(shí)候推進(jìn)改革是必然的。在新型城鎮(zhèn)化背景下探討財(cái)稅體制改革要關(guān)注三個(gè)問(wèn)題：我們現(xiàn)在形成了什么樣的財(cái)稅體制，城鎮(zhèn)化的財(cái)稅體制是什么樣的財(cái)政體制，以及未來(lái)我們可能會(huì)采取的改革方向。

當(dāng)前的財(cái)稅體制

我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)稅體制是1994年1月1日形成的。1978年前中國(guó)是完全的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，財(cái)政主導(dǎo)一切。改革開(kāi)放以后，由于對(duì)國(guó)有企業(yè)的放權(quán)讓利和利潤(rùn)留成，財(cái)政收入大幅度下降。1984年開(kāi)始推進(jìn)利改稅、地方財(cái)政分灶吃飯、中央和地方財(cái)政分權(quán)，但由于國(guó)有企業(yè)效益不好，導(dǎo)致整個(gè)中央財(cái)政收入下降，無(wú)論是整體財(cái)政收入，還是中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政收入中所占的比重都下降到非常低，于是1994年的稅收體制改革提出兩個(gè)目標(biāo)：一是提高財(cái)政收入占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重，二是提高中央財(cái)政收入占總體財(cái)政收入的比重。在這個(gè)過(guò)程中間，為了提高財(cái)政收入，我國(guó)進(jìn)行了稅制改革，同時(shí)對(duì)中央地方的財(cái)力進(jìn)行了劃分，這就是“分稅制”。分稅制形成了兩個(gè)體系，一個(gè)國(guó)稅一個(gè)地稅。營(yíng)業(yè)稅是地方稅種，增值稅由中央收取，地方按比例分成。應(yīng)該說(shuō)這個(gè)財(cái)稅體制對(duì)后來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了支撐作用。如果用當(dāng)年改革的目標(biāo)即兩個(gè)比重來(lái)衡量，今天已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)完成任務(wù)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)已經(jīng)大大超過(guò)GDP的增長(zhǎng)速度，中央財(cái)力已經(jīng)占大頭，在整個(gè)財(cái)政收入中占70%，地方占30%左右。與此同時(shí)中央政府支出占比為30%左右，地方政府支出占比70%，于是中央對(duì)地方有了轉(zhuǎn)移支付。

分稅制在過(guò)去有經(jīng)濟(jì)支撐作用，但也帶來(lái)了明顯的問(wèn)題，由于中央和地方的支出責(zé)任沒(méi)有分清，地方政府在一般預(yù)算收入不足的條件下為了完成它的支出責(zé)任不得不增加收入，也就導(dǎo)致了今天的土地財(cái)政，土地財(cái)政成為地方補(bǔ)充財(cái)政收入的重要手段?，F(xiàn)在我們的預(yù)算體制包括一般性財(cái)政預(yù)算即稅收預(yù)算，基金預(yù)算主要是土地出讓金和稅外收入，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本預(yù)算，以及社會(huì)保障預(yù)算四部分。這種體制走下去會(huì)有幾個(gè)問(wèn)題：第一，因?yàn)樨?cái)政收入增長(zhǎng)速度非常快甚至超過(guò)GDP，導(dǎo)致宏觀稅負(fù)比較重，企業(yè)特別是在金融危機(jī)的情況下壓力比較大；第二，這種稅制下中央占財(cái)政收入的大頭，地方不得不形成多種收入來(lái)源；第三，中央和地方的事權(quán)沒(méi)有劃分清楚，因此支出責(zé)任也沒(méi)有劃分清楚。這三點(diǎn)，成為新一輪改革的起點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化的財(cái)稅體制

城鎮(zhèn)化很可能就是公共服務(wù)均等化。市場(chǎng)不能提供均等化的公共服務(wù)，政府要彌補(bǔ)，要先從財(cái)政上有所安排。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)三十幾年的發(fā)展現(xiàn)在進(jìn)入新的時(shí)期，從理論上描述，從過(guò)去的投資和出口推動(dòng)型更多的轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽績(jī)?nèi)需和消費(fèi)。公共服務(wù)的均等化和城鎮(zhèn)化是通過(guò)不斷的擴(kuò)大就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，使更多的居民進(jìn)入城市，在這個(gè)過(guò)程中使其收入持續(xù)增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需。所以，公共服務(wù)均等化是為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件的。這要求財(cái)政體制從過(guò)去主要鼓勵(lì)投資的生產(chǎn)型，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)消費(fèi)以及滿足社會(huì)平等的訴求。相應(yīng)的，財(cái)政支出方向和支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該發(fā)生變化。“十二五”規(guī)劃以及十八大都提出民生支出要成為最大支出。同時(shí)，財(cái)政收入體制也在發(fā)生變化，從2012年開(kāi)始為了支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是為了支持服務(wù)業(yè)發(fā)展，推出了“營(yíng)改增”試點(diǎn)，局部試點(diǎn)地區(qū)使稅負(fù)減了400多億，全面推出后，稅負(fù)會(huì)下降數(shù)千億。上海的服務(wù)業(yè)比重很高，“營(yíng)改增”促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，帶來(lái)的結(jié)果是宏觀政策沒(méi)有很大的變化但就業(yè)增長(zhǎng)了，特別是服務(wù)業(yè)的就業(yè)在增長(zhǎng)，這樣的改革帶來(lái)更多的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。

改革方向

但是，“營(yíng)改增”后出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，即地方財(cái)政收入下降。要解決這個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在有兩種不同的觀點(diǎn)：是繼續(xù)沿著傳統(tǒng)體制擴(kuò)大土地財(cái)政，還是設(shè)立一個(gè)新的稅收制度?，F(xiàn)在人們?cè)絹?lái)越希望建立一個(gè)新的稅收制度?；仡櫡侄愔聘母铮乱惠喐母飸?yīng)當(dāng)從明確中央與地方的支出責(zé)任入手，重新理順中央和地方的支出關(guān)系，在此基礎(chǔ)上解決地方財(cái)力問(wèn)題。從收入看，一般性預(yù)算收入大頭是在中央，所以一些支出責(zé)任應(yīng)該上劃，比如說(shuō)公共服務(wù)均等化，這是全體國(guó)民的事情，不能不同區(qū)域享受不同待遇。從而減低地方政府的支出責(zé)任，相應(yīng)也減低了地方政府的收入壓力。在支出責(zé)任清楚的基礎(chǔ)上，財(cái)力也應(yīng)該相匹配，在地方財(cái)力下降的情況下，考慮除了中央加大轉(zhuǎn)移支付，很重要的是地方稅種的設(shè)立。我們考察世界各國(guó)的稅種設(shè)立，無(wú)外乎是三種稅種，一個(gè)是財(cái)產(chǎn)稅，第二是消費(fèi)稅，第三是流轉(zhuǎn)稅，但只能是中央政府收取。

在支出方面，要重新界定政府與市場(chǎng)關(guān)系，最重要是政府更多的關(guān)注民生社會(huì)的發(fā)展，而更少干預(yù)經(jīng)濟(jì)。未來(lái)，財(cái)政支出中的民生支出要增加，國(guó)有資本支出要減少。最重要的是統(tǒng)籌四套預(yù)算。中國(guó)面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)，未來(lái)最大的一個(gè)支出壓力就是養(yǎng)老保障支出，比如，把國(guó)有資產(chǎn)的股權(quán)劃進(jìn)養(yǎng)老支出，將是合理有效的舉措。

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，財(cái)稅體制改革的啟動(dòng)不僅僅關(guān)系經(jīng)濟(jì)體制改革，還關(guān)系到社會(huì)體制改革和政治體制改革。財(cái)稅體制改革要求界定中央和地方政府的關(guān)系，要求建立法治社會(huì)、責(zé)任政府，要求預(yù)算透明化，由此約束政府的行為，從而為中國(guó)走向法治社會(huì)、責(zé)任政府奠定基礎(chǔ)。由此，財(cái)政體制的改革具有深遠(yuǎn)影響，從這個(gè)意義上來(lái)講，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，適時(shí)提出財(cái)稅體制改革，是下一步改革的關(guān)鍵。

（作者系中銀國(guó)際控股有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）