過(guò)去十年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從41.8%上漲到53.7%，但戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率僅為35.7%。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障……對(duì)于很多落戶(hù)城鎮(zhèn)多年的非戶(hù)籍人口來(lái)說(shuō)，是“心中永遠(yuǎn)的痛”。

2014年12月4日，國(guó)務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法》向社會(huì)征求意見(jiàn)，新居住證的含金量不可謂不高，就業(yè)、住房、養(yǎng)老、社會(huì)福利、隨遷子女高考等一應(yīng)俱全。人們不禁捏著臉皮發(fā)問(wèn)：公平權(quán)利，就這么來(lái)了嗎？

市民待遇，說(shuō)到底是錢(qián)

2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，達(dá)到51.3%。這標(biāo)志著中國(guó)大陸城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入到以城市型社會(huì)為主體的新時(shí)代。

不過(guò)，目前53.7%的城鎮(zhèn)化率，與35.7%的戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率，中間差著長(zhǎng)期工作、生活在城市的2.6億農(nóng)民工，他們與戶(hù)籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)均等化方面存在不小差距。這種“半城市化”現(xiàn)象在北上廣深尤為明顯，例如目前深圳常住人口已經(jīng)達(dá)到1000萬(wàn)，但戶(hù)籍人口只有300多萬(wàn)。而廣州常住人口1600萬(wàn)，但戶(hù)籍人口只有800萬(wàn)。

2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，要求著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)等問(wèn)題。按照規(guī)劃，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。

但要推進(jìn)人口的市民化，說(shuō)到底還是花錢(qián)的問(wèn)題。例如廣東省2014年6月公布的測(cè)算數(shù)據(jù)稱(chēng)，廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41萬(wàn)元，以及每年公共服務(wù)成本6851元。若按2020年廣東實(shí)現(xiàn)1300萬(wàn)人落戶(hù)的目標(biāo)，也就是說(shuō)在這六七年內(nèi)需投入超過(guò)1.7萬(wàn)億元。而以廣東的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，全國(guó)要實(shí)現(xiàn)1億人落戶(hù)城鎮(zhèn)，所需成本超過(guò)了10萬(wàn)億元。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成分析，盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，但對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢(qián)的，這就涉及到利益的改革問(wèn)題。

因此如何建立一個(gè)合理的成本分擔(dān)機(jī)制就十分關(guān)鍵?！兑?guī)劃》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類(lèi)，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。

錢(qián)的問(wèn)題尚未捋清，新居住證已然閃亮登場(chǎng)。12月4日的《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，使居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口同等的就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利。”難就難在，如何積極創(chuàng)造條件？最根本困難就是財(cái)政承擔(dān)能力。

“居住證制度改革在中小城市相對(duì)好推進(jìn)，在大城市會(huì)面臨比較大的壓力。比如，給居住證持有人提供一系列均等的公共服務(wù)，自然會(huì)給地方財(cái)政造成一定的壓力，特別是大城市義務(wù)教育的投入壓力會(huì)比較大?！鄙缈圃喝丝谂c勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)張車(chē)偉說(shuō)道。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，最令人擔(dān)心的是各地政府拿錢(qián)說(shuō)事，以公共服務(wù)支出太大為由拖延，使得好政策雷聲大，雨點(diǎn)小。

特大城市“爆棚”？

毋庸置疑，征求意見(jiàn)稿中居住證的申領(lǐng)條件，比一些城市現(xiàn)在實(shí)施的條件放寬了很多，而且持有人能享受更多和戶(hù)籍人口同等的公共服務(wù)權(quán)利。由于戶(hù)籍制度改革無(wú)法一步到位，通過(guò)實(shí)行門(mén)檻低、含金量高的居住證制度作為過(guò)渡，確實(shí)是朝著基本公共服務(wù)均等化方向邁出了很大一步。

然而在國(guó)務(wù)院發(fā)布意見(jiàn)之后，不少中小城市積極響應(yīng)，已經(jīng)放開(kāi)了落戶(hù)政策，但沒(méi)有吸引到農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口前來(lái)落戶(hù)，人們還是一窩蜂地選擇去大城市落戶(hù)。而目前我國(guó)大多數(shù)大城市的環(huán)境承載能力已經(jīng)相對(duì)飽和，有的甚至已經(jīng)超過(guò)極限。如果外來(lái)人口大量涌入，必然會(huì)進(jìn)一步加劇城市環(huán)境的惡化和交通的擁堵。這就導(dǎo)致大城市政府在戶(hù)籍制度改革問(wèn)題上有了更多的顧慮，從而采取非常審慎的態(tài)度。

小城市吸引力不足，大城市爆棚，始終是個(gè)問(wèn)題。

對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家表示：最根本的還是要增加就業(yè)機(jī)會(huì)，另外要完善基礎(chǔ)設(shè)施，在這里生活更方便，大家都愿意去。還有一點(diǎn)，要提高中小城市的公共服務(wù)能力，尤其是提高教育、醫(yī)療、社會(huì)保障水平，縮小中小城市和大城市的差距。

“我們應(yīng)該把完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系向更大的空間延伸，分流大城市的壓力，讓大城市周邊的區(qū)域由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善、交通的便利、公共服務(wù)體系的建立也能分享到更好的公共服務(wù)，讓人們不到大城市也能享受完善的服務(wù)?！焙幽洗髮W(xué)耿明齋教授分析道。

不僅僅是公共服務(wù)，子女教育在外來(lái)人口所爭(zhēng)取的諸多權(quán)利中居于核心位置，新居住證政策的最大亮點(diǎn)，也在于隨遷子女高考權(quán)利。然而在嚴(yán)格限制特大城市的思路下，北京等地在當(dāng)前把教育作為嚴(yán)控人口的手段，與公共服務(wù)均等化反而背道而馳?！暗胤礁骷?jí)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件使居住證持有人隨遷子女獲得中高考資格”的承諾如何落實(shí)，居住證制度乃至戶(hù)籍制度改革何去何從，仍要打上問(wèn)號(hào)。