日前，財政部聯(lián)合10家機構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金?；鹂傄?guī)模1800億元，將作為社會資本方重點支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目發(fā)展，提高項目融資的可獲得性。

融資是PPP項目不可回避的問題。很多PPP項目總投資動輒幾億甚至幾十億、上百億，來自項目公司（包括社會資本方和政府）的直接投資一般占總投資的20%～30%，其他資金需通過融資解決。雖然隨著PPP模式的推開，銀行、信托、基金等金融機構(gòu)紛紛表示愿意加入，但由于種種原因，真正進(jìn)入的并不多。此次基金的推出，有望在PPP項目融資方面取得突破。

項目融資特點

PPP項目的融資方式與以往傳統(tǒng)的抵押融資、擔(dān)保融資等方式不同。從PPP性質(zhì)看，其為政府與社會資本方簽訂合同，成立特殊項目公司（SPV）來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府則綜合利用公共資源滿足社會資本的合理回報要求。這涉及到幾個與融資相關(guān)的重要問題，一是PPP項目公司涉及到的大多公益性資產(chǎn)不能抵押；二是如果使用項目融資，則還款來源主要來自于項目運營期產(chǎn)生的現(xiàn)金流，而公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價格不能隨意調(diào)整，項目公司無法通過提高價格較快地收回成本。第三，PPP項目周期長，最短10年，一般長達(dá)20～30年，這對金融機構(gòu)的風(fēng)險管理能力提出很高要求。

此外，財政部明確要求，在項目公司中，政府持股比例在0～50%。這意味著項目公司的融資基本上不屬于政府債務(wù)，政府原則上不會提供相關(guān)抵押擔(dān)保。按照財政部一位相關(guān)人士的說法，“PPP本質(zhì)上是個交易，而且政府已經(jīng)通過統(tǒng)籌公共資源來保障項目公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動。如果這樣還需要政府做融資擔(dān)保，政府為什么找你？”

從項目周期來看，據(jù)財政部財科所研究員、中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長孫潔介紹，PPP項目分為建設(shè)期和運營期，一般運營期才會產(chǎn)生穩(wěn)定的收益（即現(xiàn)金流），銀行等金融機構(gòu)也多在這一階段提供融資。如銀行可根據(jù)項目每月產(chǎn)生的收益，來推算其總貸款規(guī)模和貸款年限?！斑@是未來解決PPP項目融資的一個主要方式?！?/p>

正因為運營期有預(yù)期的穩(wěn)定收益，一些專業(yè)人士認(rèn)為存量項目也適合采用項目融資和資產(chǎn)證券化等融資方式。

建設(shè)期則不同，孫潔說，這一階段是短期行為，因項目未來能否產(chǎn)生收益的不確定性較強、風(fēng)險大，銀行等金融機構(gòu)不愿介入。包括英國這樣運用PPP比較成熟的國家，也是如此。而且銀行根據(jù)風(fēng)險大小來確定收益，風(fēng)險高意味著利率也高，前期成本大。因此，國外有些是政府發(fā)現(xiàn)項目債。

8月份，國家發(fā)改委印發(fā)《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》，被視作PPP模式下項目融資的重要渠道，尤其適合新建或擬建的項目。但據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，項目收益?zhèn)虍a(chǎn)品設(shè)計復(fù)雜、項目收益不確定性大、對項目盈利能力要求高、法律要素要求高等原因，短期內(nèi)很難形成大規(guī)模供給。故而，孫潔認(rèn)為當(dāng)前在建設(shè)期，政府性引導(dǎo)基金投入更適宜一些。

可見，PPP項目融資的關(guān)鍵，在于項目有沒有收益、有沒有可靠的收入來源。清華大學(xué)建設(shè)管理系暨清華大學(xué)國際工程項目管理研究院教授王守清分析指出，PPP項目收益有三種，經(jīng)營性項目通過使用者收費收回成本和收益，公益性項目由政府分期付費，準(zhǔn)經(jīng)營性項目介于這兩者之間，使用者付費不夠時，由政府支付或者補貼。不論哪種方式，原則上只要銀行認(rèn)為項目有收益，就會貸款。目前的問題是，這類貸款風(fēng)險較大，銀行會要求投資者的母公司提供抵押擔(dān)保?！叭绻顿Y者覺得項目能向使用者收費、政府在項目周期內(nèi)有支付能力且守信用，這個問題也好解決?！?/p>

多舉措促進(jìn)融資

雖然1800億元基金的用途目前尚未公布，不過根據(jù)6月28日財政部部長樓繼偉的講話來看，應(yīng)該會“通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資等方式”，來提高項目融資的可獲得性。

在王守清看來，中央財政出資成立PPP基金的主要目的在增信和降低融資成本?！爸醒氤鲆徊糠仲Y本金參股項目公司，可以提高公司信用，吸引社會資本、金融機構(gòu)參與，進(jìn)而降低融資成本?！蓖瑫r，可以通過基金給地方政府放貸，解決一部分資金問題。此外，他認(rèn)為基金還可以起到擔(dān)保作用，“印度尼西亞成立了這樣的基金，基金為一些項目提供擔(dān)保，如果地方政府不能履約，基金將代為支付?！?/p>

“增信非常重要。”王守清說，社會投資者與政府簽定至少10年期的合同，如果投入大量資金后政府不能履約，投資者將處于非常不利的境地：行政訴訟法明確規(guī)定，特許經(jīng)營協(xié)議屬于行政合同，行政合同發(fā)生爭議，只能申請行政復(fù)議，不能通過官司解決，不能仲裁，法律救濟(jì)投資者嫌不足。

孫潔也認(rèn)為財政部聯(lián)合成立的PPP基金將主要起到增信的作用，直接投入項目的資金規(guī)模不會太大，只在項目公司中參股。但他不認(rèn)為基金具有擔(dān)保功能，而是承擔(dān)有限責(zé)任，即入股多少承擔(dān)多少責(zé)任。

今年以來，為約束政府行為、保證社會投資者權(quán)益，財政部也出臺了不少政策措施。如將PPP項目的財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理；嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、透明地挑選PPP示范項目，給予示范項目專項資金支持。據(jù)有專家透露，將來示范項目若能按照合同規(guī)范推進(jìn)，而地方政府不履約的，財政部可以從撥放的財政資金中扣除相應(yīng)部分資金，直接支付。這些措施出臺后，在一定程度上推動了PPP融資，有些銀行已經(jīng)內(nèi)部出文給PPP示范項目放貸。

具體到PPP項目本身的融資，據(jù)王守清介紹，國際上大多數(shù)PPP項目都采用無追索或有追索的項目融資，以實現(xiàn)項目風(fēng)險與投資者母公司的分隔。我國很少使用這種融資方式，原因在于我國銀行處于壟斷地位，絕大部分利潤來自于利息差。而且，“講抵押，講擔(dān)保?！币晃粚I(yè)人士指出，項目融資非常專業(yè)，而國內(nèi)金融機構(gòu)對風(fēng)險識別和精巧的交易結(jié)構(gòu)和擔(dān)保結(jié)構(gòu)的設(shè)計能力不足。如對風(fēng)險利率的設(shè)定，“在商言商，不同的風(fēng)險應(yīng)該有不同的定價，PPP項目的風(fēng)險相對高一些，從風(fēng)險管理和收益風(fēng)險對稱的角度看，低利率是不合適的?，F(xiàn)在很多高風(fēng)險項目的利率甚至低于貸款利率！”

也就是說，要破解PPP融資渠道難暢通的問題，還需要金融系統(tǒng)的改革同步展開，打破壟斷和政府管制太多、直接融資渠道少的桎梏，切實降低項目公司的融資成本。目前來看，銀行已經(jīng)開始行動，如農(nóng)行提出以特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等設(shè)定質(zhì)押，一些銀行在嘗試投貸聯(lián)動模式；一些金融機構(gòu)嘗試通過理財產(chǎn)品募集資金、參與PPP產(chǎn)業(yè)基金等方式介入；等等，關(guān)注、研究與創(chuàng)新皆有。

與此同時，PPP項目相關(guān)主體還需要轉(zhuǎn)變思想?！艾F(xiàn)在大家的目光太聚焦于資金了，大多都想賺一把就跑，不愿意長期運營，金融機構(gòu)也多是進(jìn)行短期貸款?！睂O潔認(rèn)為這是阻礙PPP推進(jìn)的一個重要原因。

“好多人希望做BT，三五年就把投資收回來。那收回投資之后要干什么呢？還不是繼續(xù)做下一個項目?！鄙鲜鲐斦咳耸繌娬{(diào)道，“PPP是有長期穩(wěn)定收益的項目，就像好股票一樣是可以長期持有的?！?/p>