摘 要：十八大以來，創(chuàng)新社會管理的理念已經(jīng)深入到中國政府行政過程中，政府與社會組織的合作共治已經(jīng)成為公共治理的發(fā)展趨勢。然而政府和社會組織在合作共治中有怎樣的角色定位和路徑選擇，出現(xiàn)的合作共治才能充分發(fā)揮政府與社會組織各自的優(yōu)越性，這些問題都困擾著合作共治的發(fā)展和完善。據(jù)此，本文在界定社會組織的基本內(nèi)涵與合作共治的領(lǐng)域邊界的基礎(chǔ)上，分析政府與社會組織合作共治的角色定位和路徑選擇，希望對合作共治公共治理新模式的推行有所裨益。

關(guān)鍵詞：社會組織；政府治理；社會治理；合作共治

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0040-02

城市化進(jìn)程的加快和市場化改革的深入，使得社會利益需求多元化和復(fù)雜化程度進(jìn)一步提高，以外部性為主的市場失靈和以尋租為主的政府失靈問題已經(jīng)成為困擾中國改革深化和社會進(jìn)一步發(fā)展的重要問題。為應(yīng)對這些問題，黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新社會管理的理念，尋求政府與社會組織合作共治已經(jīng)成為中國社會的共同認(rèn)知。然而基于中國的特殊國情，面對中國傳統(tǒng)社會中公共治理權(quán)力和資源的政府壟斷性，以及長期以來中國社會組織發(fā)展貧弱、自身公信力低、組織運(yùn)行不規(guī)范等問題，如何才能實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的合作共治，其中政府和社會組織分別擔(dān)當(dāng)怎樣的角色，該有何種路徑選擇，都是當(dāng)前值得探討的問題。

一、社會組織與合作共治

在中國，政府與社會組織之間在很長一段時(shí)間內(nèi)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，然而治理理論的興起和國際實(shí)踐證明，對于改善公共治理而言，政府和社會組織之間必須建立起合作的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作共治。那么政府需要和哪種社會組織合作，在哪些領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)合作共治的問題就首先浮出水面，這就需要對社會組織的基本內(nèi)涵和合作共治的領(lǐng)域邊界有一個(gè)相對明確的界定。

1.社會組織的基本內(nèi)涵。社會組織一般是指區(qū)別于政府、企業(yè)的第三類組織，是獨(dú)立于政府組織和企業(yè)組織之外的第三部門，具有非營利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等基本特征。國務(wù)院民政部民間組織管理局將社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位統(tǒng)稱為社會組織。對于實(shí)現(xiàn)合作共治而言，我們可將其概括為，社會組織是指依靠社會資本、由非政府組織創(chuàng)辦、帶有志愿公益性、致力于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)特定或人類整體的公益事業(yè)的組織團(tuán)體。

2.合作共治的領(lǐng)域邊界。合作共治作為一個(gè)相對較新的概念，學(xué)界對其還沒有統(tǒng)一規(guī)范。曹姣星認(rèn)為，“合作共治”的政社關(guān)系，是“以政府為主導(dǎo)，通過與社會組織的有效合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民主、法治和高效的服務(wù)”。王名和胡英姿則根據(jù)國務(wù)院“十二五”規(guī)劃將合作共治概括為“政府與社會組織多方參與，相互聯(lián)系協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)與合作，共同治理”。周耀虹則從治理理論出發(fā)，認(rèn)為合作共治是政府與社會組織通過合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，確定共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的共同管理。本文綜合上述觀點(diǎn)，認(rèn)為政府與社會組織的合作共治，是指政府與社會組織通過協(xié)調(diào)與合作，帶動(dòng)多方參與，在公共物品供給和公共服務(wù)提供兩個(gè)公共領(lǐng)域進(jìn)行共同管理；其重點(diǎn)在于政府作為公共服務(wù)的傳統(tǒng)強(qiáng)勢一方，要幫助和促進(jìn)社會組織發(fā)展，逐漸培養(yǎng)社會自治力量，最終實(shí)現(xiàn)政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會。

二、政府在合作共治中的角色定位和路徑選擇

在公共治理領(lǐng)域，無論從權(quán)力分配還是資源配置方面，政府都有著不可替代和難以撼動(dòng)的主導(dǎo)地位，因而在與社會組織的合作共治過程中，政府的角色應(yīng)該首先定位于“社會組織的培育者”，為社會組織發(fā)展提供空間，為其參與公共治理提供保障；其次，政府應(yīng)該作為“監(jiān)督者”，監(jiān)管社會組織在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方面的行為，引導(dǎo)社會組織的自我監(jiān)督和規(guī)范化，從而打造合作共治的基礎(chǔ)。

就路徑選擇而言，實(shí)現(xiàn)合作共治，需要政府在公共治理理念方面的改進(jìn)，在明確政府權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上將部分政府做不了、做不好的公共服務(wù)權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移到社會組織身上，具體而言，政府應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)。

1.為社會組織發(fā)展提供空間。長期以來，中國的社會組織發(fā)展受到政府嚴(yán)格的監(jiān)控和管制，社會組織發(fā)展始終面臨“合法性”的考驗(yàn)，違背了社會組織“自下而上，自發(fā)組織”的基本特征，將政社關(guān)系定位于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，制約了社會組織的發(fā)展空間。因而實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的合作共治，政府需重新審視政社關(guān)系，將社會組織定位于“彌補(bǔ)政府失靈的伙伴”的角色，減少對社會組織的控制，取而代之以培育、指導(dǎo)和監(jiān)督，并適時(shí)制定相關(guān)法律，以法律管制取代行政管制，為社會組織的自身發(fā)展開辟出有規(guī)制但相對自由的空間。

2.建立多元合作平臺和制度基礎(chǔ)。政府與社會組織的合作，其功能是實(shí)現(xiàn)對社會公共事務(wù)的共同治理，因而這種合作本身具備公益性和公共性，合作的目標(biāo)是以最低成本實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。為了維護(hù)公共利益不受損失，避免在合作共治中政府或社會組織對自身利益的偏私，政府與社會組織的合作必須有一個(gè)公開、透明的平臺和嚴(yán)格的制度基礎(chǔ)。因而政府應(yīng)首先全力打造一個(gè)與社會組織合作的公共平臺，通過公開招投標(biāo)等一系列方式，實(shí)現(xiàn)合作的透明化；同時(shí)政府需要為共治制定制度保障，以制度保障社會組織參與公共治理的權(quán)力，保障政府與社會組織以及其他多元共治主體在公共治理中的主體地位和平等地位，同時(shí)規(guī)制社會組織合理利用公權(quán)力的行為，以嚴(yán)格的制度和標(biāo)準(zhǔn)化程序作為開展合作共治的基礎(chǔ)。

3.以政府監(jiān)督促進(jìn)社會組織實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督。為防止合作共治的目標(biāo)與公共利益最大化的理念價(jià)值出現(xiàn)偏差，除了制度保障之外，還必須有一套完善的監(jiān)督系統(tǒng)。當(dāng)前，政府仍是權(quán)力和資源的相對集中者，因而這種監(jiān)督首先必須由政府完成。這就需要政府以監(jiān)督者的身份出現(xiàn)在合作共治的過程中，監(jiān)督社會組織的行為。但這種監(jiān)督的目標(biāo)不是讓政府同時(shí)成為“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，而是政府通過建立社會評估、第三方評估等公開評估監(jiān)督的方式，對社會組織參與公共治理的方式和成效予以評估，對雙方合作的成效予以評估，促成社會組織在公眾壓力之下形成自我監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督的習(xí)慣與理念，最終建立政府監(jiān)督、社會組織自我監(jiān)督和第三方公開評估并存的全方位立體監(jiān)管模式，保障合作共治的實(shí)效。

三、社會組織在合作共治中的角色定位和路徑選擇

實(shí)現(xiàn)合作共治，對社會組織而言既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，需要社會組織與政府建立共同價(jià)值，形成互補(bǔ)的治理職能。在政府與社會組織合作共治中，社會組織的任務(wù)主要有兩點(diǎn)，第一是提供公共物品和服務(wù)，第二是代替公眾個(gè)體實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)，其角色目前應(yīng)該定位于公共治理參與者，是多元治理中的重要一員。因而，為了更好地與政府合作，社會組織應(yīng)該首先完善其組織建設(shè)，提升自身參與公共治理的能力。就路徑選擇方面，具體應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)。

1.完善內(nèi)部管理，破除社會組織“類官僚化”。完善社會組織的內(nèi)部管理，其重中之重在于合理把握社會組織內(nèi)部控制規(guī)范化的程度。所謂規(guī)范化，是指在進(jìn)行作業(yè)或履行業(yè)務(wù)上的標(biāo)準(zhǔn)化。規(guī)范化管理，就是組織根據(jù)這種標(biāo)準(zhǔn)化而進(jìn)行的組織管理。通俗地講，規(guī)范化的組織管理就是借助組織規(guī)章、規(guī)則、制度和體制，來使成員的行為標(biāo)準(zhǔn)化，以防止隨意性帶來的組織非穩(wěn)定性，從而保障組織的正常、高效運(yùn)行。

社會組織的成員具有較大的復(fù)雜性，從政府官員到普通學(xué)生、農(nóng)民工都可能成為其會員，規(guī)范化的內(nèi)部管理，有助于降低這種復(fù)雜性給組織運(yùn)行帶來的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。然而需要注意的是，社會組織不同于官僚組織，根據(jù)唐斯的定義，官僚組織需要具備“龐大的組織規(guī)模、眾多的全職成員和基于‘功績’的組織人事任用機(jī)制”三個(gè)條件，顯然社會組織并不具備這三個(gè)條件，因而不能完全適應(yīng)官僚化的體制與制度。而過度規(guī)范化會使社會組織呈現(xiàn)出“類官僚化”的特征，使社會組織呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)層僵化，組織靈活性和成員積極性降低等不適反應(yīng)，違背了社會組織的特性，損害了社會組織本身的優(yōu)勢，不利于社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展和合作共治的長期持續(xù)。因而實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的合作共治，社會組織要合理把控自身內(nèi)部建設(shè)和規(guī)范化程度。

2.以社會和政府雙重需求為導(dǎo)向。社會組織的成立和發(fā)展，往往是以某一社會利益訴求為出發(fā)點(diǎn)，如環(huán)保組織成立是為保護(hù)公共環(huán)境等。這種社會利益需求本身與政府需求之間沒有沖突，然而由于政府需要從更高的利益層次綜合考慮社會需求，而社會組織往往僅僅局限于其本身所追求的公共利益點(diǎn)，這也就在一定程度上造成了社會組織與政府的“矛盾點(diǎn)”。如，環(huán)保組織要求為保護(hù)野生動(dòng)物而將大片耕地退還為林地，政府則綜合考慮環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)毓娚钚枨?，要求適度擴(kuò)大耕地面積，這就造成了政府與社會組織之間的矛盾。實(shí)際上二者的主張都立足于公共利益，只是表現(xiàn)形式不同。在合作共治的語境下，社會組織不僅應(yīng)維護(hù)其所主張的社會需求，更要考慮政府需求，需要從更高的治理者的角度去分析問題，嘗試以社會和政府的雙向需求為導(dǎo)向，努力找尋滿足共同需求的解決辦法和共治道路，從而更好地提供公共產(chǎn)品和表達(dá)公共利益。

3.充分利用優(yōu)勢，主動(dòng)尋求與政府的合作機(jī)會。社會組織參與公共治理具備較多的外部和內(nèi)部優(yōu)勢。外部優(yōu)勢主要是外部政策優(yōu)勢，即目前治理理論盛行和中國政府的行政理念的轉(zhuǎn)變，政府已經(jīng)開始認(rèn)識到社會組織的重要性，并著力培育相關(guān)有能力的社會組織參與共治。內(nèi)部優(yōu)勢即社會組織的自我優(yōu)勢，主要是指來自民間的社會組織具有一定的組織基礎(chǔ)和公信力，具備較高的靈活性，受到的規(guī)制約束較政府而言更少，關(guān)注面較窄，能夠以一個(gè)社會熱點(diǎn)問題為落腳點(diǎn)進(jìn)行深入的關(guān)注和挖掘，有利于表達(dá)和協(xié)調(diào)社會群體的不同利益，將社會問題分解和分散化，從而逐個(gè)擊破。在合作共治過程中，社會組織應(yīng)該充分利用其優(yōu)勢，發(fā)揮其積極性，正視自己的治理主體地位，積極主動(dòng)尋求與政府的合作機(jī)會，提高公共物品和服務(wù)提供的效率，增加公共產(chǎn)品的供給和公共利益表達(dá)的機(jī)會。

總而言之，政府與社會組織的合作共治，首要任務(wù)是政府公共治理和公共行政理念的轉(zhuǎn)變以及社會組織的發(fā)展壯大，因而無論是政府還是社會組織，都需要為實(shí)現(xiàn)共治而付出艱苦的努力，這是一個(gè)長期而艱苦的過程，不可能一蹴而就。合作共治政社關(guān)系的構(gòu)建，終將是一個(gè)雙贏的局面，是實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系“第五個(gè)現(xiàn)代化”所必需的一種社會治理關(guān)系架構(gòu)，必然會成為社會治理創(chuàng)新的方向。在這個(gè)過程中，政府和社會組織都應(yīng)積極探索相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑，并不斷拓展合作共治模式，為最大化實(shí)現(xiàn)公共利益做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]金東日.現(xiàn)代組織理論與管理[M].天津：天津大學(xué)出版社，2010.

[2]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭曉聰，等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[3]曹姣星.合作共治：政社關(guān)系范式變遷的新方向[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2014（4）：37.

[4]方國平.新型政社關(guān)系的重構(gòu)——上海市的探索與實(shí)踐[J].中國行政管理，2010（4）.

[5]王名，胡英姿.探索政府和環(huán)保組織的合作共治[J].環(huán)境保護(hù)，2011（12）.

[6]周耀虹.合作共治：社會管理體制創(chuàng)新[C].2011年中國社會學(xué)年會——“社會穩(wěn)定與社會管理機(jī)制創(chuàng)新”論壇論文集，2011.