摘 要：在金融創(chuàng)新深化、混業(yè)經(jīng)營加快、互聯(lián)網(wǎng)金融興起的背景下，我國交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，隨之而來的金融消費者權(quán)益保護不足問題逐漸凸顯。在金融分業(yè)監(jiān)管體制下，我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，引入行為監(jiān)管理念，統(tǒng)一交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)交易規(guī)則，明確監(jiān)管部門職權(quán)和完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，更好地實現(xiàn)對交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者權(quán)益的保護。

關(guān)鍵詞：交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)；金融消費者保護；行為監(jiān)管

中圖分類號：F830.31 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）11-0049-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.11.11

一、交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)概述

（一）交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的概念

關(guān)于交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)，目前我國尚沒有明確的法律界定，理論界亦未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。實踐中，金融監(jiān)管部門及現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定主要使用交叉性金融業(yè)務(wù)或交叉性金融工具的概念①，其重心在于風(fēng)險、監(jiān)管及業(yè)務(wù)發(fā)展問題。交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)概念的提出，將關(guān)注視角從金融機構(gòu)向消費者轉(zhuǎn)移，是交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域消費者權(quán)益保護的前提條件，也是本文研究的起點。因此，從消費者的角度理解，交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)是指金融業(yè)務(wù)提供者設(shè)計、銷售、提供的跨貨幣市場、資本市場、保險市場等至少兩個以上金融市場，或跨銀行、證券、保險、信托、期貨等至少兩個以上金融行業(yè)的金融產(chǎn)品與服務(wù)。

（二）交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

在金融創(chuàng)新深化、混業(yè)經(jīng)營加快、互聯(lián)網(wǎng)金融興起的背景下，我國交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)呈現(xiàn)迅速發(fā)展態(tài)勢，相應(yīng)面臨消費者權(quán)益保護不足問題的挑戰(zhàn)。一是品種類型多樣，發(fā)展速度加快。如大量的銀行理財產(chǎn)品、證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、信托公司集合資金信托計劃、保險公司投資理財?shù)葌鹘y(tǒng)產(chǎn)品種類，以及不斷涌現(xiàn)的以“余額寶”、“理財通”等為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品等。2014年末，我國銀行理財產(chǎn)品余額達15萬億元，同比增長47.16%%②；證券公司受托管理資金本金總額7.97萬億元，同比增長53.27%，較2012年末增長4.2倍①。二是涉及主體廣泛，跨界合作深化。目前，交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)主體既包括傳統(tǒng)的銀行、證券、保險、基金、期貨、信托公司等，也涉及騰訊、百度、阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)公司；合作領(lǐng)域和范圍逐漸從銀證、銀信、銀保、證信等兩方合作拓展為銀信基等三方合作，從線下合作發(fā)展為線上、線下合作相結(jié)合等，橫跨領(lǐng)域和業(yè)界不斷拓寬[1]。三是消費者權(quán)益保護不足問題較為突出。很多交叉性金融產(chǎn)品為多重包裝，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和涉及法律關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，一般的金融消費者因缺乏專業(yè)知識往往難以判斷理解；同時，加之金融機構(gòu)存在不規(guī)范的銷售行為，導(dǎo)致因信息披露不充分、夸大收益、誤導(dǎo)銷售、理財“飛單”等引發(fā)的侵害消費者合法權(quán)益事件與糾紛亦越來越多。

二、我國交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的消費者權(quán)益保護存在的主要問題

（一）交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護法律法規(guī)不健全

目前，我國尚未針對交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護制定專門的法律法規(guī)，有關(guān)規(guī)定散見于其他法律法規(guī)和各金融監(jiān)管機構(gòu)制定的規(guī)范性文件中，存在以下問題：

1.專門法律法規(guī)缺失，難以充分保護交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者。首先，由于沒有專門規(guī)范交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)或金融消費者權(quán)益保護的法律法規(guī)，我國在交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易規(guī)則或行為規(guī)則方面一直處于空白，對消費者在接受交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)中的權(quán)利、金融機構(gòu)的義務(wù)及對消費者的保護救濟措施等方面缺乏明確的法律規(guī)定。其次，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融基本法律僅在立法目的等少數(shù)條款中有“保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益”、“保護投資者的合法權(quán)益”等原則性表述和一般性規(guī)定，缺少具體實施細則的支撐，適用性不強。第三，2013年新修訂的《消費者權(quán)益保護法》第18條、28條雖然明確了金融服務(wù)經(jīng)營者的安全保障義務(wù)和信息提供義務(wù)，但未有進一步的細化規(guī)定，缺乏可操作性；而且，該法規(guī)定的經(jīng)營者其他義務(wù)和責(zé)任、損失賠償或懲罰規(guī)定等是否適用于金融服務(wù)經(jīng)營者、交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)是否全部屬于該法因生活消費需要的保護范圍等問題尚存爭議，消費者難以據(jù)此主張權(quán)利。

2.現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)定滯后，不能有效規(guī)范交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易行為。表現(xiàn)在：

一是我國金融立法呈現(xiàn)出鮮明的分行業(yè)特點，未形成統(tǒng)一的交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易規(guī)范②，各金融監(jiān)管部門制定的有關(guān)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的規(guī)定僅適用于所監(jiān)管的機構(gòu)和范圍（見表1），導(dǎo)致不同行業(yè)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)適用不同的監(jiān)管規(guī)則，容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管沖突等問題。

二是現(xiàn)有涉及交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)定大都基于監(jiān)管和促進機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展、防范機構(gòu)風(fēng)險的需要，而并非是以保護消費者權(quán)益為核心、規(guī)范交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易行為的立法目的③而制定的，有關(guān)消費者權(quán)益保護的條款較少且多為一般性規(guī)定，缺少實質(zhì)性內(nèi)容。如《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》，主要包括業(yè)務(wù)范圍、基本業(yè)務(wù)規(guī)范、風(fēng)險控制和客戶資產(chǎn)托管、監(jiān)管措施和法律責(zé)任等章節(jié)，僅有幾條涉及禁止誤導(dǎo)銷售、投資者適當(dāng)性制度方面的要求；又如《商業(yè)銀行理財產(chǎn)品銷售管理辦法》，該辦法雖從宣傳銷售文本、客戶風(fēng)險承受能力評估、銷售管理等方面明確了保護消費者權(quán)益的原則性規(guī)定，但主要是以防范理財業(yè)務(wù)風(fēng)險為優(yōu)先順位，缺乏實施該原則的保障措施。這種附帶性保護的現(xiàn)狀源于分業(yè)監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)不能在消費者保護與監(jiān)管職能之間取得有效平衡，監(jiān)管重心主要放在金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險的審慎監(jiān)管，而忽視對包括交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)在內(nèi)的金融產(chǎn)品與服務(wù)的行為監(jiān)管和消費者保護[2]。

三是上述監(jiān)管規(guī)定法律效力較低，約束力不強。除少數(shù)為部門規(guī)章外，大多數(shù)是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，有些甚至是部門通知①。這些規(guī)定從形式上看效力層級低，從內(nèi)容上看大部分是行政管理性規(guī)定，不是決定金融產(chǎn)品與服務(wù)交易行為效力及賠償責(zé)任的效力性條款，在法院審判中只能作為參考依據(jù)。因此，金融機構(gòu)未遵守或不當(dāng)遵守上述監(jiān)管規(guī)定，除法規(guī)另有規(guī)定外，一般不會影響金融產(chǎn)品與服務(wù)銷售交易行為的效力，消費者也很難取得主張賠償責(zé)任的相關(guān)證據(jù)，容易使不當(dāng)遵守的監(jiān)管規(guī)定異化為在合規(guī)監(jiān)管之下欺詐合法化的外衣[3]。

（二）交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護主體職權(quán)不清、保護手段不足

1.“一行三會”金融監(jiān)管部門之間的職責(zé)不夠明確。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕83號）及中編辦關(guān)于人民銀行設(shè)立金融消費權(quán)益保護局的批復(fù)等文件規(guī)定，人民銀行負(fù)責(zé)會同金融監(jiān)管部門制定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測；協(xié)調(diào)處理跨市場、跨行業(yè)消費者保護問題②。上述規(guī)定僅賦予了人民銀行牽頭、協(xié)調(diào)的職能，但對具體職權(quán)的劃分和行使沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中存在監(jiān)管交叉、重復(fù)及真空。

2.金融監(jiān)管部門與工商行政管理部門的執(zhí)法界限不夠清晰。根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第56條規(guī)定，對經(jīng)營者提供不安全的商品或服務(wù)、虛假或誤導(dǎo)宣傳、侵害消費者個人信息權(quán)等10種違法行為，如其他法律法規(guī)未作處罰規(guī)定，工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部門有權(quán)給予警告、罰款、沒收違法所得等行政處罰。由于現(xiàn)有的金融法律法規(guī)對此條文未作出例外規(guī)定，工商行政管理部門作為法定的消費者權(quán)益保護機關(guān)，依據(jù)《消費者權(quán)益保護法》實際上行使對金融機構(gòu)侵害消費者權(quán)益的處罰權(quán)。而“一行三會”金融監(jiān)管部門是否屬于該條規(guī)定的其他有關(guān)行政部門的范圍，以及金融監(jiān)管部門與工商行政管理部門的消費者職責(zé)如何區(qū)分界定需要進一步明確。

3.金融監(jiān)管部門缺少必要的執(zhí)法權(quán)限?！耙恍腥龝毕M者（投資者）保護職責(zé)由中編辦通過下發(fā)文件的形式取得，而非由法律直接賦予。現(xiàn)有金融法律法規(guī)也未明確對侵害金融消費者合法權(quán)益的執(zhí)法權(quán)限，金融監(jiān)管部門能否實施《消費者權(quán)益保護法》第56條規(guī)定的處罰權(quán)存在爭議，這導(dǎo)致了金融監(jiān)管部門行使監(jiān)管、檢查和處罰的法律依據(jù)不充分，處于有責(zé)無權(quán)的尷尬地位，往往只能依據(jù)其他法律法規(guī)對相關(guān)行為進行處理。

（三）交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者保護工作協(xié)調(diào)機制不完善

我國基于分業(yè)金融監(jiān)管體制建立的消費者權(quán)益保護體系，人為割裂了本應(yīng)統(tǒng)一的金融消費者保護機制。目前，“一行三會”根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》（國函〔2013〕91 號）建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，將交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)作為該機制的職責(zé)和任務(wù)之一，但較為遺憾的是未把金融消費者權(quán)益保護工作協(xié)調(diào)列入其中。人民銀行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理跨市場、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品與服務(wù)涉及的消費者保護問題，也尚未出臺相關(guān)工作機制。因此，客觀上迫切需要建立健全交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護工作協(xié)調(diào)配合機制，以解決“一行三會”金融消費權(quán)益保護工作各自為政、監(jiān)管真空和沖突的問題。此外，“一行三會”與工商行政管理部門的協(xié)調(diào)機制也需建立健全。

三、發(fā)達國家和地區(qū)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護的經(jīng)驗考察及啟示

（一）發(fā)達國家和地區(qū)的主要做法

1.建立以消費者權(quán)益保護為核心的金融產(chǎn)品和服務(wù)交易規(guī)則。日本2000年制定的《金融商品銷售法》，涵蓋銀行、信托、保險、證券、期貨等所有金融商品的銷售行為，明確規(guī)定金融機構(gòu)銷售商品時的說明義務(wù)、適合性原則以及未盡說明義務(wù)應(yīng)承擔(dān)無過失責(zé)任和直接責(zé)任[4]。其后，日本于2006年在《金融商品銷售法》、《金融期貨交易法》、《證券交易法》的基礎(chǔ)上，制定了《金融商品交易法》，進一步擴展了“金融商品”的外延和金融消費者的范圍，把對金融消費者的保護從推銷、銷售環(huán)節(jié)擴大到金融商品交易的全過程[5]。英國《2012年金融服務(wù)法》通過界定、列舉金融服務(wù)、金融工具的概念和范圍，間接擴展了金融消費者的范圍，將交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者納入金融消費者的范疇[6]。我國臺灣地區(qū)于2011年制定《金融消費者保護法》隨后歷經(jīng)兩次修訂，明確金融消費者是指接受金融服務(wù)業(yè)提供的金融商品或服務(wù)者，其外延涵蓋了銀行存款人、投保人和證券投資人；該法第7、8、9、19條規(guī)定了金融服務(wù)業(yè)對金融消費者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，包括公平、平等與誠實信用、不得虛假營銷、了解客戶，以及充分說明和披露風(fēng)險的義務(wù)，明確未盡義務(wù)應(yīng)承擔(dān)過錯推定責(zé)任，并賦予消費者懲罰性賠償請求權(quán)，有利于解決交叉性金融產(chǎn)品消費者因舉證難導(dǎo)致的賠償難問題[7]。

2.整合消費者保護職能，設(shè)立專門、獨立、有執(zhí)法權(quán)的保護機構(gòu)。2010年，美國出臺《多德—弗蘭克法案》，整合了原先分散在美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險公司等七家監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職能，在美聯(lián)儲下設(shè)消費者金融保護局（CFPB），并賦予規(guī)則制定權(quán)、行政處罰權(quán)，要求金融機構(gòu)修改或解除協(xié)議、償還資產(chǎn)等廣泛權(quán)力[8]。2012年，英國拆分金融服務(wù)局，新設(shè)立金融行為監(jiān)管局和審慎監(jiān)管局。金融行為監(jiān)管局（FCA）作為獨立的金融消費者保護機構(gòu)，負(fù)責(zé)整個金融行業(yè)服務(wù)行為的監(jiān)管，可對違法行為采取罰款、公開譴責(zé)、停業(yè)整頓市場禁入等措施，及享有金融產(chǎn)品與服務(wù)管理干預(yù)和推廣限制權(quán)等。澳大利亞證券及投資事務(wù)委員會（ASIC）負(fù)責(zé)銀行、證券、保險等金融市場消費者保護和行為監(jiān)管，行使執(zhí)法權(quán)[9]。

3.加強金融消費者保護的行為監(jiān)管，對金融產(chǎn)品與服務(wù)實施干預(yù)和推廣限制。金融危機后發(fā)達國家認(rèn)識到，對包括交叉性金融產(chǎn)品在內(nèi)的金融產(chǎn)品與服務(wù)進行早期干預(yù)、限制，符合特定情形下的金融產(chǎn)品與服務(wù)的推廣銷售，是預(yù)先防范有瑕疵金融產(chǎn)品及服務(wù)對金融消費者造成損害的有效途徑。因此，英美等發(fā)達國家紛紛采取了行為監(jiān)管和產(chǎn)品干預(yù)的措施[10]。一是實施金融產(chǎn)品與服務(wù)干預(yù)和推廣限制。如英國金融行為監(jiān)管局（FCA）依法有權(quán)對金融機構(gòu)設(shè)計、經(jīng)營和銷售金融產(chǎn)品的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，防止損害金融消費者利益；在金融消費者可能遭受實際或潛在的經(jīng)濟損失時，可禁止誤導(dǎo)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)在市場上推廣銷售[11]。二是加強衍生品等交叉性業(yè)務(wù)的監(jiān)管。如美國規(guī)定所有場外交易（OTC）衍生品以及資產(chǎn)抵押證券應(yīng)納入到統(tǒng)一的監(jiān)管框架中，以限制高風(fēng)險的衍生品交易；要求金融機構(gòu)在貸款證券化保留至少5%的風(fēng)險資產(chǎn)，防止金融機構(gòu)通過證券化產(chǎn)品轉(zhuǎn)移風(fēng)險；同時，對銀行和證券公司之間的交易、影子銀行和傳統(tǒng)銀行之間的風(fēng)險傳遞、金融機構(gòu)從事風(fēng)險較大的衍生品交易設(shè)立防火墻，完善交叉性金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險隔離機制[12]。三是強化影子銀行、金融機構(gòu)的信息披露義務(wù)。美國要求影子銀行必須準(zhǔn)確、充分披露交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的情況，強化對金融機構(gòu)從事衍生品業(yè)務(wù)交易信息的監(jiān)測。

4.建立完善的金融消費者保護監(jiān)管協(xié)調(diào)機制?！队?012年金融服務(wù)法》明確審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）在行使各自職能時應(yīng)當(dāng)保持溝通協(xié)調(diào)，簽署備忘錄并定期審查，以確保有效履行協(xié)調(diào)職責(zé)；規(guī)定上述兩個機構(gòu)作為監(jiān)管部門必須和作為消費者保護專門機構(gòu)的金融服務(wù)賠償計劃（FSCS）和金融申訴專員服務(wù)（FO

S）簽訂監(jiān)管協(xié)調(diào)備忘錄，并向社會公眾公布，使消費者保護工作監(jiān)管協(xié)調(diào)成為長效機制[13]。美國《多德—弗蘭克法案》規(guī)定消費者金融保護局（CFPB）在制定規(guī)則時，應(yīng)與有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)就規(guī)則、監(jiān)管目標(biāo)之間的一致性進行協(xié)商，同時美國消費者金融保護局（CFPB）還與有關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)簽訂了備忘錄。此外，國際金融危機后中央銀行在跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管方面的職責(zé)得到進一步加強。如美國擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍，規(guī)定美聯(lián)儲負(fù)責(zé)對大型、復(fù)雜金融機構(gòu)進行監(jiān)管，賦予其綜合、跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管的權(quán)限；英格蘭銀行負(fù)責(zé)對具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管。

（二）對我國交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護的啟示和借鑒

縱觀發(fā)達國家和地區(qū)的立法實踐，加強對交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管及消費者保護是當(dāng)前國際金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。發(fā)達國家和地區(qū)通過著力完善法律法規(guī)、機構(gòu)職能和監(jiān)管機制，注重金融消費者保護的行為監(jiān)管，以改變舊監(jiān)管模式對交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者保護的不足，對我國具有重要的借鑒意義。

1.在法律制度建設(shè)方面，以消費者保護為立法理念，制定日趨統(tǒng)一、涵蓋銀行、證券、保險等金融全行業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)消費保護規(guī)則，避免機構(gòu)監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管下保護標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一或無法適用的情況。

2.在保護主體方面，從法律層面最大程度的統(tǒng)合消費者保護職能，建立統(tǒng)一的保護機構(gòu)，避免監(jiān)管真空。

3.在監(jiān)管措施方面，注重行為監(jiān)管和金融產(chǎn)品干預(yù)，彌補審慎監(jiān)管對消費者權(quán)益保護的忽視，及時發(fā)現(xiàn)和防范包括交叉性金融產(chǎn)品在內(nèi)的金融產(chǎn)品可能對金融消費者造成的損害，并采取糾正措施。

4.在協(xié)調(diào)機制方面，注重監(jiān)管機構(gòu)和消費者保護機構(gòu)、消費者保護機構(gòu)與民間機構(gòu)的協(xié)調(diào)，并將協(xié)調(diào)機制制度化、常態(tài)化，從而有效督促協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用，這一點對交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者保護工作極為重要。

四、完善我國交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護的建議措施

（一）引入行為監(jiān)管理念，優(yōu)化監(jiān)管目標(biāo)和架構(gòu)

上述現(xiàn)狀和問題表明，我國金融分業(yè)經(jīng)營體制和機構(gòu)監(jiān)管模式已經(jīng)不適應(yīng)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者權(quán)益保護需求。國際金融危機之后，發(fā)達國家把防范系統(tǒng)性風(fēng)險與保護金融消費者確立為同等重要的監(jiān)管目標(biāo)，逐步將審慎監(jiān)管職能與金融消費者保護職能分離，并日益重視行為監(jiān)管的作用[13]。雖然我國目前建立了“一行三會”金融消費權(quán)益保護體系，但金融消費者保護的監(jiān)管目標(biāo)尚未法定化，由銀行、證券、保險監(jiān)管機構(gòu)履行消費者保護職責(zé)存在職能沖突的固有缺陷。因此，僅僅強調(diào)機構(gòu)監(jiān)管，監(jiān)測和防范金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險是遠遠不夠的，還必須加強金融消費者保護的行為監(jiān)管力度，約束和規(guī)范金融機構(gòu)設(shè)計、提供、銷售金融產(chǎn)品和服務(wù)的具體行為，才能有效保護消費者的合法權(quán)益。建議從法律層面明確金融消費者保護的監(jiān)管目標(biāo)，在現(xiàn)行機構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，引入行為監(jiān)管的理念，作為機構(gòu)監(jiān)管的有效補充，建立健全“一行三會”間對交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的行為監(jiān)管機制，從體制上解決機構(gòu)監(jiān)管模式下對交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者保護不足的問題。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者保護規(guī)則

完善的法律法規(guī)是金融消費者權(quán)益保護的基礎(chǔ)，也是統(tǒng)一交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者保護規(guī)則的依據(jù)。

1.修訂《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融基本法，明確金融消費者保護的目標(biāo)，增加保護金融消費者（投資者）的原則和基本制度。在《人民銀行法》中明確規(guī)定，人民銀行負(fù)責(zé)會同金融監(jiān)管部門制定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測，協(xié)調(diào)處理跨市場、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品與服務(wù)涉及的金融消費者保護問題的職能，為人民銀行牽頭推動制定交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者保護規(guī)則提供法律依據(jù)。

2.出臺《消費者權(quán)益保護法》立法或司法解釋，將交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者納入我國消費者權(quán)益保護體系。雖然制定專門的金融消費者權(quán)益保護法最為理想，也符合國際立法趨勢，但由于專門立法程序繁瑣、耗時較長，短期內(nèi)難以滿足金融消費者保護的迫切需求，相反，立法或司法解釋比較容易出臺，更具有可行性。在制定立法或司法解釋時，建議包括以下內(nèi)容：一是對消費者進行擴大解釋，使之包含交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者，并明確享有一般消費者的權(quán)利；二是明確《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定的經(jīng)營者義務(wù)，同樣適用于銀行、證券、保險等金融服務(wù)經(jīng)營者；三是明確《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定的損失賠償、歸責(zé)原則、懲罰性賠償?shù)确韶?zé)任機制，適用于包括交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)在內(nèi)的金融消費糾紛。

3.盡快制定統(tǒng)一的交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者保護規(guī)則。建議借鑒日本、臺灣等國家和地區(qū)經(jīng)驗，從規(guī)范交易行為的角度，制定統(tǒng)一包括交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)在內(nèi)的金融產(chǎn)品和服務(wù)消費者保護規(guī)則，應(yīng)對在分業(yè)與機構(gòu)監(jiān)管模式下因多部門監(jiān)管、規(guī)則割裂因而保護標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或無法適用的情況，為金融機構(gòu)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易提供指引。規(guī)則應(yīng)以金融消費者權(quán)益保護為核心理念，明確交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的基本概念；全面規(guī)范金融機構(gòu)設(shè)計、銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)的事前、事中、事后等各個環(huán)節(jié)；建立符合金融業(yè)特點的保護制度和措施，如信息披露、說明義務(wù)規(guī)則和適當(dāng)性原則等；明確以過錯推定為原則，規(guī)定金融機構(gòu)違反規(guī)則應(yīng)對消費者承擔(dān)損失賠償?shù)拿袷仑?zé)任。在規(guī)則形式和制定主體上，建議由人民銀行牽頭協(xié)調(diào)其他金融監(jiān)管部門，以部門規(guī)章或規(guī)范性文件的形式制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，待時機成熟后推動專門立法。

（三）明確監(jiān)管部門職權(quán)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

1.清晰界定金融監(jiān)管部門間的職責(zé)。從法律層面規(guī)定“一行三會”對交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，明確監(jiān)管邊界。根據(jù)人民銀行維護金融穩(wěn)定的職責(zé)和中編辦對我國跨市場、跨行業(yè)金融產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管的總體安排，建議按照綜合監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管的原則，由各監(jiān)管部門在各自監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)實施分業(yè)監(jiān)管和保護，人民銀行負(fù)責(zé)對交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)和金融控股集團實施綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管，以避免監(jiān)管真空，提高監(jiān)管效率。

2.明確金融監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)限。一是規(guī)定金融監(jiān)管部門有權(quán)對金融機構(gòu)執(zhí)行金融消費者保護法律法規(guī)的行為進行檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正可能損害金融消費者權(quán)益的行為。二是明確《消費者權(quán)益保護法》第56條規(guī)定的其他有關(guān)行政部門的范圍，賦予金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)侵害消費者合法權(quán)益違法行為的行政處罰權(quán)，包括警告、罰款、市場禁入、停業(yè)整頓等，并依據(jù)違法行為的種類、情節(jié)等劃分金融監(jiān)管部門與工商行政部門的處罰權(quán)限。三是借鑒英美等國經(jīng)驗，實施金融產(chǎn)品與服務(wù)干預(yù)和推廣限制，對金融機構(gòu)設(shè)計、提供和銷售交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的不同環(huán)節(jié)進行監(jiān)測、監(jiān)督，限制、禁止誤導(dǎo)性或可能損害消費者的金融產(chǎn)品和服務(wù)在市場上推廣銷售。

3.進一步健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。建議在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度框架下，將金融消費者權(quán)益保護列入其中，實現(xiàn)消費者保護工作監(jiān)管協(xié)調(diào)的法定化、常態(tài)化、透明化。同時，進一步細化交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新協(xié)調(diào)的任務(wù)和內(nèi)容，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)管政策和監(jiān)督檢查工作，建立交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)測體系和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，制定信息交流與數(shù)據(jù)共享制度，聯(lián)合開展交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)風(fēng)險教育等。此外，積極探索建立“一行三會”與工商行政管理部門的協(xié)調(diào)機制，形成交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費者權(quán)益保護的工作合力。

（特約編輯：陳穎

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