“如果把專項資金管理清單當成專項資金改革上半篇的話，政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立就是這篇文章的下半篇，是‘四張清單一張網(wǎng)’建設(shè)的深化，是財稅改革的升級版?！闭憬∝斦d廳長錢巨炎如是說。而這場升級版的財稅改革已經(jīng)在浙江省乃至全國開展得風生水起。

多層背景

2015年，浙江省大力推進政府產(chǎn)業(yè)基金工作，設(shè)立了總規(guī)模為200億元的省級政府產(chǎn)業(yè)基金，其中省信息經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)投資基金50億元，省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金100億元，省農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金50億元，重點支持信息經(jīng)濟、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造7大產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。浙江將通過3年時間，在全省各級政府設(shè)立1000億元以上的產(chǎn)業(yè)基金，撬動1萬億元左右的產(chǎn)業(yè)投入。

據(jù)了解，浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金全部由財政出資，資金主要來源于經(jīng)清理保留的競爭性領(lǐng)域財政專項資金、盤活的存量資金、財政預(yù)算安排和基金投資收益等。浙江省財政廳有關(guān)負責人表示，在財政收入增速換擋、收支矛盾日益突出的背景下，要善于運用存量思維，把握資金進退節(jié)奏，做好增減文章。

設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金的一方面原因在于，2014年，浙江省財政按照“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)和“兩個一般不”的要求，建立了專項資金管理清單，財政專項轉(zhuǎn)移支付由235個整合歸并為54個，以清單的方式管權(quán)、管錢、管事，專項資金逐步從競爭性領(lǐng)域退出。但退出并不意味著財稅對經(jīng)濟發(fā)展的不作為、不扶持，相反，通過專項資金的整合，結(jié)合浙江產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，研究更積極、更有效的支持方式，將市場的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有機結(jié)合起來。

另一方面原因是當前大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新正逐漸成為新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的新動力。浙江市場經(jīng)濟發(fā)達、民間資本充裕，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍濃厚，社會資本正在尋找投資新“藍?！?。但同時，由于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新風險較高，投資者害怕失敗、創(chuàng)業(yè)者缺少資金，需要政府構(gòu)建良好的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，提供“店小二”式的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。于是，在這樣的大背景下，浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)運而生。

財政的作用與創(chuàng)新

如前文所講，浙江省產(chǎn)業(yè)基金重點聚焦于信息經(jīng)濟、環(huán)保等7大產(chǎn)業(yè)，主要投向創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域，通過政府引導(dǎo)、示范，可穩(wěn)定市場預(yù)期，平抑創(chuàng)業(yè)風險，給創(chuàng)客們“第一桶金”，這樣做不僅在一定程度上緩解了企業(yè)“投資難、融資難”問題，從而更好地激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱情，而且有利于吸引科技、人才、資本等各種高端要素向浙江集聚，助推創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略深入實施。

相比于傳統(tǒng)的專項資金扶持，產(chǎn)業(yè)基金具有明顯的制度優(yōu)勢。從設(shè)計原理看，政府基金相當于“種子”基金，通過母、子基金鏈式傳導(dǎo)放大，吸引帶動金融資本、社會資本增加投入，可激發(fā)民間資本活力，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)。從運作機制看，產(chǎn)業(yè)基金改變了以往專項資金“點對點”的直接扶持和行政性分配，采取市場化運作方式，遵循市場規(guī)律，主要靠市場發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點，有利于維護公平競爭的市場環(huán)境，也減少了設(shè)租尋租的空間。從資金統(tǒng)籌看，雖然近年來加大了專項資金改革力度，但仍存在“專項多、方向散、規(guī)模小”等問題?，F(xiàn)在把分散的資金整合起來，并通過盤活存量資金等，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，有利于增強財政統(tǒng)籌能力，維護各項產(chǎn)業(yè)政策的延續(xù)性和協(xié)調(diào)性，集中財力辦大事。同時，也有利于盤活存量資金。從使用方式看，基金不是無償扶持，而是股權(quán)式投入，有退出機制，可滾動、循環(huán)使用，有效實現(xiàn)資金積累，相當于建了一個資金的“蓄水池”和“風險池”，有利于防范并化解地方政府債務(wù)等財政風險。

相較于以往的創(chuàng)投引導(dǎo)基金，浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金也表現(xiàn)出了它的創(chuàng)新性。

首先，雖然浙江省以往設(shè)立了多支政府基金，但財政對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的支持仍存在方向散、規(guī)模小等問題，而且原來的創(chuàng)投引導(dǎo)基金的支持目標相對較為單一，而此次浙江省設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)基金則加強了對財政資金的統(tǒng)籌，綜合性地對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新進行支持。設(shè)立綜合性政府產(chǎn)業(yè)基金，也有利于將分散的資金整合起來，集中財力辦大事。

其次，更側(cè)重于對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支持。以浙江省紡織業(yè)為例，在勞動力成本提升、土地資源匱乏、產(chǎn)業(yè)污染嚴重的情況下，按照現(xiàn)有的資源稟賦，其發(fā)展受到瓶頸制約，這就需要重新對資源進行整合，同時導(dǎo)入外部資源幫助產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

另外，更強調(diào)聯(lián)動效應(yīng)。以往從省到市到縣，設(shè)立創(chuàng)投引導(dǎo)基金基本上是各自為政，各管各的“一畝三分田”，但政府產(chǎn)業(yè)基金要求省市縣上下聯(lián)動，層層放大乘數(shù)效應(yīng)。

堅持市場化

此次浙江省設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金從組織架構(gòu)上看，是以公司制形式組建，由省政府授權(quán)省財政廳履行出資人職責。組織架構(gòu)分三個層次：一是基金管理委員會。由省政府領(lǐng)導(dǎo)任主任，相關(guān)部門負責人參與，主要負責基金監(jiān)管、政策指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。辦公室設(shè)在省財政廳，負責處理日常事務(wù)和協(xié)調(diào)工作。二是基金法人機構(gòu)。授權(quán)省金融控股有限公司代行出資人職責，并注冊成立浙江省產(chǎn)業(yè)基金有限公司作為基金法人，負責選聘基金運營機構(gòu)和托管銀行，對產(chǎn)業(yè)基金運作進行監(jiān)管和指導(dǎo)。三是基金運營機構(gòu)。經(jīng)省政府同意，省產(chǎn)業(yè)基金公司不設(shè)日常經(jīng)營機構(gòu)，由省金融控股有限公司全資子公司—浙江省金控投資管理有限公司根據(jù)基金管委會的要求和基金法人機構(gòu)的委托，負責產(chǎn)業(yè)基金的日常投資和運營工作。

從運作模式上看，浙江省產(chǎn)業(yè)基金主要包括母基金和直接投資兩種模式，即在母基金運作模式下，浙江省政府可與市縣政府合資設(shè)立區(qū)域基金或與社會資本合資設(shè)立天使基金、定向基金、區(qū)域基金等類型的子基金；直接投資模式則主要針對浙江省級重大項目，采取直接參股、參與定向增發(fā)或優(yōu)先股等不同形式。

2015年8月，浙江省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金首批10個項目正式落地，包括5支市場化基金和5支區(qū)域基金，參股基金總規(guī)模為300億元，其中省產(chǎn)業(yè)基金投入69億元，平均放大倍數(shù)為1 ： 4.35。據(jù)了解，其中的市場化子基金均采用了通用的有限合伙制，由專業(yè)投資機構(gòu)擔任普通合伙人，省產(chǎn)業(yè)基金以有限合伙人身份出資，通過合伙協(xié)議明確子基金的投資方向、省內(nèi)比例、放大倍數(shù)等事項，以資金監(jiān)控、派駐觀察員等手段實施投后管理。有分析人士認為，該機制有效發(fā)揮了國有資本的杠桿、引導(dǎo)作用，同時給予投資機構(gòu)一定的決策自主權(quán)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，通過市場來發(fā)現(xiàn)和培育新的經(jīng)濟增長點，促進企業(yè)優(yōu)勝劣汰，能夠更好地推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

在資金本身的管理上，浙江省級政府產(chǎn)業(yè)基金的日常經(jīng)營管理是委托給浙江省金融控股有限公司旗下專業(yè)進行政府基金投資管理的平臺，即浙江金控投資管理有限公司進行管理。首批轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金依托了浙江省金控公司的平臺優(yōu)勢，整合了銀行、證券、擔保、交易市場以及其他政府基金等各類資源，開展業(yè)務(wù)戰(zhàn)略協(xié)同。

眾所周知，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金需要遵循的一個重要原則是防范風險。在這方面，來自浙江省財政廳的相關(guān)負責人強調(diào)，浙江省的做法是加強制度設(shè)計，明確投資運營、風險防控、績效考核等事項，建立健全對收益讓渡項目的風險分擔和考核評價機制?；鸱ㄈ藱C構(gòu)要加強對基金運作和管理的指導(dǎo)，定期對基金投資運作情況、資金使用情況、財務(wù)收支情況進行監(jiān)督檢查，委托專業(yè)機構(gòu)開展專項審計?；疬\營機構(gòu)應(yīng)建立嚴格的風控合規(guī)體系和內(nèi)部管控制度，及時報告投資管理過程中的重大事項。通過構(gòu)建多層次的“防火墻”，有效防范制度、技術(shù)、操作、市場等風險，保障基金的安全和效益。

同時，他強調(diào)，產(chǎn)業(yè)基金涉及很多產(chǎn)業(yè)、很多部門，無論是募集設(shè)立，還是運營管理，都離不開相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)和配合。要建立健全部門協(xié)商機制，依托產(chǎn)業(yè)基金領(lǐng)導(dǎo)小組或管委會，共同決定基金的重大事項。財政部門將履行好牽頭和出資人職責，相關(guān)部門積極參與基金管理，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提供投資信息和需求，開展行業(yè)監(jiān)管。

（徐小俊供職于浙江省財政廳）