摘 要：城市社區(qū)管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在涼山彝族自治州的社區(qū)管理工作中，行政化傾向突出，政府習慣于直接“安排”社區(qū)管理工作。社區(qū)工作人員數(shù)量嚴重不足，整體素質(zhì)不高。針對這種情況，政府應當轉(zhuǎn)變職能，培養(yǎng)社區(qū)人才，加強協(xié)同治理，促進居民自治。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；民族地區(qū)；社區(qū)管理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0096-02

隨著改革開放的深入發(fā)展，我國的經(jīng)濟政治體制發(fā)生了深刻變化，黨的十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，城市社區(qū)管理是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要組成部分。我國城市社區(qū)建設(shè)起步較晚，管理也比較落后，這就要求我們加強對城市社區(qū)建設(shè)與管理的研究，盡快形成和完善城市社區(qū)管理體制。民族社區(qū)是城市社區(qū)中的一種特殊類型，“城市，特別是大城市，不同于農(nóng)村居民點，其特點通常是有發(fā)達的民族性?！盵1]隨著我國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，城市人口中的少數(shù)民族人口不斷上升，民族社區(qū)逐漸增多。因此，探討民族社區(qū)的管理問題，既有實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論意義，也有指導城市民族社區(qū)建設(shè)與管理的實踐意義。

一、協(xié)同治理運用于社區(qū)管理

“協(xié)同治理”的實踐與學術(shù)探討來自西方，是目前公共行政領(lǐng)域頻繁探討的問題。雖然西方學者各自研究的側(cè)重點有所不同，但基本出發(fā)點是一致的。在協(xié)同治理中，含政府在內(nèi)的各參與方都有平等的話語權(quán)和地位，在既定的政策領(lǐng)域內(nèi)互動，通力合作，共同實現(xiàn)公共目標。李輝和任曉春認為，在協(xié)同治理下，通過資源和要素的良好匹配，能促使政治國家與公民社會的合作關(guān)系達成最佳狀態(tài)，是實現(xiàn)從治理到善治的有效途徑[2]。楊清華認為，協(xié)同治理與公民參與之間存在著邏輯同構(gòu)。引入?yún)f(xié)同治理理論，倡導社會各系統(tǒng)的協(xié)作參與和多元交互回應及理性的公民參與，可以促進社會各系統(tǒng)在公民參與過程中的良性互動，克服公民參與的內(nèi)在缺陷[3]。歐黎明和朱秦在從信任關(guān)系和平臺建構(gòu)層面對社會協(xié)同治理進行分析后指出，信任是社會資本的重要組成部分，協(xié)同治理的支撐是社會的信任關(guān)系，只有協(xié)同者之間產(chǎn)生存在感和信任感，協(xié)作意愿才能達成，這是協(xié)同治理的保證[4]。

新中國成立初期，受蘇聯(lián)模式的影響，在社區(qū)管理問題上形成了單向的、官僚的、自上而下的政府管理模式，政府部門作為權(quán)力中心管理國家事務和社會事務，對國家政治、經(jīng)濟、文化等方面實行全面的、嚴格的控制。然而，政府不是萬能的。隨著改革開放的逐步深入，社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善，政府失信和政府失靈現(xiàn)象日漸增多。有鑒于此，過去那種國家與社會的單向關(guān)系需要改變，政府應當適當收縮自己的職能，從一些領(lǐng)域退出，讓政社分開，“實現(xiàn)權(quán)力下放”。當政府難以為公民提供全部的公共產(chǎn)品和公共服務時，就需要讓第三方參與其中，以政府以外的公共管理部門為橋梁，將政府和社會連接起來。作為最接近民眾的組織，社區(qū)正好能理想地發(fā)揮這種橋梁作用。不僅如此，在協(xié)同治理理念下，社區(qū)管理不應當再是單向的、自上而下的管理，而應當擴大管理的參與主體，將擁有不同資源和能力的各方都吸收到這個網(wǎng)絡(luò)中來。在民族地區(qū)，考慮到少數(shù)民族特有的民族文化，經(jīng)濟精英、政治精英、宗族長老、知識分子以及普通民眾等都可以參與其中，不同民族和公共部門之間就需要處理的公共事務和相應的資源配置事宜進行協(xié)商，在國家法律和民族習俗的共同作用下達到行政資源和社會資源共享的目標。這樣，由于各參與主體是在自愿平等的情況下展開協(xié)作的，就能使各種資源和要素有效聚合，整體最優(yōu)，實現(xiàn)民族社區(qū)公共事務管理效率的最大化，從而在合作的基礎(chǔ)上構(gòu)建起和諧的城市民族關(guān)系。

二、民族社區(qū)管理實踐中存在的主要問題及其對策

（一）民族社區(qū)管理實踐中存在的主要問題

涼山彝族自治州轄1市16縣，境內(nèi)有漢、彝、藏、蒙古、納西等10多個世居民族，總?cè)丝跒?73.04萬，其中少數(shù)民族人口所占比例為52.45%，彝族人口所占比例為49.13%[5]，是中國最大的彝族聚居區(qū)，也是四川省民族類別最多和少數(shù)民族人口最多的地區(qū)。目前，涼山彝族自治州的社區(qū)管理模式依然屬于政府主導型。政府是社區(qū)管理主體，不僅要行使社區(qū)的行政管理事務，還要服務于社區(qū)居民。伴隨經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，涼山州在民生改善、民族進步、社會和諧等方面都有了較大發(fā)展，但在社區(qū)管理方面仍有諸多不足。

政府主導型管理模式使社區(qū)管理的行政化傾向突出。在涼山州，政府與社區(qū)完全是一種命令與服從的關(guān)系，社區(qū)始終都是嚴格地執(zhí)行上級政府的各項指令，從不越雷池半步，失去了自治功能，影響了社區(qū)履行服務于群眾的職責。比如，涼山州越西縣有9個地區(qū)工委、5個鎮(zhèn)、36個鄉(xiāng)、288個村、908個村民小組、2個街道居委會，社區(qū)居委會直接歸越西縣政府管理，日常工作主要是黨組織建設(shè)和社區(qū)綜合治理等，縣政府布置的各種行政性任務就已經(jīng)占用了社區(qū)居委會大量的時間，當群眾遇到問題和困難時，社區(qū)已再無精力為他們提供良好的服務。

政府職能沒有轉(zhuǎn)變，習慣于直接“安排”社區(qū)管理工作。由于歷史的原因，民族地區(qū)的社區(qū)管理一直是政府主導，政府也習慣于將非政府組織看成是依附于自己的下屬單位，直接干預他們的工作，以至于民族社區(qū)的居民委員會難以在社區(qū)管理上體現(xiàn)出自治性。這種具有行政性質(zhì)的自上而下的權(quán)威調(diào)控使得權(quán)力過于集中到政府及其職能部門，而直接面對居民的社區(qū)管理機構(gòu)則往往缺少職權(quán)，自然也就不能快捷、方便地為居民服務。

社區(qū)工作人員嚴重缺乏，整體素質(zhì)不高。根據(jù)來自基層的經(jīng)驗，社區(qū)居委會工作人員與社區(qū)內(nèi)居民人數(shù)的最佳比例一般應該在1∶1 000左右，但涼山州各社區(qū)都遠遠沒有達到這一數(shù)字。這種現(xiàn)象導致的最直接后果就是工作量太大而工作人員太少，工作效果自然欠佳，群眾也不甚滿意。另外，自治州社區(qū)居委會的工作人員都是當?shù)刂星嗄陭D女，大都不具有本科學歷，具有研究生學歷的人員更是極為稀少。這就造成當?shù)厣鐓^(qū)工作人員專業(yè)素質(zhì)較差，不習慣也不善于發(fā)揮主觀能動性，更談不上加強社區(qū)自治。

（二）民族社區(qū)管理問題的對策

通過以上對涼山彝族自治州社區(qū)管理中存在的問題分析，可以看出，政府應及時轉(zhuǎn)變職能，通過授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，給社區(qū)一定的自由空間和自主權(quán)，要在協(xié)同治理的視角下進行社區(qū)管理改革，實現(xiàn)社區(qū)治理主體從政府單一化模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社區(qū)等的多元化、網(wǎng)絡(luò)化模式，使社區(qū)真正實現(xiàn)自我管理、自我服務。

社區(qū)管理體制去行政化。作為基層群眾性組織，在日常事務方面，居委會應當居于社區(qū)管理的主導地位，政府不宜直接插手，干涉甚至削弱居委會的主導地位。鑒于民族地區(qū)在經(jīng)濟、政治等方面的不足，政府與居委會之間關(guān)系的調(diào)整很難在短時間內(nèi)完成，并且需要政府和居委會相互協(xié)作?？梢韵确蛛x出一部分行政事務，交由政府相關(guān)部門專門處理，逐步減少居委會的行政管理負擔事件，居委會則應將工作重心逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)日常事務的管理上。社區(qū)居委會只有去行政化，工作人員才能以全新的服務態(tài)度去認真處理社區(qū)中的每一件事。

轉(zhuǎn)變政府職能，促進居民自治。民族地區(qū)的社區(qū)組織建設(shè)起步較晚，發(fā)育程度不夠高，居民參與社區(qū)管理的意識不夠強，這需要政府的指導和幫助，但并不意味著需要政府包攬所有的事情，政府應當適當轉(zhuǎn)變職能。凡社區(qū)居民和社會中介組織能夠依靠自身力量完成的，政府就不應該越俎代庖，使社區(qū)管理逐漸從政府管理主導型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜罩鲗?，增強社區(qū)自治活力。在此過程中，政府應該是“方向盤”而不是“發(fā)動機”，應該從宏觀調(diào)控視角把握大的方向，輔助社區(qū)組織統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)的建設(shè)，積極鼓勵和引導社區(qū)組織發(fā)展，進而引導社區(qū)居民自治。

培養(yǎng)社區(qū)人才。社區(qū)工作人員是社區(qū)管理活動的主體，他們的基本素質(zhì)的高低與整個社區(qū)管理工作質(zhì)量的好壞息息相關(guān)。僅當擁有高素質(zhì)的社區(qū)管理工作人員時，社區(qū)管理工作才能有序進行。民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展落后，交通亦不甚便利，很多高素質(zhì)人才都不愿意到民族地區(qū)工作。為順應這種情況，政府可以考慮從少數(shù)民族應屆畢業(yè)生和少數(shù)民族退伍軍人中擇優(yōu)選聘。這樣，不僅有利于優(yōu)化社區(qū)工作人員的年齡結(jié)構(gòu)，還可以喚起社區(qū)管理工作的活力。另外，還應該重點培訓新入職和已經(jīng)在職的社區(qū)工作人員的政策理論水平、法律意識、道德修養(yǎng)和管理等相關(guān)知識，有針對性地提高他們的社交、寫作、口才等能力，以提升社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)。

三、結(jié)束語

民族社區(qū)管理是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分。因受地域條件、經(jīng)濟水平、文化教育等因素制約，民族地區(qū)的社區(qū)管理與發(fā)達地區(qū)的社區(qū)管理存在諸多差距。伴隨著我國城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，搞好民族社區(qū)管理的重要性日益顯現(xiàn)。認真解決我國在民族社區(qū)管理中存在的問題，在協(xié)同治理框架之下，政府部門簡政放權(quán)，充分提高和利用民族社區(qū)居民的自治能力，有利于各種民族文化很好地交流融合，創(chuàng)建各民族守望相助的社會主義和諧社會。

參考文獻：

[1]陳一筠.城市化與城市社會學[M].北京：光明日報出版社，1986.

[2]李輝，任曉春.善治視野下的協(xié)同治理研究[J].科學與管理，2010（6）.

[3]楊清華.協(xié)同治理與公民參與的邏輯同構(gòu)與實現(xiàn)理路[J].北京工業(yè)大學學報：社會科學版，2011（2）.

[4]歐黎明，朱秦.社會協(xié)同治理：信任關(guān)系與平臺建設(shè)[J].中國行政管理，2009（5）.

[5]涼山彝族自治州統(tǒng)計局.涼山州第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[R].2010.