十八屆三中全會《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”這為下一階段宅基地制度改革標(biāo)明了原則和范圍。

2014年底，發(fā)改委、財政部等11個部門聯(lián)合印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)總體實施方案》，將改革和完善宅基地制度作為試點(diǎn)的一項主要任務(wù)。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的突破口在四個方面：

建立農(nóng)村宅基地差別化

有償使用制度

在充分考慮群眾承受能力的前提下，探索建立充分反映宅基地資源稀缺程度和經(jīng)濟(jì)價值的有償使用制度，形成節(jié)約利用宅基地的約束機(jī)制。

完善農(nóng)村宅基地和農(nóng)房登記管理制度。推進(jìn)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃編制，修訂完善農(nóng)村宅基地用地控制標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。開展閑置宅基地、一戶多宅、村內(nèi)空地等調(diào)查清查和評估，健全農(nóng)村宅基地地籍檔案。推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證，探索實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋登記制度，逐步推進(jìn)農(nóng)民房屋確權(quán)登記頒證。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地差別化有償使用。在部分地區(qū)探索對超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地農(nóng)戶和新申請宅基地的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員開展宅基地有償使用試點(diǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員已經(jīng)合法取得并符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地可以繼續(xù)無償使用。確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要切實考慮群眾承受能力，體現(xiàn)使用人戶籍身份、宅基地質(zhì)量、使用性質(zhì)等差別。對超出用地標(biāo)準(zhǔn)多占宅基地的，采取以面積和年限累進(jìn)加價的收費(fèi)辦法征收超占土地使用費(fèi)。

放開農(nóng)村宅基地有償使用范圍。鼓勵各地出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織核定及成員資格界定工作，統(tǒng)一發(fā)放集體經(jīng)濟(jì)組織成員證，探索固化農(nóng)村宅基地使用權(quán)無償取得主體范圍。在不改變農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)的前提下，在部分地區(qū)率先開展宅基地有償使用試點(diǎn)，探索逐步擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍，允許區(qū)縣范圍內(nèi)符合條件的農(nóng)業(yè)人口購買使用農(nóng)村宅基地，條件成熟后使用權(quán)主體范圍可進(jìn)一步放寬。

試行農(nóng)村宅基地有期限使用制度。探索將有償取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限設(shè)定為70年，70年期滿后使用權(quán)人向村集體經(jīng)濟(jì)組織交納宅基地使用費(fèi)后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)。如不交納宅基地使用費(fèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回宅基地使用權(quán)。受讓方取得宅基地使用權(quán)后，應(yīng)以居住為目的，服從宅基地所在地土地管理規(guī)劃?？臻e宅基地或者房屋滅失滿一定期限仍不恢復(fù)使用的宅基地，宅基地所在地的村集體經(jīng)濟(jì)組織在報經(jīng)有關(guān)部門同意后，可以收回宅基地使用權(quán)。

建立農(nóng)村宅基地

有償退出長效機(jī)制

建立農(nóng)村宅基地自儲和代儲制度。開展農(nóng)村空置閑置宅基地和農(nóng)民退出意愿調(diào)查，建立農(nóng)村宅基地退出潛力臺賬。探索實行農(nóng)村宅基地集體經(jīng)濟(jì)組織自儲和政府代儲，經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成立農(nóng)村宅基地儲備機(jī)構(gòu)，自主開展宅基地儲備運(yùn)作。

對于經(jīng)濟(jì)實力較弱的村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以委托由政府成立的農(nóng)村集體建設(shè)用地儲備機(jī)構(gòu)，對農(nóng)戶申請退出的宅基地進(jìn)行收回、收購。政府通過貸款、財政投入資金、建設(shè)用地指標(biāo)交易收益等渠道籌集宅基地及建（構(gòu)）筑物退出的農(nóng)村土地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金，實行統(tǒng)一管理、封閉運(yùn)作、專戶儲存、獨(dú)立核算。

健全農(nóng)村宅基地有償退出激勵機(jī)制。嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)人退出條件，對在城鎮(zhèn)已購置商品房或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)定居，并自愿退宅且以后不再申請新宅基地的農(nóng)民，按照宅基地和房屋評估價格或城鎮(zhèn)房屋重置價格進(jìn)行一次性補(bǔ)償，并對進(jìn)城農(nóng)民子女教育、參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等進(jìn)行補(bǔ)貼。

對退出舊宅基地申請新宅基地的農(nóng)戶，不再進(jìn)行補(bǔ)償，可以提供一定額度的低息資金貸款支持。采取財政投入資金或儲備適量國有土地取得出讓收益等方式彌補(bǔ)退地補(bǔ)償費(fèi)資金缺口。允許符合條件的宅基地使用權(quán)人按有關(guān)規(guī)定通過政府交易平臺流轉(zhuǎn)（含置換等）其農(nóng)村宅基地、附屬設(shè)施用地及建（構(gòu)）筑物。

加強(qiáng)空置閑置宅基地處置和利用。退出的農(nóng)村宅基地應(yīng)優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地需求，符合相對集中連片、宜農(nóng)用途等條件的，應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃開展宅基地整治工作，將退出的宅基地復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地，交由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、利用，原集體土地所有權(quán)不改變。農(nóng)村宅基地復(fù)墾后，原使用人為本村村民的，復(fù)墾后的土地優(yōu)先由其承包經(jīng)營。宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，由土地整治機(jī)構(gòu)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤統(tǒng)籌利用。

建立農(nóng)村空閑宅基地

使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

建立農(nóng)村宅基地交易平臺體系。探索建立多級聯(lián)動的農(nóng)村空置閑置宅基地交易平臺體系，依法為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易、交易簽證等服務(wù)。省市級平臺主要負(fù)責(zé)制定農(nóng)村宅基地交易規(guī)則、簽證程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺建設(shè)。縣（區(qū)）平臺重點(diǎn)加強(qiáng)政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)能力建設(shè)，促進(jìn)宅基地公開、公正、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心等建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，負(fù)責(zé)宅基地交易信息的收集和報送。條件成熟后，可將交易平臺延伸至行政村一級。

推進(jìn)農(nóng)村空閑宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格限定農(nóng)村空置閑置宅基地使用權(quán)交易主體，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人需在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后有合法住處、能保證基本生存需要。農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

探索科學(xué)合理的農(nóng)村空置閑置宅基地交易方式，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，規(guī)范和支持宅基地使用權(quán)人采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資（入股）等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)。明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限，加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)用途管制，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變宅基地所有權(quán)的主體和性質(zhì)。

完善宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分享機(jī)制。通過宅基地整理置換等獲得的新增集體建設(shè)用地出讓或出租收益大部分應(yīng)用于補(bǔ)償農(nóng)民。對村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的增值收益實行專戶專管。鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃前提下，申請將成片的閑置、低效宅基地用地改為村集體建設(shè)用地，原使用人可按宅基地基底面積折算成股份，參與集體建設(shè)用地經(jīng)營收益分成。

健全宅基地使用權(quán)

與農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押制度

在不改變農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)、不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資試點(diǎn)。在完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記服務(wù)體系的前提下，同時需要推進(jìn)農(nóng)村宅基地和房屋抵押融資，健全宅基地使用權(quán)和房屋價值評估體系，建立農(nóng)村宅基地和房屋處置機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制與之相配套。

其中，在農(nóng)民普遍關(guān)心的農(nóng)村宅基地和房屋抵押融資方面。要允許宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一同抵押。在保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當(dāng)居住場所的條件下，征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，允許農(nóng)民以“房產(chǎn)證+土地使用權(quán)證”抵押給金融機(jī)構(gòu)作為還款保證，或抵押給擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為借款主體向金融機(jī)構(gòu)提供融資擔(dān)保，實現(xiàn)融資。

這需要技術(shù)保障，即宅基地使用權(quán)和房屋價值評估體系。首先需要政府制定并公布本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地抵押融資基準(zhǔn)價格，作為宅基地價值評估的依據(jù)和基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地的價值可由抵押當(dāng)事人協(xié)商確定，也可由抵押當(dāng)事人認(rèn)可的具有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)評估確定，抵押物價值不得低于基準(zhǔn)價格。大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、法律咨詢等中介組織，為宅基地使用權(quán)抵押提供服務(wù)。

（作者供職于國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所）