如何防范風險，選擇什么樣的運作方式，未來的發(fā)展方向在哪里？這是直面我國政府引導基金不可回避的話題，對此，記者專訪多位研究學者，希望從他們那里找到問題的答案。

引導基金也有風險

“在我國，原本設立了很多政府性基金是不與市場合作的，此后隨著全面深化改革堅持市場化方向，特別是十八大以及十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》之后，我們大力發(fā)展的是面向市場的基金。

在此之前較早出現(xiàn)的一批是為了配合‘十一五’規(guī)劃期間的科技創(chuàng)新，各地政府逐步設立產業(yè)引導基金。創(chuàng)新企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展過程中某些方面可能存在著較高的風險，而政府又需要戰(zhàn)略性新興產業(yè)這方面的技術，因為它對經濟發(fā)展具有顯著性的帶動和輻射作用，于是政府通過成立基金的方式來引導當地的高新技術產業(yè)的發(fā)展和高新技術企業(yè)的成長。

政府投入的這些基金隨著企業(yè)的上市、高新技術轉讓或者高新技術產業(yè)化等投入回收過程，逐漸也回收回來，而為了扶持企業(yè)發(fā)展，其中的利息可能就免除了?；蛘呤瞧髽I(yè)的發(fā)展沒有預期中理想，政府在其中劃定了一個風險折扣，認為回收80%左右也可以接受。政府的這種做法看起來是財政的損失，實際上是撬動了社會上科技創(chuàng)新的趨勢。另外，戰(zhàn)略性新興產業(yè)屬于上游產業(yè)，而且其發(fā)展的輻射性很強，屬于有益于地區(qū)和全國發(fā)展的產業(yè)。政府參與投入，并且屬于劣后性投資，甚至只是做到保本都可以，主要目的是扶持產業(yè)成長起來，把社會資本吸引到這個領域?！必斦控斦茖W研究所研究員趙全厚介紹。

政府上述的做法是否在無形中增加了財政風險？應該說任何基金都是有風險的，即便是引導基金也同樣如此，所以在趙全厚看來，這里面需要政府具有劣后性。而同樣來自財政部財政科學研究所的研究員陳少強表示，據他了解到的情況，他認為目前存在的問題比較多的是把政府引導基金作為劣后投資的擔保。“現(xiàn)在比較常見的防范風險的方式是把政府引導基金作為劣后投資，如果出現(xiàn)虧損首先拿財政的錢，等于變向讓財政擔保托底，加大了政府的風險，為此要正確理解政府的‘引導+擔?！男袨?。剛開始的時候，政府或許可以考慮這種做法，但是時間長了也會有問題，引導基金本來應該是同股、同權、同風險、同收益?！?/p>

“要解決政府風險被放大的格局，首先要改變政府引導基金的內部循環(huán)局面，強化政府引導基金公開透明度，并從立法層面防范財政風險，避免重走以前基金透明度不夠帶來風險的老路；其次是通過市場機制化解政府引導基金的風險，如，引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度，包括企業(yè)董事會制度，委托第三方進行管理。在此要強調的是，政府要積極與金融部門保持協(xié)作，因為金融部門天然的強項是防范市場風險，而政府在這方面恰恰是弱項。

這樣做，還可以有效避免‘官商勾結’。遺憾的是，政府引導基金現(xiàn)在依然被當作政府專項資金進行管理，還沒有回到市場運行的本位上去?！标惿購娬f。

對于具有準專項性質的基金，其實也是適應我國發(fā)展實際需要而出現(xiàn)的產物，對其存在的合理性，趙全厚解釋：“一種類別比如民航發(fā)展基金，這項基金不與社會資金撮合，實際上發(fā)揮著補充專項的作用，用于機場的建設屬于專項基金，這種基金適合變成專項類的支出。還有一種類別是政府財政支出內部形成的基金，這些基金由政府專門成立的基金管理公司管理，其中確實有專項的性質但是這幾年都在改，增加管理透明度，有些基金在逐漸減并?！?/p>

隨著逐步走向市場化，政府和社會資本共同形成的基金是公開透明并由專業(yè)的基金公司管理而且是市場化運作，這就減少了專項由政府審批的程序，避免有可能形成的“尋租”，畢竟社會資金進入是為了賺錢，如果政府隨意撮合導致效率不高、收益不好，其他基金也是有意見的，所以我們現(xiàn)在很多產業(yè)引導基金、產業(yè)發(fā)展基金都是逐漸形成與市場化結合的趨勢?！?/p>

依托市場運作

如今，我國正在探索更加有效的支持經濟發(fā)展、經濟轉型的措施，各種引導、發(fā)展類基金應運而生，國家中小企業(yè)發(fā)展基金就是其中之一，以此為例，或許可以剖析我國政府引導基金的運作方向。

2014年底時，國家設立150億元的中小企業(yè)發(fā)展基金，如今基金規(guī)模再次升級，這對于處于初創(chuàng)階段、具有創(chuàng)新能力的企業(yè)而言究竟是雪中送炭還是杯水車薪？如何讓基金用到應該去的地方？對此，中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，這要看怎么運作。他說：“初創(chuàng)階段又有創(chuàng)新能力的企業(yè)能否得到基金的幫助，就是一個問題。怎么能夠保證基金到應該去的地方，需要一套新機制。幫助中小企業(yè)，不一定靠國家基金。激活市場活力，主要應該靠市場力量的培育，靠市場環(huán)境的塑造?，F(xiàn)實中，那么多的風險投資基金就在扮演類似角色?！?/p>

在他看來，基金的成功，關鍵在于運作。有什么樣的運作機制，將在很大程度上左右著基金的走向，決定基金設立的目標能否順利實現(xiàn)?！罢O立基金，就會有各種各樣的追逐者。這很正常。基金設立的目標就是要引導各種各樣的經濟主體，并讓這些主體按照基金所要求的方向運作。從既往經驗來看，政府設立基金之后，容易帶來尋租問題，導致基金運作效率不高，或者不能實現(xiàn)預期目標，或干脆讓基金打了水漂。為了避免各種可能的問題，基金的運作方式就顯得特別重要。政府設立基金的弊病顯而易見。因此，在正常情況下，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，不僅不容易扭曲市場，而且還能讓市場效率得到更大的提升。當然，事情不是絕對的。當市場中融資問題相當突出之時，政府就可能需要介入?！?/p>

楊志勇強調，基金運作必須采取市場化方式。投入中小企業(yè)發(fā)展的基金不見得都能成功，但至少應該有能夠經過市場檢驗的成功率。而且國家基金規(guī)模有限，不可能支持所有中小企業(yè)，所以要重點支持那些種子期、初創(chuàng)期的成長型中小企業(yè)的發(fā)展。國家基金更多地發(fā)揮市場資金的引導作用，讓有限的基金發(fā)揮最大效力?；疬\作要體現(xiàn)不與民爭利的原則，適當時候，基金就要按照市場原則退出。所有的一切都必須按規(guī)則運行。

不僅如此，國家中小企業(yè)發(fā)展基金應該有一整套市場化運作規(guī)則?；饝w現(xiàn)職業(yè)管理特點，只能由熟悉市場運作的專業(yè)化管理人才來進行操作，而切忌按照行政方式進行運作。專業(yè)化管理人才應該在制度約束的條件下有足以激勵管理潛能的薪酬回報，否則，基金運作成果的基礎就會缺失。

基金該向何處去？

近年來，從國家到地方，各相關鼓勵政策頻出，同時各地爭先恐后設立政府引導基金。

據了解，山東省2014年底出臺《關于運用政府引導基金促進股權投資加快發(fā)展的意見》，提出設立省級股權投資引導基金，到2017年，省級政府引導基金規(guī)模達到100億元。2015年，山東省級股權投資引導基金擬安排設立13只母基金，到2017年，省級政府引導基金規(guī)模將達到100億元。安徽省也于2014年底在合肥市正式掛牌成立了高新技術產業(yè)投資有限公司，并集中優(yōu)勢資源組建了50億元規(guī)模的高新技術產業(yè)投資母基金。除此之外，深圳、廈門、杭州等多地都在紛紛布局政府引導基金，并各自結合當地實際，用于引導和促進社會資本投入到工業(yè)、農業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、科技、文化、旅游等多個不同領域。

由此可見，我國的政府引導基金可謂是類型龐雜、作用多樣，如何使用和監(jiān)管好這些基金，成為不可忽視的問題，而未來該向哪里走，更成為時下政府引導基金熱的同時應該思考的問題。

在趙全厚看來，首先要做到基金的論證充分?！扒闪⒚拷亓糍Y金隨意設立基金的做法不可取?；鸬脑O立是全國性的，還是區(qū)域性的，或者是行業(yè)性的，這個劃分很有必要，需要政府的介入和論證，成立基金項目要進行充分論證?！?/p>

其次，基金運行要符合規(guī)范和法則。他強調，“有的基金成立運行了都還沒有基金的使用辦法這不可以，這些從頭到尾都要理清楚?！?/p>

另外，是做到公開透明，這無需贅言。

最后，要做到市場化運作。“讓基金盡可能的獨立于政府之外也獨立于投資者之外，按照基金公司的規(guī)范運作，包括投資項目的科學篩選，建立合理機制，避免領導拍板的決定。篩選的結果進行公示，進程要接受監(jiān)控?！?/p>

而對于該如何用好政府引導基金這個問題，楊志勇則直言“相當困難?！痹谒磥?，政府與市場的界限不好確定，看得見的手與看不見的手交匯在一起。目標的實現(xiàn)只能靠決策的公開透明與科學化。在他看來“政府還是少設點基金為好?！?/p>

對于這一觀點，陳少強也表示贊同，他以基礎設施領域的引導基金為例，現(xiàn)在不少地方啟動了PPP發(fā)展引導基金的機制。他分析指出：“近些年，我國在投融資方式方面進行了大膽的實驗，自覺和不自覺地同時采用了三種投融資方式：一個是傳統(tǒng)融資平臺，一個是PPP模式，再一個就是政府直接舉債。國家當前為促進經濟平穩(wěn)發(fā)展而啟動了一些投資項目，地方融資平臺再次浮出水面。但總體而言，在三種投融資方式中，PPP模式走在最前面，中國正在大力發(fā)展PPP模式，地方融資平臺次之，最后是地方政府舉債，這是我們現(xiàn)在所看到的政府投融資‘三架馬車’。從風險防范的角度看，PPP模式不宜被過度解讀和強化，作為規(guī)范的政府舉債方式應當成為地方政府投融資的主流。從國外PPP發(fā)展模式來看，有不少PPP項目是失敗的。即便被國際機構，比如被世界銀行看好的PPP模式比較成功的像英國、澳大利亞、阿根廷等國家，其PPP投資占政府公共投資的比例也很有限。在這些國家看來，PPP模式其實是政府投融資模式的一個補充而已。從國內已經開展的地方PPP項目實踐來看，出現(xiàn)了一些變味的傾向，如直接忽略物有所值和財政可承受能力評估這兩個關鍵性的環(huán)節(jié)而進入下一步的項目采購程序，或者是假定PPP項目存在合理性和可行性，再去論證項目的科學性、合理性，陷入‘雞生蛋和蛋生雞’和‘你媽是你媽’的死循環(huán)之中，違背了國家推行PPP項目的初衷。因此，中國一方面要對PPP項目中政府承擔的財政責任和政府債務風險要給予充分關注，另一方面要加快推進地方政府債券市場體系建設?！?/p>