新修訂的《預算法》第四條規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算。這既是規(guī)范政府收支行為的需要，也是統(tǒng)籌財政收入、減輕社會負擔的現(xiàn)實要求。但對照實踐，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)，不僅一些以公權(quán)力為依托、本質(zhì)上具有政府收入性質(zhì)的收入還沒有納入預算，即使已經(jīng)納入“四本預算”的政府收入，距離由財政部門根據(jù)國家經(jīng)濟社會形勢發(fā)展的需要進行統(tǒng)籌安排也還有不少的距離。政府性基金即為其中一例。

我國政府性基金規(guī)模巨大。2014年，我國政府性基金就達到54093.38億元，占當年整個財政收入的40%。資料顯示，當年納入政府性基金預算進行管理的各類基金共有45項（其中，以政府性基金目錄發(fā)布的僅為25還是35項），類別復雜，性質(zhì)迥異，令人眼花繚亂?！笆裁炊加校瑤缀跏恰诙A算’”，一位財政廳長如此說。因此，必須要對其分門別類、一一甄別，細加考察和分析，才能找出存在的真正問題，也才能尋找出妥善的改進之策。

在財政學基本原理中，所有政府收入不外乎四種形式：稅收、使用者付費、國有資本（資源）收入、債務，通常簡稱為稅、費、租、債。以此為標準，可將我國政府性基金分為以下幾類。一是具有“準稅收”性質(zhì)的政府性基金，包括地方教育附加收入、城市公用事業(yè)費附加收入、文化事業(yè)建設費、城市基礎設施配套費等9項。二是具有“租”性質(zhì)的政府性基金，包括國有土地使用權(quán)出讓收入和來自于國有企業(yè)的收入，如國有土地使用權(quán)出讓金收入、中央特別國債經(jīng)營基金、鐵路電力資產(chǎn)變現(xiàn)收入、煙草企業(yè)上繳專項收入等10項。三是具有“使用者付費”性質(zhì)的政府性基金，包括船舶港務費、長江口航道維護收入、無線電頻道占用費收入、核電站乏燃料處理處置基金、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金等11項。四是具有“價格”性質(zhì)的收入，即主要通過加到電價、票價等價格中所產(chǎn)生的收入，包括農(nóng)網(wǎng)還貸資金、鐵路建設基金、民航發(fā)展基金、國家重大水利工程建設基金等10項。五是其它，如船舶油污損害賠償基金收入、政府住房基金收入等，共計5 項。

一旦分類清楚了，針對不同基金項目應當采用何種管理方式就迎刃而解。綜合而言，有以下幾個方面：

一是將具有“準稅收”性質(zhì)的政府性基金調(diào)入一般公共預算。地方教育附加、城市公用事業(yè)費附加等政府性基金主要是用于了文化、教育、公益等方面，具有顯著的公共性。理論和實務部門對此的共識是，這些支出應當由公共預算承擔，相關(guān)收入自然也應當納入公共預算。此舉一方面可以從制度上保證相關(guān)行業(yè)、領域的正當資金需要，另一方面有利于消除這些基金的部門背景，達到規(guī)范政府收入秩序、嚴格財經(jīng)紀律的目的。前不久，財政部已將11項類似基金調(diào)入了一般公共預算，就是適時應勢所做出的必要調(diào)整。需要特別指出的是，在將這些基金調(diào)入公共預算的同時，必須統(tǒng)籌考慮這些收入與原來附加其上的母稅之間的協(xié)調(diào)程度，保證在轉(zhuǎn)入公共財政之后，不新增加社會負擔。

二是將具有“租”性質(zhì)的政府性基金納入一般公共預算。政府性基金中的“租”，主要是基于我國土地國有制下背景下土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租形成的收入，以及部分國有企業(yè)改制、上交等形成的收入。理論上講，這些收入與現(xiàn)有國有資本經(jīng)營預算所涉及的收入性質(zhì)是相同的。鑒于其“國有”性質(zhì)，這類基金也應適時并入一般公共預算。特別是考慮到土地出讓的凈收入并不高、且現(xiàn)有土地出讓金已有相當部分用于一般公共支出的情況，就更是如此。

三是清理整頓“使用者付費”性質(zhì)的政府性基金?？傮w而言，目前政府性基金中的“使用者付費”項目，除了一小部分過時陳舊之外，大部分征收的必要性、合理性還是比較明顯的，特別是近年來新增的無線電頻道占用費收入、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金、核電站乏燃料處理處置基金等。對此，應當具體問題具體分析。一是對一些收費時間過長、收費理由基本消失的基金，應當馬上取消，典型的如散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金等。二是對應當保留的基金項目，要建立收費項目的核定、收費標準的定期評估與調(diào)整機制，以保證收費符合實際。三是加大信息公開力度，保證這類基金的?？顚Ｓ眯再|(zhì)，如有結(jié)余，要么降低收費標準，要么調(diào)入當年結(jié)余，由財政部門統(tǒng)籌安排使用。

四是建立、完善公共定價機制，明晰國家重大工程項目的成本補償機制。政府性基金中具有“價格”性質(zhì)的部分，所占的資金比重大，社會關(guān)注度高，管理上確有諸多需要深挖、改進之處。表面上，這類政府性基金是加價收入，實質(zhì)上是國家層面重大基礎設施建設項目的成本補償問題。長期以來，我國類似于南水北調(diào)、民航、鐵路等重大工程建設項目的資金來源，主要是財政支出和銀行貸款，缺口部分通過設施投入使用后的加價收入進行彌補。項目建成后的營運、管理、維護等日常支出，既有來自價格收入部分、也有國家財政補貼的部分，相互之間的數(shù)量關(guān)系比較含混，難以明白表述。究其實質(zhì)而言，這實際上是公共事業(yè)的定價機制不健全、不科學的表現(xiàn)之一。鑒于我國公共企業(yè)眾多、公共事業(yè)量大面廣，且隨公私合作機制（PPP）的推廣應用，可以預計，未來有更多與公共定價有關(guān)的議題走上輿論前臺。因此，應當逐漸完善我國的公共定價機制。具體而言，要明晰化國家重大工程建設項目的成本補償機制。建設成本這一部分，要將國家投資之外的貸款或債務部分作為收費定價的“天花板”因素，建立債務與價格之間的準確的數(shù)量關(guān)系并定期進行調(diào)整，由此可望建立一個收費與成本之間隨時間、余額甚至物價變化而動態(tài)調(diào)整的機制。針對重大建設項目建成后的營運、維護部分的支出，要按實際發(fā)生計入成本，據(jù)實定價，明白公示。與此同時，還要通過一系列制度建設，保證成本信息的真實可靠、公開透明。

總之，政府性基金作為我國財政收入的一個有機組成部分，必須實質(zhì)性地明確其“財政屬性”。一方面，要破除其“收、支、用、管”一體化的陳舊管理機制，將其全面納入財政統(tǒng)一管理鏈條之中；另一方面，要在對政府性基金進行科學分類的基礎上，分門別類，重建政府性基金的相關(guān)管理機制，以適應全面深化改革、落實新《預算法》、全面規(guī)范政府收支行為的時代需要。

（作者系國家行政學院教授、博士生導師）