9月29日，財政部第二批PPP示范項目公布，山東省共4個項目入圍，其中就有寧陽縣引汶工程PPP項目。寧陽作為山東省的一個財政小縣，其PPP項目能夠入圍，按照國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員、研究員孟春的說法，是項目整個操作流程從項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交的每個環(huán)節(jié)，都很有特色。

在由中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會（以下簡稱“中國PPP專委會”）舉辦的第12期中國PPP沙龍上，寧陽縣財政局長武啟軍詳細(xì)介紹了這一項目的三大特色。

打包出讓運營權(quán)

引汶工程PPP項目是集防洪、攔水、調(diào)水、蓄水、供水、灌溉、景觀、生態(tài)多功能為一體的現(xiàn)代化大型水利工程，這一項目完工后，可以解決寧陽縣日益嚴(yán)重的缺水問題—寧陽縣雖然守著大汶河，但原有的引汶工程中，月牙河灌區(qū)工程小型發(fā)電設(shè)施年久失修，對水資源保護(hù)能力呈逐年降低態(tài)勢，區(qū)域內(nèi)調(diào)水工程少且能力差，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉用水、縣城工業(yè)生活用水、東部經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)用水越來越缺乏。

可以說，引汶工程是應(yīng)該馬上開工的項目，但寧陽縣財力有限，無法承擔(dān)13.13億元的工程總投資。武啟軍介紹說，2014年，寧陽縣財政收入在山東省141個區(qū)縣排名中位居第99位。按照今年的預(yù)算，全縣收入與上級各項轉(zhuǎn)移支付加起來，財力合計24.6億元，其中人員經(jīng)費、教育、社保、醫(yī)療、支農(nóng)等剛性支出就達(dá)到22.9億元，政府沒有多余財力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！案F則思變，寧陽積極探索PPP模式也是財政逼出來的?！?/p>

為保證引汶工程PPP的順利實施，寧陽縣建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財政部門牽頭協(xié)調(diào)、行業(yè)部門積極參與、多管齊下的PPP組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，成立了全省首家政府和社會資本合作辦公室，由財政部門牽頭來協(xié)調(diào)PPP工作；明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設(shè)計和時間表、路線圖；在引汶工程PPP項目上，還聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)在技術(shù)、環(huán)境影響、盈利能力、指標(biāo)可行性、抗風(fēng)險能力等方面進(jìn)行了可行性分析。

不過在中國PPP專委會會長助理陳通看來，這一項目的特點之一，是打包組合開發(fā)，讓企業(yè)有利而不是暴利。引汶工程PPP項目中，一部分是公益性的，不能產(chǎn)生現(xiàn)金流；另一部分是有盈利的，如工業(yè)用水廠、小型水利發(fā)電廠等可以產(chǎn)生回報。《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》（發(fā)改委農(nóng)經(jīng)[2015]488號）中提到，“對公益性較強(qiáng)、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項目，可通過與經(jīng)營性較強(qiáng)項目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與?！闭沁@一條，給引汶工程PPP項目開啟了“打包組合開發(fā)”的新模式。

據(jù)武啟軍介紹，項目有盈利的部分中，水廠屬于壟斷性行業(yè)，盈利能力非常強(qiáng)，具有排他性，小型水利發(fā)電工程也是如此；非盈利部分包括汶口一號壩、東引汶干渠、水庫等基礎(chǔ)設(shè)施。通過論證，把這兩個部分組合開發(fā)，不僅解決了收益高的項目大家搶，公益性強(qiáng)、收益低的項目無人問津的問題，也使整個項目具有合理的回報收益。

從政府方看，引汶工程采取PPP模式后，政府為購買服務(wù)向項目公司支付的費用與政府自主管理運營模式相比，短期內(nèi)建設(shè)期費用可能有所增加，但從長期運營維護(hù)來看，整體費用是下降的，“社會資本為了追求資本回報率，必然在建設(shè)期提高工程質(zhì)量，從而減低后續(xù)的運營期維護(hù)成本，提高運營效率?！标愅ㄕf道。

動態(tài)調(diào)價機(jī)制

PPP是政府與社會資本的合作，而社會資本是要求投入回報的，這主要體現(xiàn)在PPP項目的定價上。如何科學(xué)合理地定價，尤其是在長達(dá)20～30年的時間中如何調(diào)整價格，是當(dāng)前推行PPP的一個難題。

在引汶工程中，為避免公共服務(wù)因價格高引發(fā)公眾不滿、價格低影響企業(yè)長期合作的積極性，寧陽縣嚴(yán)格按照財政部下發(fā)的《PPP項目合同指南（試行）》制定PPP項目合同，既充分體現(xiàn)了風(fēng)險分擔(dān)，又重點突出利益分配，同時預(yù)留了調(diào)整和變更空間，體現(xiàn)市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會資本能夠取得合理的回報率。同時，還參照其他省市經(jīng)驗，采用了動態(tài)調(diào)價機(jī)制，即每3～5年為一個調(diào)價周期，每個周期執(zhí)行一個固定價格；一個周期結(jié)束后，根據(jù)項目的收益率、運營維護(hù)成本、稅收、居民消費價格指數(shù)等指標(biāo)重新確定價格。

武啟軍說：“30年運營期每3年進(jìn)行評估，對合同雙方履行進(jìn)行綜合評價，指導(dǎo)調(diào)整合同履行，每個周期執(zhí)行一個固定價格。中期評估委托給雙方公認(rèn)的第三方機(jī)構(gòu)，根據(jù)中期評估結(jié)果進(jìn)行價格動態(tài)調(diào)整。這樣一來，企業(yè)就要考慮如何進(jìn)一步提高效率，有助于形成比較良性的正向激勵?！?/p>

在引汶工程PPP項目中，經(jīng)過政府、社會資本、第三方機(jī)構(gòu)共同協(xié)商，項目收益率確定在8%～12%。當(dāng)項目收益低于8%時，政府對項目進(jìn)行補(bǔ)貼；高于12%時及時調(diào)整收費價格，確保不損害公共利益。

孟春認(rèn)為這一調(diào)節(jié)機(jī)制是該項目的另一個亮點。他說，從以往調(diào)研情況看，不少很好的PPP項目都因定價問題導(dǎo)致項目很難推進(jìn)。因為定價涉及多方利益的分配，而各方的利益需求又各有不同，既復(fù)雜又敏感，因此，建立一個讓多方都滿意的價格機(jī)制非常困難。引汶工程PPP項目在這一點上，做了非常有益的嘗試和突破。

規(guī)范是核心

引汶工程PPP項目能夠在全國一千多個項目中脫穎而出，進(jìn)入財政部第二批PPP示范項目，其中一個重要原因，按照財政部金融司五處處長闞曉西的說法，就是“規(guī)范”。

“制之有衡，行之有度”。寧陽縣在實施引汶工程PPP項目過程中，嚴(yán)格遵守國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委以及山東省下發(fā)的相關(guān)文件要求。在具體操作時，按照《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財經(jīng)[2014]113號）提出的5大步、19小步的流程，進(jìn)行項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交。在每個環(huán)節(jié)，又分為若干具體步驟操作，并進(jìn)行了物有所值評價與財政可承受能力評估。

事實上，規(guī)范是對PPP項目的一個基本要求。闞曉西說，財政部設(shè)計的一系列PPP操作流程，就是希望每個PPP項目都在按此流程操作，以達(dá)到政府與社會資本雙方的責(zé)權(quán)利對等，從而實現(xiàn)以最優(yōu)的公共資源提供公共服務(wù)的目標(biāo)。他認(rèn)為引汶工程PPP項目的規(guī)范體現(xiàn)在兩個到位。第一是認(rèn)識到位；第二是執(zhí)行到位，項目嚴(yán)格履行了財政部出臺的一系列操作流程，從物有所值評價、財政承受能力論證到合同條款的設(shè)計、中期調(diào)價機(jī)制等，都不是流于形式，而是切實做到位。

闞曉西強(qiáng)調(diào)說，物有所值評價和財政承受能力論證體現(xiàn)了PPP工作的兩大核心，基于這兩點才能審視、評估政府與社會資本簽訂的合同條款中，義務(wù)是否是清晰、合理、可持續(xù)的。

正因為規(guī)范，這一項目也達(dá)到了這樣的目的：“通過放權(quán)換利益，政府釋放部分權(quán)力來換取建設(shè)利益。通過監(jiān)督換效率，引導(dǎo)社會資本方來監(jiān)督政府，兩者共同運作，提高效率。通過時間換空間，利用PPP模式減輕了財政的負(fù)擔(dān)。通過合作換資本，政府投融資由一元向多元轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施由政府壟斷向社會開放，公共服務(wù)由供給不足向有效供給轉(zhuǎn)變。我們用十幾億元的項目投入換取了七十多億元的社會資本，真正做到了以小博大。”

（孫蕊任職于中國財政雜志社）