摘 要：權(quán)力清單制度是我國(guó)在全面深化改革的背景下，通過(guò)控制和規(guī)范政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的一種制度嘗試，其理念體現(xiàn)了政府治理模式研究中從有限政府到有效政府的理論提升，是一種過(guò)程—結(jié)果二元導(dǎo)向的善治理念。本文建議將權(quán)力清單制度放到整個(gè)改革的大局中來(lái)謀劃，通過(guò)加快推進(jìn)法治政府建設(shè)、加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、激發(fā)社會(huì)組織活力等方式，保證權(quán)力清單制度有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：有限政府；有效政府；權(quán)力清單；善治

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）22-0044-02

引言

權(quán)力清單制度作為我國(guó)在全面深化改革的大背景下提出的一種全新的制度嘗試，其目的在于通過(guò)法治的手段規(guī)范政府行為，從而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。這一制度的制定和實(shí)施，充分借鑒了國(guó)內(nèi)外政治學(xué)研究的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并將之與中國(guó)當(dāng)前的實(shí)際相結(jié)合，對(duì)于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化具有十分重要的意義。因此，認(rèn)清權(quán)力清單制度的理論優(yōu)勢(shì)，并且研究如何克服種種障礙，使其能夠順利地將理論優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化到實(shí)踐過(guò)程中，成為當(dāng)前該項(xiàng)制度研究的重要課題。

一、從有限政府到有效政府的理論提升

（一）洛克和他的有限政府理論

權(quán)力是政治學(xué)長(zhǎng)久以來(lái)談?wù)摰脑掝}。羅素在《權(quán)力論：一個(gè)新的社會(huì)分析》一書(shū)中，把人的天性分解為三個(gè)組成部分：占有欲、權(quán)力欲和創(chuàng)造欲?？梢?jiàn)，對(duì)于權(quán)力的追求，是源于人類的本能，是一種自然狀態(tài)。

（二）從有限政府到有效政府的理論跨越

1.有限政府思想的局限性

（1）對(duì)于政府權(quán)力大小的把握

關(guān)于權(quán)力的爭(zhēng)論始終沒(méi)有停止過(guò)，在自由主義者主張限制政府權(quán)力的同時(shí)，也有學(xué)者認(rèn)為事實(shí)上國(guó)家政治中的權(quán)力正在衰退，而這種衰退會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的不良后果。例如莫伊塞斯·納伊姆就指出：政府和大型行為體分散出去的權(quán)力，不僅“給創(chuàng)新者和新人帶來(lái)好處，不幸的是其中也包括海盜、恐怖分子、黑客、走私分子、貨幣偽造者和網(wǎng)絡(luò)罪犯”，“當(dāng)權(quán)力徹底分散、擴(kuò)散和衰退時(shí)”社會(huì)將進(jìn)入“混亂和無(wú)政府狀態(tài)”。

（2）三權(quán)分立的困境

洛克的有限政府理論是建立在分權(quán)的基礎(chǔ)上的，他主張通過(guò)立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)三權(quán)的分立制衡，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府權(quán)力的限制和制約。然而，這種分權(quán)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生了許多問(wèn)題，這是有限政府理論無(wú)法回避的：首先，任意一個(gè)部門，都有可能代表了部分階層或個(gè)人的利益，為了實(shí)現(xiàn)其利益最大化，各個(gè)部門就可以相互否決對(duì)方的決策，當(dāng)這種情況發(fā)展成斗爭(zhēng)或者進(jìn)入僵局時(shí)，國(guó)家就可能陷入“憲政僵局”，這時(shí)候政府就“無(wú)效”了。

（3）官僚主義的困境

官僚主義是西方資本主義國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)奉行的國(guó)家管理指導(dǎo)思想，然而，隨著時(shí)代的發(fā)展和對(duì)于政府要求的不斷變化，傳統(tǒng)的官僚主義已經(jīng)無(wú)法最大限度地滿足提供公共利益和服務(wù)的目標(biāo)。對(duì)于規(guī)則和控制的過(guò)分依賴，壓抑了個(gè)人的創(chuàng)新和能力，從而使其遭到越來(lái)越多的詬病。

2.有效政府：對(duì)有限政府的理論提升

對(duì)于有限政府理論困境，尤其是三權(quán)分立的理論困境和官僚主義的理論困境，本質(zhì)上和我國(guó)一些學(xué)者質(zhì)疑有限政府理論的原因是一樣的。事實(shí)上，有限政府的理念并非是洛克首創(chuàng)，在中國(guó)自古就有類似的思想，其代表人物就是老子。與西方在憲政基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)依法限制政府權(quán)力、保障個(gè)人權(quán)益不同，老子思想中的有限政府是指“一種權(quán)能有限、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單但又‘無(wú)不為’的有效政府及其組織形式”。這是一種奉行守?zé)o、柔弱、知止原則，遵循自然法道，追求效率的政府。

對(duì)于有限政府和有效政府關(guān)系進(jìn)行考量，學(xué)界普遍認(rèn)為兩者不是對(duì)立或者相互獨(dú)立的概念，相反，有限政府往往被看作是有效政府的前提。

二、權(quán)力清單制度體現(xiàn)的二元導(dǎo)向善治理念

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。權(quán)力清單制度已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容，也是我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系的一個(gè)重要的制度嘗試。這項(xiàng)制度嘗試既包含有限政府的善治理念，又融合了有效政府的善治理念，是基于過(guò)程—結(jié)果二元導(dǎo)向的善治理念，通過(guò)法治方式規(guī)范政府權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化政府職能、增強(qiáng)政府能力、提高行政效率為目的的一項(xiàng)制度嘗試。

（一）過(guò)程導(dǎo)向的善治理念——權(quán)力清單制度體現(xiàn)的有限政府思想

正如上文提到的，有限政府理論固然面臨著時(shí)代的局限性和理論上的困境，但它的思想精髓仍然對(duì)于當(dāng)代先進(jìn)的政府治理理念有著深遠(yuǎn)的影響，也對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政體制改革和服務(wù)型政府構(gòu)建有著重要的借鑒意義。權(quán)力清單制度作為我國(guó)行政體制改革的重要舉措，其實(shí)現(xiàn)過(guò)程所體現(xiàn)的善治理念，與其法治、限制權(quán)力、為民謀利的理論精髓不謀而合。

1.實(shí)現(xiàn)“行政權(quán)力法定”的過(guò)程

我國(guó)落實(shí)權(quán)力清單制度的過(guò)程，事實(shí)上是推動(dòng)“行政權(quán)力法定”的實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。作為法治政府的基本要求，我國(guó)在確立依法治國(guó)的基本戰(zhàn)略以后，在落實(shí)“行政權(quán)力法定”的道路上做了長(zhǎng)期的努力，從1990年頒布《行政訴訟法》開(kāi)始，先后頒布了《行政處罰法》《行政許可法》等一系列規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為的法律法規(guī)，整肅了行政行為方面的混亂局面。但是，各行政機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任模糊，確是阻礙我國(guó)實(shí)現(xiàn)“行政權(quán)力法定”的重要障礙。

2.將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的過(guò)程

“一個(gè)政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式具有無(wú)限擴(kuò)張、不受法律和社會(huì)有效制約的傾向”，這個(gè)政府就傾向于無(wú)限政府，無(wú)限政府的權(quán)力失去約束，權(quán)力濫用的現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。洛克在分析有限政府的時(shí)候指出，建立完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是有限政府的必然選擇，他主張通過(guò)分權(quán)實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部的制衡，通過(guò)法律和人民主權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的外部監(jiān)督。

3.一個(gè)為民謀利的過(guò)程

前面已經(jīng)提到，有限政府理論之所以限制政府的權(quán)力，是因?yàn)槁蹇苏J(rèn)為，政府權(quán)力的獲得是因?yàn)閭€(gè)人讓渡了部分原屬于個(gè)人的權(quán)力來(lái)保護(hù)自己。因此，政府存在最初的意義是保護(hù)個(gè)人的各項(xiàng)權(quán)益。政府要為民謀利，首先就要做到不與民爭(zhēng)利，于是就要求政府必須明確自身的權(quán)力和責(zé)任范圍，從權(quán)責(zé)范圍以外的領(lǐng)域退出。

（二）結(jié)果導(dǎo)向的善治理念——權(quán)力清單制度體現(xiàn)的有效政府思想

建立有效政府，是限制政府權(quán)力的最終目的，也是當(dāng)前各國(guó)推進(jìn)政治體制改革的最終目標(biāo)。一個(gè)作為結(jié)果呈現(xiàn)的有效政府，應(yīng)當(dāng)包括有明晰的政府角色、有高水平的政府能力，以及完善的公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。這也是作為我國(guó)政治體制改革重要舉措之一的權(quán)力清單制度所要達(dá)到的最終目標(biāo)。

1.明晰的政府角色

一個(gè)有效的政府，必然需要有明晰的角色定位，這是政府能否有效實(shí)現(xiàn)公共治理的前提和保證。

2.高水平的政府能力

政府的能力水平很大程度上決定著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，因此政府的改革應(yīng)當(dāng)將提升政府能力作為一個(gè)重要的目標(biāo)來(lái)進(jìn)行考察。

3.完善的公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

要做到公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的正常運(yùn)行，就必須首先讓大眾了解政府的職責(zé)和職權(quán)。權(quán)力清單的公布就正好解決了這一問(wèn)題，也就是讓社會(huì)大眾了解到底要監(jiān)督誰(shuí)，監(jiān)督什么行為。

三、權(quán)力清單制度的善治實(shí)踐

從上文的分析可以看出，權(quán)力清單制度的實(shí)施，吸收了有限政府和有效政府理論的思想精髓，體現(xiàn)了基于過(guò)程——結(jié)果二元導(dǎo)向的善治理念。同時(shí)也是對(duì)于有限政府和有效政府的理論思想在探求善治道路上的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。

（一）從理念到實(shí)踐所面臨的困難

1.在政府權(quán)力進(jìn)退上的選擇困難

無(wú)論是有限政府理論還是有效政府理論，都無(wú)法回避對(duì)于政府權(quán)力進(jìn)退選擇的問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上有限政府的支持者明確提出“小政府”的主張，認(rèn)為只有限制政府的權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)善治。而有效政府理論則回避了對(duì)于“大政府”還是“小政府”的討論。在權(quán)力清單的實(shí)踐過(guò)程中，這種操作上的困難體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)在長(zhǎng)期以來(lái)處于一個(gè)政府大范圍行使權(quán)力的狀態(tài)下，使得要使權(quán)力部門從原本的權(quán)力領(lǐng)域撤出存在很大的困難，尤其是從長(zhǎng)期以來(lái)壟斷公共資源和享受特權(quán)的領(lǐng)域撤出，是必然會(huì)面臨強(qiáng)大阻力的。

2.市場(chǎng)和社會(huì)過(guò)度依賴政府的困境

前文當(dāng)中已經(jīng)提到，有效政府強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)把資源集中投放在市場(chǎng)最不可能充分解決問(wèn)題的領(lǐng)域，這就意味著，政府應(yīng)該從市場(chǎng)和社會(huì)可能充分解決問(wèn)題的領(lǐng)域撤出，將這些領(lǐng)域的權(quán)力讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)。

然而中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府大包大攬的現(xiàn)象不僅僅使得政府習(xí)慣于大范圍行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任，也使得市場(chǎng)和社會(huì)習(xí)慣于依賴政府。

（二）回應(yīng)實(shí)踐困境的善治策略

權(quán)力清單制度是我國(guó)改革的重要內(nèi)容，其在實(shí)踐中所遇到的問(wèn)題不能脫離整個(gè)改革的進(jìn)程來(lái)討論，而應(yīng)該將權(quán)力清單制度放到整個(gè)改革的大局中來(lái)謀劃，結(jié)合整個(gè)改革的進(jìn)程來(lái)尋求解決的方法，最終達(dá)到善治的目標(biāo)。

1.法治政府的道路選擇

對(duì)于權(quán)力清單制度在落實(shí)過(guò)程中，權(quán)力設(shè)租尋租現(xiàn)象的現(xiàn)象產(chǎn)生，最終致使制度無(wú)法落到實(shí)處的，十八屆四中全會(huì)《決定》指出，要通過(guò)加快法治政府的建設(shè)來(lái)加以解決。加快法治政府建設(shè)，首先就是要做到依法全面履行政府的職能，也就是要做到機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，以法律制度作為保障，才能真正從根本上杜絕權(quán)力設(shè)租尋租空間。

2.加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系

政府從某些領(lǐng)域讓渡權(quán)力給市場(chǎng)和社會(huì)，就要求市場(chǎng)有充分解決問(wèn)題的能力。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要做到這一點(diǎn)，就要求建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。

3.激發(fā)社會(huì)組織活力

當(dāng)前我國(guó)強(qiáng)調(diào)改進(jìn)社會(huì)治理方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面的參與。但是要做到這一點(diǎn)，社會(huì)要接受政府讓渡的權(quán)力，就必須有協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問(wèn)題的能力。首要的一點(diǎn)，就是要有大量的社會(huì)組織，參與到社會(huì)治理的過(guò)程中去。這就要求我國(guó)在改革的過(guò)程中，努力激發(fā)社會(huì)組織的活力，使社會(huì)組織承擔(dān)起提供公共服務(wù)和解決公共事務(wù)的責(zé)任。

在權(quán)力清單的落實(shí)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)社會(huì)組織的培育扶持力度，提高社會(huì)組織參與社會(huì)公共事務(wù)的能力，使社會(huì)組織能夠更好地承擔(dān)共同治理的責(zé)任。

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