摘 要：現(xiàn)今我國改革處于深水區(qū)，各方利益沖突尤為明顯，社會(huì)法治訴求的不斷改變和提高，逐漸要求政府職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新供給，以求社會(huì)秩序的良好運(yùn)行。在基層法治政府的建設(shè)中，只有進(jìn)行權(quán)力下放，使有限政府和社會(huì)自治相結(jié)合，改革行政運(yùn)行機(jī)制，建立中國社會(huì)主義法治體系，依法行政以開拓社會(huì)自治機(jī)制，才能達(dá)到社會(huì)需求和制度供給的動(dòng)態(tài)平衡、社會(huì)和諧。

關(guān)鍵詞：依法行政；基層政府；法治政府

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）22-0038-02

依法行政，建設(shè)法治政府，是歷史發(fā)展必然性選擇，更是政府工作的基本原則和重點(diǎn)。隨著改革的深化，社會(huì)法治訴求的不斷改變和提高，逐漸要求政府職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新供給，以求社會(huì)秩序的良好運(yùn)行。而對(duì)各級(jí)政府尤其是與老百姓日常生活緊密相連的基層政府來說，法治政府的建設(shè)和依法行政的落實(shí)對(duì)于依法治國的最終實(shí)現(xiàn)更是舉足輕重。

法治國家的建設(shè)，首先就是進(jìn)行法治政府的建設(shè)。推進(jìn)依法行政，依托中國特色社會(huì)主義法制體系，建立和完善正義之法來治理國家、管理社會(huì)，從而使權(quán)利得以伸張、權(quán)力得以合理的配置，是法治政府建設(shè)的必然要求。在依法治國和建設(shè)法治政府的實(shí)施過程當(dāng)中，其重點(diǎn)難點(diǎn)就在于依法行政。執(zhí)政為民、執(zhí)法為民，將一切行政權(quán)力制約在法律框架之內(nèi)，提高司法公信力，使行政有法可依、有法必依，是基層政府建設(shè)的不懈追求。

一、我國基層政府依法執(zhí)政的現(xiàn)狀

隨著我國依法治國方略的確立，政府在法治建設(shè)方面也取得了很大的進(jìn)展。這些進(jìn)展集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是基本上建立起了用以規(guī)范監(jiān)督行政權(quán)與維護(hù)拓展公民權(quán)利的機(jī)制。二是基本上實(shí)現(xiàn)了公共行政管理的制度化、規(guī)范化和程序化，依法行政的能力和水平得到顯著提升。三是在推動(dòng)政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、社會(huì)和諧化、發(fā)展科學(xué)化方面做出了重要貢獻(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)國務(wù)院相繼提出了實(shí)行依法行政和建設(shè)法治政府的要求，逐漸將法治建設(shè)引向深入[1]。然而，中國法治尤其在基層，面臨著諸多典型和非典型的挑戰(zhàn)，社會(huì)矛盾和利益沖突不減反增，基層的執(zhí)法問題尤為突出。主要在表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面。

第一，基層政府決策機(jī)制欠缺規(guī)范性，行政決策的科學(xué)化、民主化和法制化層次尚淺?；鶎诱桥c民眾切身利益最關(guān)系密切、息息相關(guān)的。然而由于我國國土疆域廣、民族眾多，各個(gè)地區(qū)的基層行政資源配置不均勻、民眾參與意識(shí)淡薄，重大決策的專家論證、公眾參與以及透明公開的制度落實(shí)得不夠，因此出臺(tái)后的決策質(zhì)量不置可否，實(shí)施效果不過爾爾，社會(huì)認(rèn)同感淡薄。同時(shí)，長期以來，一些地方黨委州政府決策短視性、隨意性突出，大量“面子工程”“政績工程”接踵而至，新官上任三把火，“拍腦袋”決策、“拍胸脯”執(zhí)行、最后“拍屁股”走人，導(dǎo)致巨大人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。另一方面，很多發(fā)展政策措施不是一蹴而就的，其更需要執(zhí)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但是很多政策的施行很難得到持續(xù)，“人走政息”的情形屢見不鮮，發(fā)展總是得不到持久。

第二，基層政府的行政執(zhí)法規(guī)范性、公正性和權(quán)威性有待加強(qiáng)?；鶎訄?zhí)法問題主要分為五類：第一類是執(zhí)法侵權(quán)行為，違規(guī)執(zhí)法侵犯老百姓權(quán)利；第二類是消極執(zhí)法行為；第三類是行政執(zhí)法選擇化，工作任務(wù)難度低的干，環(huán)境待遇優(yōu)越的干；第四類是執(zhí)法部門合作性弱。行政實(shí)踐中，大多數(shù)事務(wù)都涉及多個(gè)部門的配合。而很多情況下，行政條文對(duì)于權(quán)責(zé)的規(guī)定都處于模糊狀態(tài)，部門之間合作度不高，很容易發(fā)生扯皮，推卸責(zé)任；第五類是執(zhí)法無用，“斷頭法”的存在使之有罪而無責(zé)，以及有些只是簡單了事，問題根本沒有得到良好的善后，更沒有人去深入追究。除此之外，行政執(zhí)法過程中重實(shí)體而輕程序，同時(shí)因?yàn)樾姓Y源配置的分配不均，不夠因地制宜，而導(dǎo)致后備力量和經(jīng)費(fèi)不足，執(zhí)法力度欠缺，執(zhí)行力弱，行政執(zhí)法效率不高，損害了政府的公信力和執(zhí)行力。

第三，部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和鏈接，權(quán)責(zé)不明，尤其是對(duì)于社會(huì)管理熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，例如城市建設(shè)、人口統(tǒng)計(jì)、房屋整治規(guī)劃等等，問題跨含了眾多行政部門，更需要各部門協(xié)調(diào)推動(dòng)各項(xiàng)工作的有序開展。然而，由于一些部門立法存在交叉沖突，法律法規(guī)的可操作性較差，權(quán)限責(zé)任并不明確更使治理存在交叉沖突，沒有形成解決問題的長效機(jī)制，部分領(lǐng)域的工作很難擰成一股繩，導(dǎo)致行政管理和執(zhí)法出現(xiàn)“真空”地帶，另一方面，權(quán)責(zé)不明，不真正落實(shí)到某一個(gè)機(jī)關(guān)的頭上，全部都有權(quán)限就等于全部不管，那么，行政執(zhí)法部門之間就會(huì)很容易造成互相推諉，扯皮和踢皮球的現(xiàn)象屢見不鮮。

第四，法律意識(shí)相對(duì)淡薄，依法行政在一些地方和部門只是形式口號(hào)的空殼。一方面，基層政府行政更加缺乏法治思維、有效監(jiān)督和考核機(jī)制。一些機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維薄弱，甚至專業(yè)素質(zhì)也不高，好大喜功，目光短淺，片面追求政績而規(guī)避法律甚至突破法律的規(guī)定。另一方面，民眾的公眾參與意識(shí)淡薄，配合程度不高。雖然隨著普法工作力度的加強(qiáng)，民眾的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)得到了很大程度的復(fù)蘇，但是在這個(gè)過渡期還是有著兩面性的問題，一面，民眾片面追求和強(qiáng)調(diào)權(quán)利而忽視義務(wù)，另一面，歷史遺留人治思想植根，很多忽視程序和法律的現(xiàn)象屢見不鮮，例如涉訴信訪案件的激增，不利于司法權(quán)威和政府公信力的樹立。

二、基層政府依法行政之困境成因

良好的法治秩序是法治建設(shè)不斷滿足法治訴求的結(jié)果。國家法律法規(guī)的執(zhí)行以及政策的落實(shí)，追根究底都是通過基層政府直接和最廣大人民群眾對(duì)接，因此問題總是在基層激烈碰撞，其深層次的原因有很多。

（一）行政立法方面

我國行政立法過于龐雜，缺乏系統(tǒng)性調(diào)節(jié)，使有法必依陷入困境。主要表現(xiàn)有三點(diǎn)。（1）行政相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)、修訂、解釋滯后，新法出臺(tái)較慢，舊法得不到及時(shí)的修改、完善和清理。（2）有些行政法律法規(guī)有罪而無責(zé)，“斷頭法”的法律可實(shí)踐操作性較差。（3）部門法交叉沖突屢見不鮮，更是缺少有效的協(xié)調(diào)和鏈接機(jī)制，各種法律法規(guī)盤虬交錯(cuò)而適用不一，導(dǎo)致法律法規(guī)的適用陷入模糊和進(jìn)退兩難的境地。

（二）行政執(zhí)法方面

主觀上，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員依法執(zhí)政意識(shí)和能力有待提升，行政層級(jí)監(jiān)督作用不明顯，領(lǐng)導(dǎo)干部不依法行政未能及時(shí)問責(zé)，第三方評(píng)估欠缺，公眾監(jiān)督機(jī)制未納入法制軌道，致使很多拍腦袋決策、新官上任三把火卻人走政息的狀況出現(xiàn)。

客觀上，基層政府存在吏治和編制問題。吏治問題主要?dú)w為動(dòng)力、權(quán)力和抗力。（1）動(dòng)力：即官員依法行政的法律依據(jù)和獎(jiǎng)懲。我國疆域廣闊而各個(gè)基層情況不一，偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)和城市相較于安逸的地區(qū)均被稱為基層但條件卻相差甚遠(yuǎn)，趨利避害是人的天性，在樹立理想信念的同時(shí)，如何均衡資源分配和匹配相應(yīng)物質(zhì)待遇調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性更加重要。（2）權(quán)力：即基層執(zhí)法部門權(quán)力的擁有程度。行政機(jī)關(guān)權(quán)力和層級(jí)盤虬交錯(cuò)，有很多基層執(zhí)法部門在相關(guān)特定條件下也是弱勢部門，沒有足夠的權(quán)力和手段，在面對(duì)復(fù)雜的局面時(shí)，無法力挽狂瀾解決問題，從而陷入心有余而力不足的尷尬狀態(tài)。（3）抗力：在基層執(zhí)法過程中，很難排除利益誘惑、權(quán)力壓制干擾等各種因素的糾擾。編制問題主要表現(xiàn)為：行政資源配置不均勻，行政基層偏遠(yuǎn)地區(qū)和山區(qū)編制不足，物質(zhì)支撐匱乏，待遇落差大，基層執(zhí)法任務(wù)繁重，一些執(zhí)法大戶不得不聘請(qǐng)臨時(shí)工、合同工，人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊，致使執(zhí)法的效率和質(zhì)量總體程度較低，基本公共服務(wù)均等化、法定化的實(shí)現(xiàn)更是任重而道遠(yuǎn)。

最后，普法效果片面化，公民的法律素養(yǎng)仍然偏低。近年來，人民群眾的維權(quán)意識(shí)得到很大程度的覺醒，但對(duì)依法行政的認(rèn)知趨于過激和片面化。民眾監(jiān)督尚未納入法制軌道，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的相關(guān)管理有時(shí)甚至存有抵觸情緒，與政府政策實(shí)施的默契度不高。另外，由于民眾的事不關(guān)己狀態(tài)和參與積極性不高，政府管理事項(xiàng)龐雜，更是缺少權(quán)力下放和民眾自治的意識(shí)。

三、我國基層政府依法執(zhí)政的路徑

依法治國背景下，我們追求的是一種自然有序的法制狀態(tài)，即在完整的法制體系框架下，司法權(quán)威獨(dú)立公正，法律是基礎(chǔ)的國家社會(huì)治理方式，從而達(dá)到有限政府和社會(huì)自治的有序的社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)。

依法行政，建立基層法治政府需要從以下幾點(diǎn)入手。

（一）規(guī)范地方立法

注重因地制宜和實(shí)際需求，結(jié)合“平衡論”[2]和“控權(quán)論”，充分考慮行政法制度目標(biāo)和價(jià)值取向。提高規(guī)范性文件的質(zhì)量和水準(zhǔn)，著重規(guī)范性文件評(píng)估和清理工作，精簡非必要性的文件。清理重點(diǎn)主要圍繞以下五個(gè)方面進(jìn)行全面的清理。（1）與國家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸的。（2）與國務(wù)院和省政府關(guān)于取消、調(diào)整、下放行政審批項(xiàng)目決定不一致的。（3）含有地方性保護(hù)、行業(yè)保護(hù)和壟斷以及超國民待遇的內(nèi)容的。（4）同一事項(xiàng)重復(fù)發(fā)文影響執(zhí)行效力的。（5）適用期已過或者調(diào)整對(duì)象已消失，實(shí)際上已經(jīng)失效的。

依法行政過程中，要善于利用法治思維和法治方式推動(dòng)改革，強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)相匹配。同時(shí)，貫徹治理理論機(jī)制，變革行政法模式，更新制度供給以滿足社會(huì)法治訴求，全方位激勵(lì)治理主體的普遍參與，盡可能拓展開放公共過程。治理理論強(qiáng)調(diào)多主體廣泛合作以提供公共服務(wù)的制度模式。其不在專注于某一主題的行為或者性質(zhì)，而是各個(gè)主體都是具有自主性和相對(duì)獨(dú)立性的節(jié)點(diǎn)，從而搭建完成治理任務(wù)的整個(gè)網(wǎng)絡(luò)，其更加注重各個(gè)元素的鏈接、溝通與合作，將每個(gè)元素參與其中。因此，將治理理論貫徹到法治政府的建設(shè)當(dāng)中，行政決策的范圍將會(huì)擴(kuò)展到公共決策，決策主體的多元化更能提高公眾的參與度和政策實(shí)施的認(rèn)可度[3]。

另一方面，只有建立嚴(yán)密規(guī)范的行政責(zé)任制、過錯(cuò)追究制以及獎(jiǎng)勵(lì)考核機(jī)制，才能提高行政監(jiān)察效能，增強(qiáng)政府執(zhí)法公信力。在黨的十八屆四中全會(huì)中指出，將法治建設(shè)納入干部的政績考核，成為考核機(jī)關(guān)及其工作人員的“硬指標(biāo)”，通過具體的可操作性和可量化的指標(biāo)，對(duì)不同地區(qū)的基層政府依法行政進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)測。這不僅改變領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀，同時(shí)也是治國理政方式的一種轉(zhuǎn)變。

（二）均衡行政資源配置、明確權(quán)責(zé)

科學(xué)合理設(shè)置政府職能，注重因地制宜和均衡，關(guān)注偏遠(yuǎn)地區(qū)行政資源支撐，夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，提高行政資源利用率。在人力、物力、財(cái)力的分配上，具體落實(shí)到每個(gè)部門。當(dāng)在處理綜合性問題，管理范圍發(fā)生重疊時(shí)一定要明確主要負(fù)責(zé)主體，提高部門之間的協(xié)調(diào)和鏈接性，建立一套行政配合的長效機(jī)制，避免糾紛扯皮。同時(shí)權(quán)力下放，提高公眾參與度，以宏觀調(diào)控的大手確定方圓，用法律規(guī)范和促進(jìn)群眾自治。

四、結(jié)語

我國法治政府建設(shè)的不斷深入，依法執(zhí)政更是不斷地提出新的要求和被賦予新的內(nèi)容。這就要求政府不僅僅消極地承擔(dān)“守夜人”的角色，還要積極主動(dòng)地承擔(dān)“服務(wù)者”和“領(lǐng)導(dǎo)者”和“協(xié)調(diào)者”的角色，為社會(huì)提供公共物品、保障公民權(quán)利、引領(lǐng)社會(huì)法治風(fēng)氣、化解發(fā)展過程中的各種矛盾[1]。當(dāng)政府從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變、從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變、從“權(quán)力型政府”向“責(zé)任型政府”轉(zhuǎn)變時(shí)，“依法行政”的含義就擴(kuò)展為“法治政府”[4]。憲政的實(shí)現(xiàn)，依法治國是核心，更離不開依法行政和法治政府的建設(shè)，作為我國依法治國方略實(shí)踐的第一線，基層法治政府的建設(shè)，更需要因地制宜和依法行政不遺余力地施行。

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