一個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目中濃縮著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要面臨和解決的各種核心問題。本刊記者日前走進(jìn)了位于北京市西南方豐臺(tái)區(qū)與房山區(qū)交界處的青龍湖國際新城項(xiàng)目，實(shí)地了解到這個(gè)城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，面臨的發(fā)展瓶頸，以及企業(yè)與政府所建立的合作模式。

政企聯(lián)動(dòng)

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人到哪兒去、地怎么管、錢從哪兒來”，這些是任何城鎮(zhèn)化實(shí)踐中都無法回避的問題。

青龍湖國際新城項(xiàng)目總開發(fā)規(guī)模有120平方公里，這不是一個(gè)小體量，地要怎么管？作為項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營商的國開東方城鎮(zhèn)發(fā)展投資有限公司總裁王軍向記者表示，這包含兩個(gè)層面的問題：一個(gè)是土地的集約化利用，另一個(gè)是區(qū)域整體規(guī)劃的落地。

“針對(duì)土地集約利用，我們通過‘宅基地?fù)Q房、土地?fù)Q股權(quán)、土地托管、農(nóng)村專業(yè)合作社、企業(yè)+農(nóng)戶’等多種模式統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地的集約經(jīng)營。一方面通過增減掛鉤政策，鼓勵(lì)分散農(nóng)戶以宅基地置換新社區(qū)住宅用地，將騰退節(jié)約的土地集中管理開發(fā)；另一方面通過土地股份合作，將集體土地折價(jià)入股，進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民獲取租金、薪金及股金三重收益的方式普惠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。這一點(diǎn)已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。第二個(gè)層面觸及到區(qū)域開發(fā)深層次的改革與矛盾。那就是如何通過強(qiáng)有力的機(jī)制，保障區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施，確保整體規(guī)劃落地。這是我們目前面臨的最大瓶頸。當(dāng)前的土地制度要求每一塊整理上市的土地都要通過市場招拍掛形式進(jìn)行出讓，成片整理但分地塊單獨(dú)出讓，中間介入的開發(fā)商必定會(huì)按照自身的開發(fā)模式調(diào)整原有規(guī)劃而追求自身利益的快速最大化，這樣區(qū)域規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)意圖往往演變成單純地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。這對(duì)政府、區(qū)域及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都是巨大的損失，這種規(guī)劃的落空也是土地的最大浪費(fèi)。因此探索政府與企業(yè)全新的合作模式是‘地怎么管’的深層次要求?！?/p>

土地被用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么原來附著在土地上的農(nóng)民到哪里去？新型城鎮(zhèn)化最為核心的內(nèi)涵是人的城鎮(zhèn)化，當(dāng)前這在全國已經(jīng)形成一個(gè)基本共識(shí)。要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化就要首先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。那么人的城鎮(zhèn)化到底意味著什么？王軍說：“城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)戶籍所捆綁的制度紅利以及城鎮(zhèn)居民所享受的‘福利’最直接的體現(xiàn)就是便利的市政公共服務(wù)、完善的社會(huì)保障體系與充分的就業(yè)，也就是說，只有提供這三方面的‘福利’，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口才是實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化?！?/p>

對(duì)農(nóng)民而言，享受到城鎮(zhèn)化所帶來“福利”的最直觀感受就是收入能夠有所增加。在青龍湖城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目中，農(nóng)民通過土地股份合作能夠從土地中得到一份收益，同時(shí)在王軍看來，只有為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供長久充分的就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)化，就地城鎮(zhèn)化才能成立，并反過來推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解體，實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化?！八晕覀兺ㄟ^產(chǎn)城融合、產(chǎn)城一體理念，引進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，確立了文化創(chuàng)意、醫(yī)健康養(yǎng)、休閑旅游、科技農(nóng)業(yè)四大支柱產(chǎn)業(yè)，在打造城鎮(zhèn)發(fā)展核心競爭力的同時(shí)，將長期創(chuàng)造大量優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，最大限度吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)農(nóng)民或者產(chǎn)業(yè)工人，然后把當(dāng)?shù)氐馁Y源變成資本，從資本再變成農(nóng)民的資產(chǎn)。”他說。

另外據(jù)了解，國開東方一方面著手完善項(xiàng)目周邊的交通條件，同時(shí)通過PPP或直接投資等多種方式建設(shè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，包括水、電、氣、道路、網(wǎng)絡(luò)等硬件；另一方面規(guī)劃引進(jìn)了教育、醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)，完善這一區(qū)域的社會(huì)保障體系。

王軍介紹，區(qū)域開發(fā)，尤其是大片區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，解決資金問題的關(guān)鍵是大錢、長錢、低成本的錢。國開東方由國開金融和東方集團(tuán)共同組建，注冊(cè)資本40億，國開金融為國家開發(fā)銀行全資子公司，擁有全國銀行業(yè)唯一的直接股權(quán)投資的金融牌照，同時(shí)東方集團(tuán)為國家第一批上市的民營企業(yè)，這樣的股東背景為國開東方的融資提供了雄厚的資本金。同時(shí)，國開東方先與中國人壽設(shè)立城鎮(zhèn)開發(fā)基金100億元，與中國人保也在冾談設(shè)立百億計(jì)城鎮(zhèn)開發(fā)基金。在此基礎(chǔ)上，還與政府財(cái)政部門合作，重點(diǎn)探索通過PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)域，并充分運(yùn)用資產(chǎn)證券化等融資模式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，活化城鄉(xiāng)土地、基礎(chǔ)設(shè)施等存量和潛在資源，為區(qū)域整體開發(fā)提供源源不斷的資金支持。

不難看出，在青龍湖國際新城項(xiàng)目中，其實(shí)已經(jīng)涉及到通過發(fā)展混合所有制以及PPP模式引入社會(huì)資本探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一系列問題。

然而，就記者以往采訪所了解到的情況，社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性并不高。一方面是受當(dāng)前房地產(chǎn)市場及投融資形勢(shì)等環(huán)境影響，另一方面與城鎮(zhèn)化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益，不符合社會(huì)資本追逐高額利潤的需求。此外，與政府間的“彈簧門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”也是社會(huì)資本一大擔(dān)憂。

其實(shí)諸多問題的本質(zhì)歸根結(jié)底都指向了政府與企業(yè)的關(guān)系問題。

在與當(dāng)?shù)卣献髂Ｊ缴?，青龍湖國際新城項(xiàng)目探索出政府負(fù)責(zé)“大思路、大規(guī)劃”，國開東方負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)及發(fā)展規(guī)劃編制、土地整理及后期運(yùn)營開發(fā)與產(chǎn)業(yè)引入的整體“封閉運(yùn)營”的開發(fā)模式。“封閉運(yùn)營”就是將開發(fā)區(qū)域的投入和產(chǎn)出封閉起來，由城鎮(zhèn)運(yùn)營商承擔(dān)前期所有的資金籌措與投入，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)、運(yùn)營管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)，不增加政府債務(wù)，在加快項(xiàng)目開發(fā)速度的基礎(chǔ)上，確保政府意圖與規(guī)劃理念有效落地，提升城鎮(zhèn)開發(fā)的品質(zhì)，并保證政府與企業(yè)共同分享區(qū)域發(fā)展的增長收益。

對(duì)于社會(huì)資本的諸多擔(dān)憂，王軍坦言：“從企業(yè)的角度來說。當(dāng)決定做PPP模式的時(shí)候，就已經(jīng)表示了它所追求的不能是短期的收益，如果純粹為了追求高周轉(zhuǎn)、高回報(bào)，那并不適合來做這樣的項(xiàng)目。同時(shí)并不是所有企業(yè)而且是大多數(shù)企業(yè)做不了這件事情。因?yàn)橐鲞@樣的項(xiàng)目，一定不能是簡單圍繞著PPP的一個(gè)單項(xiàng)來做，而是要思考整個(gè)區(qū)域的開發(fā)，在整體區(qū)域規(guī)劃下再來做某一個(gè)單項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施投入。

從政府的角度來說。過去這些事情都是由政府負(fù)責(zé)，與市場化運(yùn)作相比，在運(yùn)作效率和專業(yè)度上有不足之處。今后對(duì)于政府而言，需要轉(zhuǎn)變思路和角色，在合作模式上探索如何與市場化平臺(tái)形成一個(gè)互惠互利共贏的模式。特別是政府要在合同階段與企業(yè)達(dá)成良好的契約關(guān)系并嚴(yán)格執(zhí)行，這是PPP模式能夠走下去的保障。

要讓一個(gè)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，符合未來人民生活、工作、居住需要的好的城市發(fā)展理念和規(guī)劃真正按照新型城鎮(zhèn)化的路徑落地，現(xiàn)有的制度還有不完善之處，難以支撐這套發(fā)展模式。比如前面提到的土地入市問題，那種做法因?yàn)闆]有考慮整個(gè)區(qū)域的大格局利益，最后導(dǎo)致很多規(guī)劃沒有辦法落地。這就需要首先從中央層面對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行梳理，對(duì)那些與支持這項(xiàng)事業(yè)相抵觸的規(guī)章制度進(jìn)行調(diào)整和修改，從而形成良好的制度保障體系。

對(duì)于地方政府來說，要按照十八屆四中全會(huì)明確提出的依法治國理念，真正站在依法治國的角度嚴(yán)格自己的契約精神?！?/p>