編者按：在財(cái)政資金支持方式中，獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼的支持方式因其具有杠桿作用而普遍使用。此案例分析可為獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)思路、方法提供一定的借鑒意義。

1988年，為緩解我國(guó)農(nóng)副食品供應(yīng)偏緊的矛盾，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)部提出的“菜籃子”工程。為切實(shí)保障農(nóng)副產(chǎn)品安全有效供應(yīng)，C地區(qū)從2011年開始實(shí)施新一輪菜籃子自給率項(xiàng)目，專項(xiàng)用于保障本地區(qū)菜籃子自給水平。

201A年度C地區(qū)菜籃子自給率項(xiàng)目預(yù)算1億元， 201A年度菜籃子自給率項(xiàng)目主要包括設(shè)施農(nóng)業(yè)、蔬菜生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制、設(shè)施蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園等6項(xiàng)。C地區(qū)菜籃子自給率工程項(xiàng)目實(shí)施周期為201A年1月至12月?？?jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)段為201A+1年4月至8月。截至201A+1年6月底，201A年度“菜籃子”工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際撥付8743.8萬(wàn)元。設(shè)施農(nóng)業(yè)、蔬菜生產(chǎn)保護(hù)機(jī)制、畜牧業(yè)高產(chǎn)高效創(chuàng)建、漁業(yè)高產(chǎn)高效創(chuàng)建實(shí)際撥付與預(yù)算均有較大差異。

評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)

（一）明確項(xiàng)目特點(diǎn)及難點(diǎn)

1.項(xiàng)目是系統(tǒng)工程，是一系列相關(guān)子項(xiàng)目的集合

該項(xiàng)目涉及蔬菜產(chǎn)業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)3大項(xiàng)目，蔬菜產(chǎn)業(yè)又細(xì)分為設(shè)施農(nóng)業(yè)、蔬菜生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制、設(shè)施蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園、集約化蔬菜育苗場(chǎng)4個(gè)子項(xiàng)目。

2.核實(shí)補(bǔ)貼對(duì)象條件和資金到位情況難度較大

項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容覆蓋C地區(qū)10個(gè)區(qū)縣，補(bǔ)貼對(duì)象包括農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)戶、企業(yè)，由數(shù)千個(gè)實(shí)施主體共同完成。核實(shí)補(bǔ)貼對(duì)象是否符合文件規(guī)定、資金到位及支出數(shù)據(jù)、以及資金支出是否合規(guī)等是評(píng)價(jià)工作難點(diǎn)之一。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置存在一定難度

傳統(tǒng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系一般適用于單個(gè)項(xiàng)目，不能夠準(zhǔn)確、科學(xué)地反應(yīng)該類復(fù)雜型項(xiàng)目的過程管理、績(jī)效完成情況以及執(zhí)行效果。如何根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)構(gòu)建科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在一定難度，也是一項(xiàng)重要任務(wù)。

（二）設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)思路和方案

鑒于該項(xiàng)目具有上述特點(diǎn)和難點(diǎn)，評(píng)價(jià)組采取由面到點(diǎn)、由項(xiàng)目整體到具體補(bǔ)貼對(duì)象的分層評(píng)價(jià)思路。整體層面，全面評(píng)價(jià)，以項(xiàng)目資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果為基礎(chǔ)，從項(xiàng)目總體立項(xiàng)依據(jù)、評(píng)審程序、年度目標(biāo)完成情況、產(chǎn)出及效果實(shí)現(xiàn)情況等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；具體層面，覆蓋到點(diǎn)，根據(jù)資金規(guī)模、項(xiàng)目?jī)?nèi)容等抽取一定比例，通過非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)復(fù)核、電話調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、暗訪等方式，從項(xiàng)目實(shí)施過程管理、資金使用規(guī)范等方面對(duì)末級(jí)補(bǔ)貼對(duì)象進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)方案

（1）細(xì)化資料清單、設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)表

根據(jù)項(xiàng)目情況細(xì)化資料清單、設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)表，通過地區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門下發(fā)到區(qū)縣農(nóng)業(yè)主管部門。通過深入了解項(xiàng)目情況，準(zhǔn)備資料清單、統(tǒng)計(jì)表。

（2）通過多種方式核實(shí)信息

評(píng)價(jià)組復(fù)核、分析資料、統(tǒng)計(jì)表信息，結(jié)合子項(xiàng)目類型、資金量、資料數(shù)據(jù)問題情況，確定現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、電話訪談、集中座談對(duì)象。

選取部分區(qū)縣進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，了解區(qū)縣農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)全區(qū)項(xiàng)目的介紹，現(xiàn)場(chǎng)查勘、與項(xiàng)目實(shí)施單位交流，核實(shí)文件、資金到位等原件。選取大量補(bǔ)貼對(duì)象進(jìn)行電話調(diào)研、集中座談，直接聽取真實(shí)情況和意見。根據(jù)前期查閱資料發(fā)現(xiàn)的問題（如小產(chǎn)權(quán)房）以及項(xiàng)目可能存在建設(shè)工程非正常閑置或者用于非農(nóng)生產(chǎn)等問題，工作組實(shí)施暗中調(diào)研方法，進(jìn)一步摸清相關(guān)情況。

（3）多渠道掌握項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)

該項(xiàng)目績(jī)效數(shù)據(jù)來源包括分析項(xiàng)目單位提供的資料（以前年底總結(jié)、匯報(bào)材料，201A年申報(bào)材料、績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，201A年總結(jié)考核材料），以及通過其他渠道收集的官方數(shù)據(jù)，如統(tǒng)計(jì)局行業(yè)數(shù)據(jù)等。

（4）設(shè)置指標(biāo)體系

考慮到項(xiàng)目個(gè)性，評(píng)價(jià)組重點(diǎn)細(xì)化了績(jī)效指標(biāo)，覆蓋菜籃子自給率項(xiàng)目蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)三大類工作。每一類工作分值確定的主要依據(jù)是該項(xiàng)預(yù)算占項(xiàng)目整體預(yù)算的比例。

評(píng)價(jià)結(jié)論

1.年度績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況

由右圖可見，按照行業(yè)口徑，禽肉、牛奶、水產(chǎn)自給率未完成目標(biāo)；按照統(tǒng)計(jì)局口徑，蔬菜、禽肉、牛奶、水產(chǎn)自給率未完成目標(biāo)。主要原因如下：

蔬菜自給率方面，近幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、植樹造林規(guī)模擴(kuò)大、蔬菜種植比較效益降低，多重因素的影響下，新建設(shè)施面積、新劃定菜田面積明顯少于被占用菜田面積，生產(chǎn)空間的萎縮導(dǎo)致產(chǎn)量的減少，導(dǎo)致蔬菜產(chǎn)量和自給率下降。

禽肉自給率方面，因全國(guó)遭遇嚴(yán)重的禽流感疫情，市場(chǎng)需求銳減，消費(fèi)量下降，導(dǎo)致大量養(yǎng)殖場(chǎng)關(guān)閉停業(yè)，產(chǎn)量相應(yīng)下降。

牛奶自給率方面，一是某奶業(yè)在外地新建奶牛養(yǎng)殖科技園區(qū)，外遷近1萬(wàn)頭奶牛；另外因植樹造林占用部分糧田，作為奶牛主要飼料的青儲(chǔ)玉米大幅減少，導(dǎo)致部分奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)和農(nóng)戶關(guān)停轉(zhuǎn)業(yè)，全市的牛奶產(chǎn)量和自給率達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

2.社會(huì)效益

菜籃子自給率項(xiàng)目的實(shí)施，一是有利于促進(jìn)C地區(qū)傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)向高產(chǎn)高效方式轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)在以下幾方面：與露地菜相比，設(shè)施農(nóng)業(yè)每年生產(chǎn)周期長(zhǎng)近4個(gè)月，畝均產(chǎn)值提高20%以上。與未經(jīng)改造的畜牧業(yè)養(yǎng)殖場(chǎng)相比，改造提升后肉、蛋、奶生產(chǎn)能力同比分別提升30%、18%和22.5%。與普通魚池相比，標(biāo)準(zhǔn)化魚池增產(chǎn)40%，循環(huán)溫室增產(chǎn)2倍，全封閉工廠化循環(huán)水養(yǎng)殖場(chǎng)增產(chǎn)5倍。二是有助于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，推動(dòng)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。例如：節(jié)水方面，與傳統(tǒng)池塘養(yǎng)殖模式相比，工廠化水產(chǎn)養(yǎng)殖、循環(huán)溫室養(yǎng)殖節(jié)水率分別達(dá)到85%、70%，畜禽節(jié)水工程每年可實(shí)現(xiàn)畜禽場(chǎng)有效管理和利用雨水10萬(wàn)噸，畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)改造大大提高糞污處理能力。

項(xiàng)目存在的主要問題

1.項(xiàng)目資金到位不及時(shí)，實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算差異較大

獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼類項(xiàng)目一般是確定獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼對(duì)象符合獎(jiǎng)補(bǔ)要求才給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金，一般都存在資金到位不及時(shí)、實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算差異較大的問題。

菜籃子自給率項(xiàng)目該問題也較為突出，如，有的子項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)量少于預(yù)計(jì)數(shù)量；有的子項(xiàng)目截至201A+1年6月底，資金到位率（到達(dá)資金使用單位或最末級(jí)補(bǔ)貼對(duì)象）不足80%；有的子項(xiàng)目前期論證不夠充分，導(dǎo)致資金撥付后無(wú)法按計(jì)劃支出。

2.項(xiàng)目制度建設(shè)有待完善，過程控制有待加強(qiáng)

菜籃子自給率項(xiàng)目實(shí)施意見及資金管理制度不夠完善，如，有的子項(xiàng)目缺少實(shí)施意見或方案；有的子項(xiàng)目缺少資金管理制度，對(duì)資金補(bǔ)助方式等規(guī)定不夠明確；有的存在以撥代管現(xiàn)象，地區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)資金管理部門撥付到其他一級(jí)預(yù)算單位的項(xiàng)目執(zhí)行情況及資金實(shí)際支出監(jiān)管力度不夠；有的子項(xiàng)目還存在未按計(jì)劃完成建設(shè)或投入生產(chǎn)的情況，與項(xiàng)目總體目標(biāo)偏離。

主要建議

1.按照專項(xiàng)管理規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)、調(diào)整、管理程序

建議地區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門嚴(yán)格按照項(xiàng)目管理的要求對(duì)項(xiàng)目加強(qiáng)管理。一是加強(qiáng)前期論證，進(jìn)一步明確各類子項(xiàng)目資金支持對(duì)象、支持內(nèi)容、支持方式，在此基礎(chǔ)上合理編制項(xiàng)目預(yù)算；二是制定專項(xiàng)管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范申報(bào)、調(diào)整、審批、資金撥付、驗(yàn)收等程序；三是加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行管理，改變以撥代管的方式，加強(qiáng)對(duì)各類子項(xiàng)目的管理和驗(yàn)收，定期掌握各子項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度、資金支出進(jìn)度、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等情況。

2.改進(jìn)資金支持方式，提高預(yù)算編制合理性及資金到位進(jìn)度

建議業(yè)務(wù)主管部門與資金管理部門共同研究，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和支持對(duì)象的特點(diǎn)，合理測(cè)算資金需求，改進(jìn)資金支持方式和撥付方式。一是開展獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼類資金的投入方式、比例及對(duì)應(yīng)產(chǎn)出效果、激勵(lì)實(shí)效等方面的深入探索和研究。如，目前支持對(duì)象以企業(yè)、合作社為主，農(nóng)戶較少，可根據(jù)企業(yè)年度實(shí)際支出，各類子項(xiàng)目按照一定比例設(shè)定支持標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)資金落到實(shí)處，提高資金使用效益。二是減少撥付的中間環(huán)節(jié)，規(guī)范各級(jí)資金撥付時(shí)間要求，使財(cái)政資金盡快撥付至支持對(duì)象。三是強(qiáng)化子項(xiàng)目論證，避免資金大量結(jié)余。

（作者系北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司總經(jīng)理）