2014年6月，中共中央政治局召開會(huì)議審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，按照中央的部署和要求，2016年要基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)。目前業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，改革的重點(diǎn)主要鎖定在“六稅一法”，“六稅”即推進(jìn)增值稅改革，包括“營(yíng)改增”繼續(xù)擴(kuò)圍；完善消費(fèi)稅制度；加快資源稅改革；建立環(huán)境保護(hù)稅制度；房地產(chǎn)稅立法以及個(gè)人所得稅的改革；“一法”則是稅收征收管理法。

房地產(chǎn)稅立法作為新一輪財(cái)稅體制改革的內(nèi)容之一，在目前整體改革進(jìn)程中頗有爭(zhēng)議，特別是圍繞當(dāng)前征收房地產(chǎn)稅環(huán)境是否成熟以及改革過(guò)程中遇到的挑戰(zhàn)能否得到有效解決等問(wèn)題。日前，原國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)，中國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)任志強(qiáng)就此闡述了各自的見解。

擺在面前的幾道坎

2008年前后，我國(guó)一些城市房?jī)r(jià)迅速飆漲，引起中央政府關(guān)注，并相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策措施試圖干預(yù)，其中關(guān)于開征“房產(chǎn)稅”的消息引人注目，到2011年，上海、重慶兩地率先開始房產(chǎn)稅試點(diǎn)，不過(guò)此后試點(diǎn)并未在全國(guó)擴(kuò)大范圍。

十八屆三中全會(huì)將開征房產(chǎn)稅上升為“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。然而2015年全國(guó)兩會(huì)期間，政府工作報(bào)告中對(duì)房地產(chǎn)稅只字未提，在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中提出要“繼續(xù)配合房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅的立法工作”，外界將此間透露出的信息解讀為“政府對(duì)房地產(chǎn)的提法出現(xiàn)了近年難有的暖意”，也有業(yè)內(nèi)權(quán)威專家解讀“從部署上來(lái)看，在年度工作里面沒(méi)有明確把房地產(chǎn)稅放在納入立法程序的位置上?！?/p>

那么擺在房地產(chǎn)稅改革究竟面臨著哪些挑戰(zhàn)？

任志強(qiáng)認(rèn)為：“房地產(chǎn)稅主要有兩種，一種是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種，另一種是在保有環(huán)節(jié)與房地產(chǎn)相關(guān)的都叫做房地產(chǎn)稅，所以在中國(guó)不是沒(méi)有房地產(chǎn)稅而是現(xiàn)在沒(méi)有單獨(dú)叫做房地產(chǎn)稅的稅種。這次稅制改革是把過(guò)去流轉(zhuǎn)和保有兩個(gè)環(huán)節(jié)的稅種進(jìn)行一些調(diào)整。從房地產(chǎn)開發(fā)的角度來(lái)說(shuō)，比如‘營(yíng)改增’，其中最大的一個(gè)問(wèn)題是如果營(yíng)業(yè)稅改征增值稅可以用什么作為抵扣項(xiàng)，在目前的討論中認(rèn)為最大的項(xiàng)是土地，有時(shí)候可以占到房?jī)r(jià)的60%-70%，能不能作為抵扣？如果不能抵扣，這部分需要交的是增值稅，再加上房地產(chǎn)收入的增值稅，等于收了兩個(gè)增值稅，‘營(yíng)改增’以后這兩個(gè)怎么辦？還有一系列流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的問(wèn)題需要解決。在保有環(huán)節(jié)，我們?cè)?jīng)歷過(guò)上海和重慶試點(diǎn)，上海只收增量部分，結(jié)果根據(jù)房管局所說(shuō)，收稅成本和稅收收入差不多，而重慶不僅征收增量還有存量部分，收稅成本更高，估計(jì)重慶市政府沒(méi)有從征收房產(chǎn)稅中獲得任何收益。而且，上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)依據(jù)的是國(guó)務(wù)院第136次常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神，如果按照新通過(guò)的《立法法》嚴(yán)格界定，兩地試點(diǎn)的推行缺少上位法依據(jù)?！?/p>

在任志強(qiáng)看來(lái)，房地產(chǎn)稅改革最主要的問(wèn)題是沒(méi)有解決法理。他說(shuō)：“到目前為止，全世界沒(méi)有一個(gè)公有制國(guó)家征收房地產(chǎn)稅的先例，既然找不到相同的案例，就無(wú)從借鑒和學(xué)習(xí)，把土地私有制國(guó)家的稅法轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓兄频亩惙ǎ溟g還有一些障礙沒(méi)有克服?，F(xiàn)在立法的難點(diǎn)在這里，就是探索在共有的土地上如何對(duì)私有財(cái)產(chǎn)收稅?！?/p>

至于為了調(diào)控房?jī)r(jià)以及抑制地方政府賣地沖動(dòng)而開征房地產(chǎn)稅的期望，任志強(qiáng)直白地表示：“我覺(jué)得是不可能的。正規(guī)的保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅在幾大聯(lián)邦政府的國(guó)家稅收中的比重平均為百分之七點(diǎn)多，最高的國(guó)家為百分之十三點(diǎn)多，可見其實(shí)它在國(guó)家總體稅收中的比例并沒(méi)有那么高，中國(guó)現(xiàn)在與房地產(chǎn)稅相關(guān)的幾個(gè)稅種加起來(lái)總和大體占到國(guó)家稅收比重的11%-13%的水平。然而土地收入占到地方財(cái)政收入的比重在高的時(shí)候約有78%，即使按照國(guó)際慣例把幾個(gè)相關(guān)稅種都轉(zhuǎn)變成房地產(chǎn)稅收上來(lái)，也不能抵過(guò)地方政府的賣地沖動(dòng)。因此那種理論上認(rèn)為用保有環(huán)節(jié)的稅來(lái)解決替代現(xiàn)有的土地出讓金是沒(méi)有算過(guò)賬的說(shuō)法。

而且征收房地產(chǎn)稅和房?jī)r(jià)上漲有沒(méi)有關(guān)系？美國(guó)從實(shí)行房地產(chǎn)稅開始，指數(shù)為100，到了2008年金融危機(jī)出現(xiàn)，指數(shù)為285，所以房地產(chǎn)稅的征收和房?jī)r(jià)的自然上漲沒(méi)有必然關(guān)系，如果有關(guān)系，美國(guó)公民就不會(huì)投票通過(guò)開征房地產(chǎn)稅的決議。我們現(xiàn)在因?yàn)椴皇且粋€(gè)合理的稅制稅收和穩(wěn)定預(yù)期才導(dǎo)致房?jī)r(jià)波動(dòng)。中國(guó)房?jī)r(jià)高的原因在于地方政府只能拿一次錢，剩下的都是支出，而國(guó)外的納稅源在當(dāng)?shù)?，包括個(gè)人所得稅中的一部分留成、房地產(chǎn)稅是由戶籍所在地或居住所在地繳納登記，這些收入都是用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)與發(fā)展?！?/p>

但是，有資深人士認(rèn)為，房地產(chǎn)稅改革的意義之一就是調(diào)整中央和地方的稅負(fù)關(guān)系，解決地方政府事權(quán)和支出責(zé)任統(tǒng)一問(wèn)題，對(duì)當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)、自然人征收的稅都用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，所以從這個(gè)邏輯關(guān)系上來(lái)說(shuō)，開征房地產(chǎn)稅會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲。房地產(chǎn)稅用于改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平，因此吸引更多人來(lái)此居住，從而推高了房?jī)r(jià)。

開征房地產(chǎn)稅究竟是單一稅種的改革還是形成一系列稅制的改革？“這個(gè)問(wèn)題在我看來(lái)，不對(duì)原有稅制進(jìn)行納稅綜合治理，即如果原有的稅不減只加，等于在現(xiàn)有的條件下加重消費(fèi)者的稅負(fù)，這不合理。國(guó)外征收房地產(chǎn)稅的理論基礎(chǔ)中規(guī)定，當(dāng)貨幣資金轉(zhuǎn)為實(shí)物資產(chǎn)的時(shí)候是免稅的，所以現(xiàn)在征收房地產(chǎn)稅的國(guó)家大部分在把現(xiàn)金收入變成房地產(chǎn)實(shí)物的時(shí)候都有減稅環(huán)節(jié)，利用利息等各種辦法沖抵一部分個(gè)人所得稅，但是在形成財(cái)產(chǎn)后，就要對(duì)其所有者征稅。中國(guó)則是要求在買房子之前就把稅交了，等于是用納稅后的貨幣資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為實(shí)物資產(chǎn)。同時(shí)還涉及到如何計(jì)價(jià)的問(wèn)題，國(guó)外征收房地產(chǎn)稅的國(guó)家有比較成熟的計(jì)算方式，但是我國(guó)的情況比較復(fù)雜，在劃撥地上有一部分老房子或者‘房改房’與新房的價(jià)值不同，而最后形成土地價(jià)值在房?jī)r(jià)中的比重也不同。

另外在開征房地產(chǎn)稅時(shí)，對(duì)于農(nóng)村三種土地，即宅基地、劃撥地和出讓地是不是同時(shí)實(shí)行征稅，現(xiàn)在提出農(nóng)村集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，是不是意味著這塊劃撥地上的房子不收稅而別的土地上的房子又需要收稅？在土地制度沒(méi)有形成統(tǒng)一而征收房地產(chǎn)稅的時(shí)候同樣面臨著法理上的困難。所以不解決一系列稅制改革的問(wèn)題就開征房地產(chǎn)稅，政府收錢就是搶劫?！比沃緩?qiáng)說(shuō)。從他的激烈言辭間不難感受到，他對(duì)我國(guó)開征房地產(chǎn)稅的前景并不看好。

此外，有研究學(xué)者表示，房地產(chǎn)稅開征還面臨著諸多技術(shù)挑戰(zhàn)。首先，征收房地產(chǎn)稅既要有效率方面的考慮，讓土地資源能夠更加有效率的使用、配置，同時(shí)也要考慮公平、收入再分配，如果把房子看成是一種資產(chǎn)，其價(jià)值的高檔、低檔、中檔，應(yīng)該怎么劃分？在不同的檔次里如何劃定相應(yīng)的稅率，征收的力度。其次，征收房地產(chǎn)稅是以個(gè)人住宅的平均面積計(jì)算，還是以一個(gè)家庭為單位計(jì)算？家庭的標(biāo)準(zhǔn)單位是幾個(gè)人？這一切都涉及到征收的單位問(wèn)題。第三，是由市場(chǎng)性的組織、行政性的組織，還是第三方的獨(dú)立性組織進(jìn)行定價(jià)？因?yàn)樯婕暗綔y(cè)量各方面，有很多技術(shù)上的復(fù)雜性。第四，從繳納的方便程度來(lái)看，為了在交易中使管理成本最小化，這也是一個(gè)需要考慮的問(wèn)題。

背后是央地關(guān)系

雖然存在質(zhì)疑和反對(duì)聲，眾所周知的是未來(lái)我國(guó)開征房地產(chǎn)稅已是必然趨勢(shì)。任何一個(gè)國(guó)家的政府要提供公共服務(wù)都需要資金。資金從何而來(lái)？通過(guò)各種形式的稅收?？梢哉f(shuō)，稅收是一個(gè)國(guó)家治理的基礎(chǔ)，所以從這點(diǎn)來(lái)看，合理的財(cái)稅體系是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家治理體系最核心的基礎(chǔ)之一。

房地產(chǎn)稅改革會(huì)對(duì)央地財(cái)政關(guān)系產(chǎn)生什么樣的影響？許善達(dá)說(shuō)：“在1994年以前，中央政府收入占稅收總收入25%，地方政府占75%。1994年分稅制改革的一個(gè)重要原則就是改變中央對(duì)地方的依賴。在分稅制改革20年后的今天，央地的財(cái)政關(guān)系已經(jīng)演變?yōu)橹醒胝杖胝级愂湛偸杖?8%，地方政府占52%，在支出方面，中央政府的支出占總支出的15%，地方政府的支出是85%，地方對(duì)中央財(cái)政的依賴度相當(dāng)于地方政府每花1元錢需要中央財(cái)政給4毛錢。隨著地方對(duì)中央財(cái)政依賴度的提升，如何調(diào)動(dòng)央地兩個(gè)積極性，成為各自面臨的新問(wèn)題。

而開征房產(chǎn)稅最早提出的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)它解決央地財(cái)政失衡的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)各界也意識(shí)到央地財(cái)政收入與支出比例不合適的問(wèn)題，于是希望通過(guò)開征房產(chǎn)稅特別是住宅房產(chǎn)稅以解決地方財(cái)政困難，正好在當(dāng)時(shí)具備抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的理由，先在上海、重慶兩地開展了試點(diǎn)。如今試點(diǎn)結(jié)果有目共睹，根據(jù)我在稅務(wù)部門多年的工作經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)我再很早之前就提出這種實(shí)驗(yàn)不可行。因?yàn)檫@一政策設(shè)計(jì)隱含的前提是在一個(gè)單一、封閉的經(jīng)濟(jì)體下，然而實(shí)際情況是我們面對(duì)的是一個(gè)多元、開放并且彼此間存在競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)體，所以這項(xiàng)政策實(shí)施的效果就完全可能產(chǎn)生與原來(lái)預(yù)期根本不同的變化。實(shí)際上對(duì)于試點(diǎn)最有效的分析辦法是納什均衡，在人、錢、財(cái)產(chǎn)可以流動(dòng)的條件下，上海開征房產(chǎn)稅直接獲益的是周邊地區(qū)，比如蘇州、杭州，所以房產(chǎn)稅最終沒(méi)有能夠成為實(shí)現(xiàn)抑制房?jī)r(jià)目的的稅種，而成為了地方之間博弈的稅種。

面對(duì)央地財(cái)政關(guān)系，目前中央認(rèn)為在保持中央和地方收入分配格局大體不變的前提下上收一些由地方政府負(fù)擔(dān)的支出由中央負(fù)責(zé)，逐步提升中央在支出中的比例，就等于減低了地方財(cái)政對(duì)中央的依賴度?！?/p>

一位長(zhǎng)期從事我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域研究并參與相關(guān)政策制定的經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示，未來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)稅改革涉及幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

第一，把中國(guó)目前以間接稅為主的稅收體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾苯佣悶橹鞯亩愂阵w系。他說(shuō)：“在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，稅收主要是向自然人征收直接稅，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后的必然趨勢(shì)。因?yàn)楫?dāng)社會(huì)民眾收入增加，在吃穿用等生活必須之外積累了財(cái)產(chǎn)后，需要向其征收財(cái)產(chǎn)稅，這是政府管理社會(huì)公共事務(wù)的稅收工具中最重要的一項(xiàng)，而房地產(chǎn)稅的本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)稅，這是首先應(yīng)該明確的?！?/p>

第二，房地產(chǎn)稅不是用于調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的稅種，我們要改變過(guò)去的在房地產(chǎn)領(lǐng)域運(yùn)用稅收工具以調(diào)節(jié)價(jià)格、供需的觀念，轉(zhuǎn)而用其調(diào)節(jié)資產(chǎn)的配置。其中也包括存量和增量之間的配置關(guān)系，存量資產(chǎn)的不斷重新優(yōu)化組合，實(shí)際上是提高資源利用效率的一個(gè)重要方面。上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)：“這里有個(gè)需要糾正的誤區(qū)，即有人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記制度和房地產(chǎn)稅是為限制、剝奪甚至懲罰而建。生活必要限度之外的財(cái)產(chǎn)根據(jù)不同情況征稅這是世界皆然，雖然其中客觀存在著調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的機(jī)會(huì)，不過(guò)征收房地產(chǎn)稅是為了鼓勵(lì)民眾為滿足其住房需求負(fù)責(zé)。”

第三，作為改革的方向，房地產(chǎn)稅應(yīng)該向持有環(huán)節(jié)征收?！斑^(guò)去以交易環(huán)節(jié)為主的征稅方式已經(jīng)不適應(yīng)房地產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展以及社會(huì)民眾擁有資產(chǎn)的形勢(shì)。要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，先要讓越來(lái)越多擁有資產(chǎn)的人擁有資產(chǎn)信用，這樣才有機(jī)會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿發(fā)展社會(huì)資源，包括資金、土地資源。”

第四，開征房地產(chǎn)稅不僅僅是為了稅收，還要鼓勵(lì)和支持發(fā)展租賃市場(chǎng)，“租賃市場(chǎng)最能反映實(shí)際居住需求，租賃市場(chǎng)租金是投資于房地產(chǎn)市場(chǎng)回報(bào)的標(biāo)桿。鼓勵(lì)和支持租賃市場(chǎng)就要和房地產(chǎn)稅共同有配套的政策和稅收體系?！?/p>

對(duì)于上文中提出的以間接稅為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾苯佣悶橹鞯亩愂阵w系問(wèn)題，許善達(dá)認(rèn)為，這關(guān)系到中國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)，直接稅的比例問(wèn)題需要理智客觀地尊重歷史發(fā)展過(guò)程。他說(shuō)：“1994年我國(guó)曾設(shè)想實(shí)行以流轉(zhuǎn)稅和所得稅各自為主體的’雙主體’稅制結(jié)構(gòu)模式，但是后來(lái)因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)稅占到總稅收70%，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅比重只有百分之十幾，這個(gè)結(jié)果和之前預(yù)想差很多，這是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的歷史條件下只能出現(xiàn)這樣的結(jié)果。20年過(guò)去了，我們間接稅的比重已經(jīng)從75%下降到60%一下，直接稅比重從百分之十幾上升到30%左右。如今，有學(xué)者建議把直接稅、財(cái)產(chǎn)稅比重提高一點(diǎn)，在我看來(lái)這是完全沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的說(shuō)法，全世界任何國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)都是和本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段、企業(yè)的發(fā)展程度相關(guān)聯(lián)，如果用我國(guó)現(xiàn)在人均GDP7500美元的水平去實(shí)行和人均GDP3、4萬(wàn)美元經(jīng)濟(jì)體相同的稅制，我認(rèn)為這不現(xiàn)實(shí)，這是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。房地產(chǎn)稅也面臨這樣的問(wèn)題，我國(guó)最主要的土地資產(chǎn)是國(guó)有，在這種情況下，設(shè)計(jì)財(cái)產(chǎn)稅并希望它占據(jù)大量比重，我認(rèn)為這同樣不符合中國(guó)實(shí)際?！?/p>

許善達(dá)認(rèn)為，當(dāng)前問(wèn)題的主要矛盾集中在央地財(cái)政收與支兩個(gè)領(lǐng)域的分配?！拔覀兒秃芏鄧?guó)家的差距在于我們由中央政府承擔(dān)的職責(zé)偏少而地方政府承擔(dān)的職責(zé)偏大，比如在很多發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體國(guó)家，社保體系都是歸中央政府?，F(xiàn)在的主要措施還是先解決支出的責(zé)任，中央上收一些后比例就會(huì)變化，此后再考慮收入比重的調(diào)整。類似于跨行政區(qū)劃的污染治理、國(guó)民教育等等可以考慮上收為中央的支出責(zé)任。”