隨著財(cái)稅體制改革框架的逐步清晰，意味著改革將駛向深水區(qū)。在推進(jìn)財(cái)稅體制改革方面，預(yù)算改革和財(cái)政體制改革成為兩大重要抓手，正因如此，預(yù)算改革和財(cái)政體制改革，也成為新一輪財(cái)稅體制改革的兩大期待。

2015年9月，《新理財(cái)》記者帶著這種期待專程趕赴湖北省襄陽市，對襄陽市預(yù)算改革和財(cái)政體制改革進(jìn)行采訪調(diào)研。襄陽是如何探索建立現(xiàn)代財(cái)政制度的新路子？又是如何改革并實(shí)踐這兩大期待的？

全口徑預(yù)算編制

在襄陽市財(cái)政局不少業(yè)務(wù)科室的辦公桌上都放著一套2015年市級預(yù)算合訂本，共分為公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府采購預(yù)算、政府采購預(yù)算、政府購買服務(wù)預(yù)算、資產(chǎn)配置預(yù)算、非稅收入預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、政府投融資預(yù)算等10本復(fù)式預(yù)算。其中的政府債務(wù)預(yù)算、政府投融資預(yù)算、資產(chǎn)配置預(yù)算等，對財(cái)政業(yè)內(nèi)來說，做得如此全面和精細(xì)，在全國也是少見的。

襄陽市財(cái)政局黨委書記、局長范景玉介紹說，襄陽財(cái)政在完善預(yù)算體系過程中，編制了10本預(yù)算，也稱作全口徑復(fù)式預(yù)算。全口徑復(fù)式預(yù)算不僅將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是編制完整的政府預(yù)算的積極探索。全口徑復(fù)式預(yù)算可以作為突破口，推動(dòng)預(yù)算管理制度現(xiàn)代化。

“全口徑預(yù)算管理”之所以如此重要，是因?yàn)樗灰暈轭A(yù)算改革乃至財(cái)稅體制改革中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，是“公開、透明、規(guī)范、完整”預(yù)算制度的基石。全口徑預(yù)算決算體系，即監(jiān)督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財(cái)政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運(yùn)行機(jī)制。

長久以來，我國政府預(yù)算管理的基本格局由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算組成。預(yù)算完整性問題圍繞著兩個(gè)方面，一是現(xiàn)有政府收支未能全部納入政府預(yù)算；二是并非所有已經(jīng)納入預(yù)算的政府收支都受到了同樣嚴(yán)格的預(yù)算管理與控制。全口徑預(yù)算可以將上述兩個(gè)問題很好闡釋。不過真正讓“全口徑預(yù)算”落地，確實(shí)是一件很不容易的事情。

全程參與全口徑預(yù)算編制的襄陽市財(cái)政局預(yù)算編審中心主任張宏告訴記者：“在實(shí)行全口徑預(yù)算之前，預(yù)算指標(biāo)不能全覆蓋，各個(gè)預(yù)算之間相互割裂，缺乏完整性”。具體來講，政府公共預(yù)算也叫做經(jīng)常性預(yù)算，它反映了政府預(yù)算收支盤子。人大代表、政府領(lǐng)導(dǎo)和社會各界看了，只能有一個(gè)非?；\統(tǒng)的總量概念，細(xì)節(jié)看不到。在部門預(yù)算中雖然預(yù)算更細(xì)一步，但是有些專項(xiàng)資金的預(yù)算安排還是看不出來。于是，2014年襄陽市財(cái)政局規(guī)范化編制公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算，同時(shí)，對四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，精細(xì)化編制政府采購預(yù)算、政府購買服務(wù)預(yù)算、資產(chǎn)配置預(yù)算、非稅收入預(yù)算等四本專項(xiàng)預(yù)算。在去年底完成預(yù)算報(bào)表編制基礎(chǔ)工作和全部規(guī)范文本的編制工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)預(yù)算編審委員會多次研究和會后修改完善，今年初全面完成預(yù)算編制并編印成冊。不過，在他們看來，僅8本預(yù)算仍然不夠，因?yàn)樵诶锩嬉部床怀稣膫鶆?wù)情況，一些債務(wù)性的收入不在公共預(yù)算這個(gè)盤子里，所以從今年開始又編制了政府債務(wù)預(yù)算和政府投融資預(yù)算。如此一來，政府債務(wù)收入從哪里來，怎么支出，一目了然。把復(fù)式預(yù)算和一般預(yù)算搭配起來，就可以把政府的全部收支活動(dòng)都反應(yīng)出來。

至此，襄陽市財(cái)政局按照全口徑預(yù)算管理要求，將政府收支全部納入預(yù)算管理，并且改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，編制中期財(cái)政規(guī)劃。

全過程績效管理

當(dāng)然，預(yù)算改革的第二個(gè)環(huán)節(jié)就是績效。推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理，建立績效導(dǎo)向的預(yù)算分配制度。把預(yù)算績效目標(biāo)管理看作是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。襄陽市財(cái)政局副局長陳四季說：“市政府非常重視預(yù)算績效管理工作。為更好推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，襄陽市財(cái)政局成立了預(yù)算編審中心，與預(yù)算科合署辦公，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和組織預(yù)算編審與績效管理工作，推動(dòng)了預(yù)算績效管理工作的有序開展。另一方面，市財(cái)政局成立由局長任組長的財(cái)政預(yù)算編審委員會，將財(cái)政預(yù)算編制和預(yù)算績效管理一并納入編審委員會議事范圍。編審委員會自去年成立以來，多次召開專題會議研究績效目標(biāo)管理工作，促進(jìn)了工作的順利開展。這樣的人員安排可凸顯預(yù)算績效工作在整個(gè)財(cái)政工作中的重要作用，也更有利于發(fā)揮各部門的協(xié)同作用?！?/p>

眾所周知，政府各部門花錢干事往往“大手大腳”，但是記者在襄陽的感受是“花公家錢比花自己的錢還難”。襄陽市財(cái)政局規(guī)定，績效目標(biāo)要與部門預(yù)算同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)。并且，績效目標(biāo)審核分初審和評審兩個(gè)環(huán)節(jié)。初審由業(yè)務(wù)科室組織實(shí)施，重點(diǎn)對合規(guī)性和完整性進(jìn)行審核，不符合政策性規(guī)定的項(xiàng)目在初審中淘汰，不進(jìn)入評審環(huán)節(jié)。評審工作由預(yù)算科（編審中心）具體組織實(shí)施，在操作中以專家評審為主，局分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)科室相關(guān)人員參與，業(yè)務(wù)科室科長對評審結(jié)果負(fù)責(zé)。

在績效評審方式上，襄陽市預(yù)算編審中心績效科科長景高國解釋道：“我們采取專家評審和財(cái)政集中評審相結(jié)合的方式，組織開展預(yù)算績效目標(biāo)評審工作。在績效目標(biāo)評審工作中把握好兩點(diǎn)。一是強(qiáng)化論證工作，努力做到項(xiàng)目資金與績效目標(biāo)相匹配。二是以監(jiān)控促管理，落實(shí)績效目標(biāo)?！?/p>

最難的是績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。襄陽市財(cái)政局采取的做法是：一是將評審結(jié)果反饋預(yù)算單位，作為修改預(yù)算和績效目標(biāo)的依據(jù)。從2013年的情況看，單位申報(bào)的績效目標(biāo)經(jīng)評審后，按評審意見修改的績效目標(biāo)文本數(shù)達(dá)到了評審數(shù)的90%，有的項(xiàng)目績效目標(biāo)修改后仍不符合要求，返工達(dá)到5次以上。二是將評審結(jié)果報(bào)財(cái)政預(yù)算編審委員會，作為研究擬定年度財(cái)政預(yù)算方案的重要依據(jù)。比如：市公安局在編制2014年度部門預(yù)算時(shí)，申報(bào)了7個(gè)新增項(xiàng)目，包括警務(wù)平臺維護(hù)、居住證管理制作和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與技偵方面，資金總額1760萬元。經(jīng)評審，專家建議支持警務(wù)平臺項(xiàng)目，項(xiàng)目資金從270萬元調(diào)減至135萬元；居住證管理制作項(xiàng)目屬紙質(zhì)證制作管理，專家經(jīng)調(diào)查了解，更先進(jìn)的芯片證制作管理系統(tǒng)按上級統(tǒng)一部署即將啟用，建議2014年不支持這個(gè)技術(shù)已經(jīng)落后的項(xiàng)目；網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與技偵方面共有5個(gè)項(xiàng)目，專家認(rèn)為這幾個(gè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和充分論證，以實(shí)現(xiàn)資源共享，建議2014年暫不予支持。評審意見上報(bào)后，局預(yù)算編審委員會采納了專家意見，審減預(yù)算資金共計(jì)1625萬元。三是將評審結(jié)果報(bào)市政府，作為審定財(cái)政預(yù)算草案的參考依據(jù)。比如：市政府在研究2014年產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)，要求財(cái)政部門提供專家評審意見，并采納了專家意見，調(diào)減了對技術(shù)相對落后產(chǎn)業(yè)的扶持資金近2000萬元；在研究電子商務(wù)專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)，也采納了專家的部分意見，將設(shè)立規(guī)模為2000萬元的電子商務(wù)專項(xiàng)資金，在2014年按1000萬元列入財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行競爭性分配。四是根據(jù)市人大工作需要，將評審結(jié)果報(bào)市人大預(yù)工委，作為審定財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算的參考依據(jù)。去年市人大重點(diǎn)審核了2014年產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、科技專項(xiàng)資金和教育專項(xiàng)資金，財(cái)政部門及時(shí)提供了這3個(gè)專項(xiàng)的專家評審意見，促進(jìn)了財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算在市人大順利通過。

對于績效管理的效果，襄陽市財(cái)政局副局長王天寶深有體會：第一，花錢要變成責(zé)任；第二，花錢要看效果；第三，要接受社會監(jiān)督，接受群眾監(jiān)督。所以現(xiàn)在很多部門不是怕要不到錢，而是怕花不好錢怎么辦。

打造陽光財(cái)政

預(yù)算改革的第三個(gè)環(huán)節(jié)是明確預(yù)算公開，著手建立陽光財(cái)政。政府所有的資金被裝在一個(gè)籠子里，并且分門別類又裝在專門的小籠子里，最厲害的是，這些籠子是透明的。襄陽市財(cái)政局在制發(fā)《關(guān)于做好市級部門預(yù)算決算公開工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》中，明確市直各單位是本單位預(yù)決算信息公開的責(zé)任主體，且從范圍、內(nèi)容、格式、時(shí)間上規(guī)范市級部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算和市級部門決算公開工作。按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，市直單位均按要求全面完成了部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開工作。襄陽市推進(jìn)部門預(yù)決算公開，進(jìn)一步擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容、規(guī)范公開程序。這就意味著，財(cái)政作為政府的管家，把屬于政府的所有資金都通過預(yù)算反映出來，領(lǐng)導(dǎo)想看什么都能看到，老百姓想看什么也可以看到，全部都上網(wǎng)。

預(yù)算不僅是政府理財(cái)?shù)墓芾砉ぞ?，還是預(yù)算單位和財(cái)政部門使用的一個(gè)管理工具。范景玉直言：“真正的公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)該突出預(yù)算民主，預(yù)算公開只是一種形式，核心內(nèi)容是預(yù)算的民主，要科學(xué)編制財(cái)政預(yù)算，內(nèi)容越全面、越細(xì)化、越具體，越能讓人明白，這也變成廣大社會公眾監(jiān)督政府財(cái)政的一種有效手段，因此，我們做全口徑復(fù)式預(yù)算和預(yù)算公開，其目的就是真正做到為民理財(cái)?！?/p>

不可否認(rèn)，預(yù)算公開是對預(yù)算支出進(jìn)行約束的一把強(qiáng)有力的利刃。襄陽市財(cái)政局構(gòu)建了約束預(yù)算支出的制度體系，為市級黨政機(jī)關(guān)規(guī)范“三公”經(jīng)費(fèi)管理，扎牢了制度的“籠子”。并進(jìn)一步，嚴(yán)格政府采購、國庫集中收付、收支兩條線管理制度。

財(cái)政體制改革

襄陽市財(cái)政科研所長馬善記告訴記者，自2012年以來，襄陽市財(cái)政局陸續(xù)開展多項(xiàng)財(cái)政改革創(chuàng)新工作，都取得了明顯成效，吸引了不少地方前來學(xué)習(xí)考察。

記者歸納了襄陽財(cái)政改革的成就，除了上述的全口徑復(fù)式預(yù)算、全過程績效評價(jià)以及預(yù)算公開以外，還有3大項(xiàng)“價(jià)值”。這些“價(jià)值”也是財(cái)政體制改革的實(shí)踐和深化。

1、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的預(yù)算管理制度。研究劃分市區(qū)事權(quán)與支出責(zé)任范圍，調(diào)整完善市區(qū)分稅制財(cái)政體制制度。在摸清稅源底數(shù)的同時(shí)，襄陽市財(cái)政局與中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)組成聯(lián)合課題組，開展市區(qū)兩級政府事權(quán)劃分與財(cái)力匹配課題調(diào)研。組織專班，赴武漢、南京、合肥等地進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，借鑒其它城市在市區(qū)財(cái)政體制方面的經(jīng)驗(yàn)，研究擬定了《關(guān)于調(diào)整完善市區(qū)財(cái)政管理體制的建議方案》，在現(xiàn)行中央、省財(cái)政體制框架下，進(jìn)一步完善收入屬地管理，規(guī)范財(cái)稅秩序；在保障市、區(qū)兩級既得利益前提下，完善市區(qū)收入分成體系，實(shí)行“確定基數(shù)，增量分成”；完善轉(zhuǎn)移支付制度，提升基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)；完善財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各區(qū)（含開發(fā)區(qū)）發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大實(shí)力的積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、創(chuàng)新市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理機(jī)制。一是強(qiáng)力推進(jìn)市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理機(jī)制創(chuàng)新，整合財(cái)政專項(xiàng)資金。根據(jù)專項(xiàng)資金具體使用方向，將現(xiàn)有市級財(cái)政專項(xiàng)資金整合為七類，具體包括：支農(nóng)類專項(xiàng)資金、教育類專項(xiàng)資金、文化宣傳類專項(xiàng)資金、社保類專項(xiàng)資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項(xiàng)資金、建設(shè)管理類專項(xiàng)資金、其他專項(xiàng)資金。同類資金整合使用、統(tǒng)籌安排，避免分散投入，在保持資金投向領(lǐng)域不變的前提下，集中用于事關(guān)全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的重大項(xiàng)目。二是穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配改革工作。本著突出重點(diǎn)、績效優(yōu)先的原則，將與科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整和民生緊密相關(guān)的，且分配結(jié)果具有可選擇性的財(cái)政專項(xiàng)資金納入競爭性分配改革范圍，包括科技、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)、住房保障、教育、再就業(yè)等方面的專項(xiàng)資金。將績效作為資金分配和項(xiàng)目遴選的重要標(biāo)準(zhǔn)，使資金從“一對一”單向分配，轉(zhuǎn)為“一對多”競爭性分配，建立“多中選好、好中選優(yōu)”的項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制。

3、強(qiáng)化政府債務(wù)管理，創(chuàng)新投融資機(jī)制。一是建立投融資決策和管理機(jī)制，建立政府性債務(wù)“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?，嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途，把政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。積極推進(jìn)投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立政府性債務(wù)月報(bào)統(tǒng)計(jì)制度，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，建立市屬政府投融資項(xiàng)目建設(shè)和管理企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管制度；二是創(chuàng)新投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會資本參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（PPP模式）。為深化服務(wù)型政府建設(shè)、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、發(fā)揮投融資對經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)作用為目標(biāo)，進(jìn)一步深化投融資改革，開放投資領(lǐng)域，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)資金來源渠道，充分調(diào)動(dòng)社會資本投資積極性，增強(qiáng)發(fā)展活力動(dòng)力，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下多主體推動(dòng)襄陽市城市建設(shè)的格局。