一直以來(lái)，減稅都被看做宏觀經(jīng)濟(jì)步入下行通道時(shí)所采取的一項(xiàng)重要財(cái)政舉措，用以刺激經(jīng)濟(jì)和就業(yè)。如美國(guó)于經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期開(kāi)始通過(guò)減稅政策刺激經(jīng)濟(jì)，如今減稅和相關(guān)稅制改革已成為其一項(xiàng)長(zhǎng)期的財(cái)稅戰(zhàn)略選擇。因此自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于降低企業(yè)稅負(fù)、全面減稅的呼聲一直都有。

事實(shí)上，2009年以來(lái)，與擴(kuò)大財(cái)政支出和財(cái)政投資一樣，結(jié)構(gòu)性減稅也是積極財(cái)政政策的一項(xiàng)重要措施，營(yíng)改增以及針對(duì)小微企業(yè)、研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新、重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)與就業(yè)、節(jié)能環(huán)保等的減稅措施不斷推出，今年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又多次決定針對(duì)不同群體、不同領(lǐng)域減稅。減稅已是一個(gè)共識(shí)，但經(jīng)濟(jì)學(xué)界、企業(yè)界、政府部門(mén)在對(duì)如何減稅、減稅效果如何以及減稅對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到多大作用等問(wèn)題上，還存在較大分歧。

結(jié)構(gòu)性減稅VS全面減稅

結(jié)構(gòu)性減稅于2008年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出，目前并沒(méi)有嚴(yán)格的定義，不過(guò)按照比較一致的看法，結(jié)構(gòu)性減稅是一種“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革方案，為了達(dá)到特定目標(biāo)而針對(duì)特定群體、特定稅種削減稅負(fù)水平。

時(shí)至今日，結(jié)構(gòu)性減稅在穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)方面的作用日益重要。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)科所”）所長(zhǎng)劉尚希在今年7月份撰文指出，我國(guó)這兩年的減稅、增稅都采取了定向方式，而不是總量式的，可同時(shí)針對(duì)多個(gè)目標(biāo)，對(duì)沖多重風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，可以定向減稅來(lái)對(duì)沖；對(duì)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，可用定向增稅來(lái)對(duì)沖。減稅會(huì)擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而增稅又對(duì)沖了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這樣，一方面可避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化；另一方面又為財(cái)政提供了空間，使必保的剛性財(cái)政支出有了更大的確定性。而且，這與十八屆三中全會(huì)所確定的宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定的原則相吻合，為整個(gè)結(jié)構(gòu)性改革的順利推進(jìn)提供了必要條件。

他亦在辨析全面減稅能否解除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抑制時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該有針對(duì)性地減稅，而不是全面減稅，“全面減稅會(huì)使一批本來(lái)要淘汰的企業(yè)又活下來(lái)，可能眼前有利于穩(wěn)增長(zhǎng)，但對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重?！?/p>

但據(jù)去年湖北省地方稅務(wù)局課題組對(duì)2007～2012年結(jié)構(gòu)性減稅績(jī)效的分析顯示，結(jié)構(gòu)性減稅僅對(duì)稅收收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即對(duì)增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的調(diào)整起到了一定的作用，而在降低宏觀稅負(fù)、調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)等方面并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。劉尚希也于近期承認(rèn)，“這些年來(lái)一直在實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，但效果不彰?！?/p>

今年一季度財(cái)政收入和支出的增速分別為3.9%和7.8%，均處于歷史罕見(jiàn)低位，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家再次呼吁全面減稅。4月，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在一次演講中表示，積極的財(cái)政政策要更有力度意味著增加赤字，而增加赤字有兩種辦法，一是增加支出，一是減少收入。他更傾向于采用普惠式減稅，以改善營(yíng)商環(huán)境，提高企業(yè)家對(duì)未來(lái)的信心和投資積極性。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇以8月份財(cái)政收入為基礎(chǔ)，分析了增值稅、所得稅、消費(fèi)稅三大主要稅種的增減情況。其中，最能反映經(jīng)濟(jì)交易活躍度的國(guó)內(nèi)增值稅收入同比增長(zhǎng)為負(fù)，是2015年首次出現(xiàn)，顯示經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之嚴(yán)峻；消費(fèi)稅因提高成品油、卷煙消費(fèi)稅而成為僅有的增長(zhǎng)亮點(diǎn)，但成品油消費(fèi)稅上調(diào)會(huì)增加各行業(yè)成本，導(dǎo)致消費(fèi)成本上升，在一定程度上會(huì)影響積極財(cái)政政策的結(jié)果，卷煙稅上調(diào)也不應(yīng)隨意。且目前的消費(fèi)稅是對(duì)普遍開(kāi)征增值稅的商品選擇若干征收的，屬于特別消費(fèi)稅，涉及許多大眾消費(fèi)品，導(dǎo)致大量消費(fèi)流失海外，從而造成消費(fèi)稅收入流失，也影響了內(nèi)需的擴(kuò)大。因此，他認(rèn)為全面減稅仍然很有必要，即便導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模上升，但只要宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也可以算是基本完成了既定目標(biāo)。

中國(guó)建設(shè)銀行金融市場(chǎng)部張濤博士也多次撰文呼吁全面減稅，降低企業(yè)稅負(fù)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。他以“拉弗曲線”為依據(jù)，分析了1994～2014年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與宏觀稅負(fù)情況，得出我國(guó)稅收年均增速為17%，以稅收總額/GDP估算的宏觀稅負(fù)平均為15%。2013年至今，宏觀稅負(fù)已升至19%，稅收增速卻降至9%，已經(jīng)面臨“高稅率、低增長(zhǎng)”的狀況。因此，如果要支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前的減稅力度不足，應(yīng)盡快推行全面減稅。他還指出，因當(dāng)前主體稅種增長(zhǎng)乏力，為完成稅收任務(wù)目標(biāo)，財(cái)稅部門(mén)大大加強(qiáng)了稅收征管，這在實(shí)際中很難做到通過(guò)稅收定向調(diào)整來(lái)調(diào)結(jié)構(gòu)。

目的不同，方式不同

對(duì)全面減稅和結(jié)構(gòu)性減稅，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)稅收研究所執(zhí)行所長(zhǎng)丁蕓認(rèn)為兩者各有利弊：結(jié)構(gòu)性減稅所堅(jiān)持的定向減稅，政策風(fēng)險(xiǎn)較小，對(duì)稅收的影響也相對(duì)較小，能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用，不足之處在于短期之內(nèi)效果可能不很明顯，也無(wú)法從從根本上解決目前經(jīng)濟(jì)困難。全面減稅的同時(shí)再增加一些特定減稅，對(duì)處于困難中的企業(yè)顯然是利好，對(duì)下一步征收直接稅有一定的正向影響，但對(duì)財(cái)政收入影響大，也使得財(cái)政支出方面的矛盾更突出。

“現(xiàn)在收入放緩、剛性支出增加，在這種情況下，應(yīng)該保持稅收政策的靈活性，穩(wěn)一點(diǎn)更好一些?！倍∈|說(shuō)，“這需要頂層設(shè)計(jì)考慮得更全面，而且堅(jiān)持稅收法定原則?！?/p>

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君則認(rèn)為，對(duì)于減稅，應(yīng)該分清是宏觀經(jīng)濟(jì)總量的調(diào)控政策，還是微觀層面的刺激政策，二者不能混為一談，否則易造成誤導(dǎo)。為此，他認(rèn)為首先需要弄清減稅的目的，是刺激經(jīng)濟(jì)，還是調(diào)結(jié)構(gòu)。若是刺激經(jīng)濟(jì)，則應(yīng)該統(tǒng)籌考慮總量減多少，再確定在哪些領(lǐng)域減稅，以通過(guò)增加社會(huì)可支配收入而非政府直接投資來(lái)實(shí)施經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，刺激消費(fèi)；若是后者，則是微觀層面的刺激，通過(guò)減稅支持一些行業(yè)優(yōu)先發(fā)展。王雍君特別指出，減稅并非一刀切地全減，而是有增有減，但減稅的力度大于增稅的力度。

確定目標(biāo)后，再選擇減稅的方式。不同的減稅方式有不同的效果，如果要增加就業(yè)，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)效果更好，可以鼓勵(lì)個(gè)人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)；如果是刺激消費(fèi)，可以減增值稅等間接稅；如果鼓勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，最好的方式是提高起征點(diǎn)，因?yàn)樵谕瑯拥亩惵氏?，中小企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)高于大型企業(yè)，而降低稅率對(duì)大型企業(yè)益處并不明顯，兩相比較，提高起征點(diǎn)比降低稅率更有效。

丁蕓和王雍君都認(rèn)為需要評(píng)估減稅效果?！皯?yīng)當(dāng)跟蹤減稅后的效果，有針對(duì)性地分析減稅效應(yīng)，不斷地調(diào)整、評(píng)估減稅政策，使其更加科學(xué)化、合理化?！倍∈|說(shuō)道，“也使頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際操作有一個(gè)比較好的吻合度?！蓖跤壕ㄗh建立常規(guī)的評(píng)估機(jī)制，每一年度評(píng)估一次，最好評(píng)估兩次，“減稅目的達(dá)到了就退出，沒(méi)有實(shí)效的就停止?！彼M(jìn)一步指出，這種評(píng)估機(jī)制不只是針對(duì)減稅政策，還應(yīng)包括各類稅收優(yōu)惠政策。而且評(píng)估需以基層、社區(qū)、民眾為主導(dǎo)，而不是制定或?qū)嵤┻@些政策的政府部門(mén)，后者可以提供指導(dǎo)，但不能干涉評(píng)估，否則評(píng)估很難做到真實(shí)準(zhǔn)確。

實(shí)際上除了名目繁多的稅收優(yōu)惠政策，我國(guó)還有諸多針對(duì)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，如新技術(shù)企業(yè)補(bǔ)貼、能源補(bǔ)貼、新材料補(bǔ)貼等，這在一定程度上可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。但財(cái)政補(bǔ)貼的整體效果一直頗受質(zhì)疑，多認(rèn)為其不僅占用了大量財(cái)政資金，使得企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼產(chǎn)生依賴，從而降低對(duì)創(chuàng)新的投入，還因補(bǔ)貼尋租空間大，導(dǎo)致出現(xiàn)了很多套取、騙取補(bǔ)貼現(xiàn)象。王雍君直言需壓縮財(cái)政補(bǔ)貼，釋放出空間用于直接減稅。這樣做，一是考慮了當(dāng)前的財(cái)政承受能力；二是直接讓利于企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)積極創(chuàng)新發(fā)展；三是減少了中間環(huán)節(jié)，也減少了尋租空間。

重新認(rèn)識(shí)稅收

劉尚希在談及反對(duì)全面減稅的一個(gè)重要理由是，目前實(shí)際稅收占GDP的比重20%出頭，與國(guó)外相比并不高，真正加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的不是稅，而是體制環(huán)境造成的成本，如各種收費(fèi)、贊助、攤派等，這比相對(duì)規(guī)范的稅收負(fù)擔(dān)更重，而減稅難以對(duì)沖這些成本。在他看來(lái)，如果不能通過(guò)改革清理有毒的“池塘”，而只是“放水養(yǎng)魚(yú)”，即便放了水，魚(yú)也難活。結(jié)構(gòu)性減稅效果不彰，一部分原因正在于此。

這其實(shí)談到了一個(gè)重要問(wèn)題：稅收到底能發(fā)揮多大作用，在什么環(huán)境下才能發(fā)揮其作用?！岸愂詹皇侨f(wàn)能的，它發(fā)生作用是有條件的?！必?cái)科所公共收入研究中心主任張學(xué)誕說(shuō)道。2011年，他主持《正確認(rèn)識(shí)稅收的調(diào)節(jié)作用》課題組，通過(guò)對(duì)當(dāng)時(shí)若干熱點(diǎn)問(wèn)題的評(píng)議，從理論上對(duì)稅收調(diào)節(jié)作用的機(jī)理及前提條件進(jìn)行了詳細(xì)分析，課題報(bào)告中的結(jié)論在今天仍具重要意義。

報(bào)告提出，稅收要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，有嚴(yán)格的前提條件。首先，是要有合理的稅收制度或政策，這是稅收正確發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用的先決條件。同時(shí)，還要有健全的稅收傳導(dǎo)機(jī)制、有效的稅收征管、良好的外部環(huán)境和相宜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

報(bào)告以我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)稅收政策為例進(jìn)行了說(shuō)明。2003年以來(lái)的大部分時(shí)期，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)都處于過(guò)熱狀態(tài)，為了抑制房?jī)r(jià)猛漲和房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫，中央政府不斷出臺(tái)各種加稅的稅收政策，如在2005年、2006年以及2010年1月和10月出臺(tái)政策調(diào)整相關(guān)營(yíng)業(yè)稅、契稅、個(gè)人所得稅等，但房地產(chǎn)價(jià)格快速上升和房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱的局面并沒(méi)有得到有效控制。

究其原因，是在制定政策時(shí)沒(méi)有考慮到稅收轉(zhuǎn)嫁機(jī)制的影響。當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)總體是需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，在這種情況下，售房者可以輕易將對(duì)其課征的全部或大部分稅收轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者。這些房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收政策，并不能起到預(yù)期的抑制投機(jī)和投資性需求以及穩(wěn)定房?jī)r(jià)的作用，反而嚴(yán)重打擊了自住需求，并進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)。

2009年，中央政府試圖通過(guò)提高煙草產(chǎn)品消費(fèi)稅來(lái)提高卷煙價(jià)格，進(jìn)而達(dá)到控?zé)熌康牡膰L試也未成功。當(dāng)年甲類卷煙和乙類卷煙的生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅分別提高到56%和36%，同時(shí)在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道5%的從價(jià)稅。但我國(guó)實(shí)行的是煙草專賣制度，卷煙產(chǎn)品的價(jià)格由政府制定，在卷煙消費(fèi)稅調(diào)整后，煙草的批發(fā)價(jià)并未進(jìn)行調(diào)整，煙草的零售價(jià)也就未受影響。如此，稅收喪失其調(diào)節(jié)作用。

“稅收最根本的作用是籌集財(cái)政資金，附帶對(duì)經(jīng)濟(jì)有一定的調(diào)節(jié)作用，而且不同稅種的作用是不一樣?！睆垖W(xué)誕說(shuō)，增值稅相對(duì)中性，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用比較弱；所得稅可以對(duì)一些產(chǎn)業(yè)或行業(yè)采取優(yōu)惠，能起到定向調(diào)節(jié)作用；個(gè)人所得稅對(duì)收入分配能起一定調(diào)節(jié)的作用；將來(lái)征收的財(cái)產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等，對(duì)收入分配尤其是財(cái)富差距的調(diào)節(jié)能起到很大作用；消費(fèi)稅只能選擇一部分商品品目征稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)和收入分配都能起到一定調(diào)節(jié)作用。而且各稅種之間、稅收與其他經(jīng)濟(jì)政策、與征管等之間都會(huì)發(fā)生極為復(fù)雜的影響，這也會(huì)影響稅收作用的發(fā)揮。