摘 要：臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)始于1989年，經(jīng)過多年的發(fā)展，臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)在減少政府財政支出、增加政府財政收入、提供就業(yè)機會等方面取得較大成效，有效地推動臺灣地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。是臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)取得成功的主要原因。借鑒臺灣地區(qū)系統(tǒng)的法律體系、規(guī)范的執(zhí)行流程、明確的權(quán)責(zé)劃分和完善的配套措施來推動民間參與公共建設(shè)的經(jīng)驗，對未來推進(jìn)我國大陸PPP模式具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：臺灣地區(qū)；民間參與公共建設(shè)；借鑒

中圖分類號：F299.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）11-0015-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.11.03

2014年以來，我國大陸大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）模式。在財政收入增長放緩的背景下，PPP模式被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險，為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段，受到各級政府的高度重視，但目前我國大陸PPP模式仍處于探索階段，面臨許多問題。臺灣地區(qū)與我國大陸在文化淵源、法律傳統(tǒng)等方面具有很強的相似性，其PPP模式的經(jīng)驗?zāi)軌驗槲覈箨懲七M(jìn)PPP模式提供有益借鑒。

臺灣地區(qū)PPP模式被稱為民間參與公共建設(shè)（Private Participation in Infrastructures），始于1989年，當(dāng)年臺灣地區(qū)成立“公營事業(yè)移轉(zhuǎn)民營推動小組”，制定《公營事業(yè)移轉(zhuǎn)民營條例》、《公營事業(yè)移轉(zhuǎn)民營條例實施細(xì)則》等法規(guī)；1994年，臺灣地區(qū)制定《獎勵民間參與交通建設(shè)條例》，為交通建設(shè)領(lǐng)域民間參與公共建設(shè)提供法律依據(jù)，自此，臺灣地區(qū)真正意義上的民間參與公共建設(shè)開始出現(xiàn)；2000年，臺灣地區(qū)制定《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》作為民間參與公共建設(shè)的基本法，有效地促進(jìn)民間參與公共建設(shè)的推廣，加速社會經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)臺灣地區(qū)“財政部推動促參司”統(tǒng)計，2002—2014年，臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)簽約項目1217項，簽約金額10372億新臺幣，減少“政府財政支出”9120億新臺幣，增加“政府財政收入”6635億元新臺幣，創(chuàng)造17.57萬個工作機會。縱觀臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)歷程，系統(tǒng)的法律體系、規(guī)范的執(zhí)行流程、明確的權(quán)責(zé)劃分、完善的配套措施是民間參與公共建設(shè)取得成功的主要原因。

一、系統(tǒng)的法律體系為臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)提供制度保障

自民間參與公共建設(shè)開展以來，臺灣地區(qū)制定多部民間參與公共建設(shè)法律法規(guī)，形成以《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》為核心的民間參與公共建設(shè)法律體系（見表1），其內(nèi)容主要包括：一是程序性規(guī)范，通過申請與審核、監(jiān)督與管理的制度設(shè)計確保民間參與公共建設(shè)相關(guān)政策得到執(zhí)行和落實；二是實體性規(guī)范，通過用地取得及開發(fā)、融資及租稅優(yōu)惠、附屬事業(yè)特許經(jīng)營等鼓勵民間參與公共建設(shè)。臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)法律體系具有如下特點[1-2]。

（一）立法層次較高

基于立法經(jīng)濟考慮，臺灣地區(qū)在制定《獎勵民間參與交通建設(shè)條例》后放棄個案立法而采用通案立法，制定民間參與公共建設(shè)基本法——《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》。

（二）主管機關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)

臺灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第5條將民間參與公共建設(shè)管理機構(gòu)分為兩個層次：一是主管機關(guān)，即“行政院公共工程委員會”；二是主辦機關(guān)，指執(zhí)行民間參與公共建設(shè)具體業(yè)務(wù)的機關(guān)；民間參與公共建設(shè)由主管機關(guān)“行政院公共工程委員會”統(tǒng)一協(xié)調(diào)，“財政部”、“交通部”、“教育部”、“衛(wèi)生部”、“經(jīng)濟建設(shè)委員會”等主辦機關(guān)通力協(xié)作，具體執(zhí)行，權(quán)責(zé)明確，效率較高。

（三）公共建設(shè)領(lǐng)域廣泛

臺灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第3條列明民間可參與的公共建設(shè)共13類，除交通建設(shè)、環(huán)境污染防治設(shè)施、水利設(shè)施、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施、社會及勞工福利設(shè)施、文教設(shè)施、觀光游憩重大設(shè)施、電業(yè)設(shè)施及公用氣體燃料設(shè)施、運動設(shè)施、公園綠地設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還包括重大工商業(yè)及科技設(shè)施、新市鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)設(shè)施等供公眾使用或促進(jìn)公眾利益的公共建設(shè)。

（四）項目啟動方式多樣

臺灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第7條規(guī)定，民間參與公共建設(shè)可由“政府”規(guī)劃或民間自行規(guī)劃（亦稱民間自提），民間自行規(guī)劃較“政府”規(guī)劃更有效率，且更能滿足民間機構(gòu)參與需求，對民間參與公共建設(shè)具有促進(jìn)作用。

（五）民間參與公共建設(shè)方式靈活

臺灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第8條將民間參與公共建設(shè)方式分為五類：BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)移）、BTO（建設(shè)—轉(zhuǎn)移—運營）、ROT（改造—運營—轉(zhuǎn)移）、OT（運營—轉(zhuǎn)移）和BOO（建設(shè)—擁有—運營）；為適應(yīng)投資多樣化的社會現(xiàn)實，第8條還規(guī)定民間參與公共建設(shè)可以采用其他經(jīng)主管機關(guān)核定的方式。

（六）“政府”和民間機構(gòu)共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險

臺灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》和《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法施行細(xì)則》中對“政府”前置作業(yè)及“政府”應(yīng)辦事項，如項目征地、協(xié)助投資人取得相關(guān)建設(shè)、運營等資質(zhì)、承擔(dān)部分輔助工程投資等，提出明確要求，使“政府”客觀上承擔(dān)部分責(zé)任和風(fēng)險，有利于提升民間機構(gòu)參與熱情。

（七）以法律適用例外原則解決既有法律沖突問題

臺灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》部分條款與既有法律存在沖突，對此，臺灣地區(qū)采用法律適用例外原則加以解決，如第31條規(guī)定，金融機構(gòu)對民間機構(gòu)提供用于重大交通建設(shè)的貸款，為配合“政府”政策，并報“財政部”核準(zhǔn)的，其授信額度不受臺灣地區(qū)《銀行法》第33條第三款和第84條的限制等。

二、降低臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)實施成本

為使民間參與公共建設(shè)中的主辦機關(guān)、民間機構(gòu)等參與主體有章可循，臺灣地區(qū)“行政院公共工程委員會”制定《促參標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)流程及重要工作事項檢核表》，將民間參與公共建設(shè)執(zhí)行流程分為計劃形成、可行性評估及先期作業(yè)規(guī)劃、招商、議約及簽約、興建、運營、轉(zhuǎn)移及返還七個階段，各階段都有規(guī)范的執(zhí)行程序和評價標(biāo)準(zhǔn)，并明確主辦機關(guān)和民間機構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分，使各階段工作事項都有明確的責(zé)任主體[3]。

（一）計劃形成階段

由主辦機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。根據(jù)公共建設(shè)促參預(yù)評估機制，主辦機關(guān)采用民間參與公共建設(shè)項目啟動初步評判標(biāo)準(zhǔn)，評判民間參與公共建設(shè)項目是否符合《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》和《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法施行細(xì)則》規(guī)定的公共建設(shè)類別及參與方式、項目啟動條件是否成熟；經(jīng)初步判斷，對可行性較低或不具有可行性的民間參與公共建設(shè)項目暫不啟動，待相關(guān)問題解決后再推動，減少民間參與公共建設(shè)項目啟動后受條件限制無法繼續(xù)執(zhí)行產(chǎn)生的沉沒成本。

（二）可行性評估及先期作業(yè)規(guī)劃階段

除民間自行規(guī)劃項目外，由主辦機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。主辦機關(guān)根據(jù)興辦目的、市場可行性、工程技術(shù)可行性、財務(wù)可行性、法律可行性、土地取得可行性、環(huán)境影響等對民間參與公共建設(shè)項目進(jìn)行可行性評估，并完成興建規(guī)劃、營運規(guī)劃、土地取得規(guī)劃、環(huán)境影響評估、財務(wù)規(guī)劃、風(fēng)險規(guī)劃、政府承諾與配合事項、允許民間投資附屬事業(yè)范圍、履約管理規(guī)劃、轉(zhuǎn)移規(guī)劃等先期作業(yè)規(guī)劃。可行性評估和先期規(guī)劃作業(yè)可同時進(jìn)行。

（三）招商階段

主要由主辦機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，部分事項由主辦機關(guān)和民間機構(gòu)共同協(xié)商完成。主辦機關(guān)負(fù)責(zé)擬定招標(biāo)程序，成立評審委員會及工作團隊，進(jìn)行公告招商，組織評審委員會對符合條件的民間申請機構(gòu)進(jìn)行評審，選出最優(yōu)民間申請機構(gòu)作為民間參與公共建設(shè)項目主體。公告招商過程中，主辦機關(guān)應(yīng)與符合招商要求的民間申請機構(gòu)，就民間參與公共建設(shè)項目具體事宜進(jìn)行溝通、協(xié)商和談判，對各項議題達(dá)成共識。

（四）議約及簽約階段

由主辦機關(guān)和民間機構(gòu)共同協(xié)商完成。主辦機關(guān)與最優(yōu)民間申請機構(gòu)按照規(guī)定的協(xié)商程序，就興建、營運、移轉(zhuǎn)及返還等事項進(jìn)行協(xié)商，并根據(jù)最終協(xié)商結(jié)果簽訂項目契約，項目契約由“行政院公共工程委員會”委托專業(yè)機構(gòu)根據(jù)以往民間參與公共建設(shè)項目執(zhí)行經(jīng)驗，結(jié)合不同公共建設(shè)領(lǐng)域的不同技術(shù)特點，提出項目契約參考范本，供主辦機關(guān)選擇，以節(jié)約重復(fù)性成本。為保障民間參與公共建設(shè)項目順利實施，協(xié)商過程中，主辦機關(guān)和民間機構(gòu)應(yīng)明確各自權(quán)責(zé)，避免因條文模糊而產(chǎn)生爭議；對興建營運過程中的風(fēng)險，主辦機關(guān)和民間機構(gòu)應(yīng)合理分擔(dān)。

（五）興建、運營、轉(zhuǎn)移及返還階段

由民間機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，主辦機關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。興建階段，民間機構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)計作業(yè)，包括基本設(shè)計和細(xì)部設(shè)計，基本設(shè)計指制定工期等管理計劃和設(shè)計綱要規(guī)范，細(xì)部設(shè)計指制定設(shè)計圖樣、施工進(jìn)度和規(guī)范以及相關(guān)成本預(yù)估和財務(wù)計劃等；設(shè)計完成后民間機構(gòu)根據(jù)細(xì)部設(shè)計，履行建設(shè)義務(wù)。營運階段，民間機構(gòu)按照項目契約規(guī)定，負(fù)責(zé)項目構(gòu)造物或附屬事業(yè)的營運工作，既要落實運營維護(hù)工作，保證服務(wù)水平，也要兼顧公共利益。移轉(zhuǎn)與返還階段，民間機構(gòu)在特許營運期屆滿時，要按照項目契約規(guī)定，將資產(chǎn)返還給“政府”或指定第三方。

三、提升臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)實施效率

為提升民間參與公共建設(shè)實施效率，臺灣地區(qū)“行政院公共工程委員會”制定多項配套措施，主要包括：

（一）主辦機關(guān)與工作團隊獎勵機制

一是對“地方政府”在民間參與公共建設(shè)中的前置作業(yè)辦理費用、基本建設(shè)經(jīng)費、計劃型補助事項等予以補助；二是對主辦機關(guān)新增民間參與公共建設(shè)項目和辦理項目所節(jié)約的人力予以獎勵；三是對工作團隊予以簽約獎金，并對優(yōu)秀工作團隊授予民間參與公共建設(shè)金擘獎。

（二）輔導(dǎo)與交流機制

一是舉辦民間參與公共建設(shè)項目培訓(xùn)會、經(jīng)驗交流會，既讓主管機關(guān)了解潛在投資者的需求，又讓潛在投資者吸取成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，增加中標(biāo)機率；二是在“財政部推動促參司”網(wǎng)站開設(shè)“民間參與公共建設(shè)資訊”作為民間參與公共建設(shè)的咨詢與交流平臺。

（三）公眾參與機制

一是舉辦民間參與公共建設(shè)項目公眾聽證會，既讓公眾能對項目進(jìn)行監(jiān)督，又了解公眾訴求，提升項目品質(zhì)；二是對民間參與公共建設(shè)項目，特別是民間機構(gòu)投標(biāo)過程、投標(biāo)評審標(biāo)準(zhǔn)和投標(biāo)結(jié)果進(jìn)行網(wǎng)上公示，既讓公眾全面了解項目進(jìn)展情況，又能有效監(jiān)督政府行為，預(yù)防權(quán)力尋租。

四、借鑒及建議

（一）完善法律體系，彌補PPP法律制度不足

目前我國大陸PPP模式?jīng)]有專門法律法規(guī)，主要依據(jù)是《合同法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和國務(wù)院及各部委制定的部門規(guī)章或規(guī)范性文件。PPP法律法規(guī)缺失致使民間機構(gòu)合法權(quán)益無法得到保障；同時，現(xiàn)行部門規(guī)章或規(guī)范性文件之間存在立法沖突，造成各方在PPP項目執(zhí)行過程中無所適從。臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)經(jīng)驗表明，完善的民間參與公共建設(shè)法律體系能為民間參與公共建設(shè)提供制度保障。因此，未來我國大陸應(yīng)完善PPP法律體系。一是制定國家層面的PPP專門法律和配套辦法，建立清晰和權(quán)威的法律框架，有效處理上位法與下位法、新法與舊法在PPP項目執(zhí)行過程中的沖突，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性；二是完善程序性規(guī)范，對行政機關(guān)在PPP項目執(zhí)行過程中申請與審核、監(jiān)督與管理等行政職能做出明確規(guī)定，強化對行政機關(guān)權(quán)力的約束和監(jiān)督，減少行政機關(guān)侵權(quán)行為；三是PPP法律體系可能與既有法律法規(guī)存在沖突，可以借鑒臺灣地區(qū)立法經(jīng)驗，采用法律適用例外原則加以規(guī)定，使PPP法律在法理上具有正當(dāng)性，操作上具有可行性。

（二）設(shè)立高層級的PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)PPP事務(wù)

目前，我國大陸發(fā)改委、財政部、住建部、交通部等部委均在推動PPP模式，但國務(wù)院并沒有明確統(tǒng)一的PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)，各部門往往自行其事，如發(fā)改委和財政部對PPP項目政策規(guī)定存在差異，前者重在項目質(zhì)量，后者重在規(guī)范項目流程。臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)經(jīng)驗表明，高層級的民間參與公共建設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)能及時進(jìn)行跨部門和跨地區(qū)的協(xié)調(diào)，為民間機構(gòu)提供高效的“一站式服務(wù)”。因此，未來我國大陸可以在國務(wù)院下設(shè)由主管副總理任主任，包括發(fā)改委、財政部、住建部、交通部等部委的“推進(jìn)政府和社會資本合作辦公室”作為中央層級的PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨部委和跨地區(qū)的政策、法律、程序等問題，并為當(dāng)事人提供咨詢、溝通服務(wù)；各部委和地方政府也需要設(shè)立相應(yīng)責(zé)任機構(gòu)。

（三）制定PPP項目標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范降低PPP項目實施成本

我國PPP項目執(zhí)行缺乏標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范，難以確?？茖W(xué)性且風(fēng)險難控，主要表現(xiàn)為：一是缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評估體系，致使PPP項目執(zhí)行過程中缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)和決策依據(jù)；二是缺乏規(guī)范合同文本指導(dǎo)，特別是沒有在合同中明確約定風(fēng)險分擔(dān)機制和利益調(diào)節(jié)方法；三是政府部門權(quán)責(zé)不明使得PPP項目存在重復(fù)審批，增加PPP項目執(zhí)行難度[4]。臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)經(jīng)驗表明，規(guī)范的執(zhí)行流程和明確的權(quán)責(zé)劃分可以降低民間參與公共建設(shè)實施成本。因此，未來我國應(yīng)制定PPP項目標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范。一是建立PPP項目預(yù)評估機制，通過預(yù)評估機制挑選品質(zhì)和成熟度較好的PPP項目進(jìn)行運作，以提高PPP項目成功率；二是規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)操作流程各階段執(zhí)行程序，對各階段工作事項的推進(jìn)方式、推進(jìn)進(jìn)度等制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使PPP項目執(zhí)行有章可循；三是組織專家及專業(yè)機構(gòu)制定PPP項目合同范本，對風(fēng)險分擔(dān)機制和利益調(diào)節(jié)辦法等基礎(chǔ)性條款進(jìn)行明確規(guī)定，確保參與各方風(fēng)險共擔(dān)、利益得到保障；四是通過立法明確政府部門和民間機構(gòu)各自權(quán)責(zé)，使PPP項目標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范各工作事項均有明確責(zé)任主體，對政府部門，要著重簡政放權(quán)，提高政府效能，強化政府對社會的服務(wù)職能，對民間機構(gòu)，要著重完善合理的投資回報機制，注重投資回報與社會公益的均衡。

（四）建立有效的公眾參與和交流機制提高PPP項目透明度

目前，我國PPP項目由政府部門主導(dǎo)，政府部門對投資者、經(jīng)營者和使用者的意見重視不足；同時，PPP項目信息公開不夠，透明度較低。臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)經(jīng)驗表明，有效的公眾參與和交流機制既能加強社會各界對民間參與公共建設(shè)的監(jiān)督，防止政府權(quán)力尋租，也能讓政府機構(gòu)了解民眾訴求，提升公共建設(shè)品質(zhì)。因此，未來我國應(yīng)建立有效的公眾參與和交流機制。一是通過立法完善PPP項目信息披露機制，使公眾全面了解PPP項目規(guī)劃過程、評審結(jié)果及實施成效，對PPP項目進(jìn)行有效監(jiān)督；二是政府部門應(yīng)主動與民間機構(gòu)溝通，讓民間機構(gòu)看到政府部門推動PPP模式的決心和誠意，更好地吸引民間機構(gòu)參與PPP項目投資；三是充分發(fā)揮各類中介機構(gòu)、企業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)界和大眾輿論等社會力量的積極作用，為PPP模式出謀獻(xiàn)策；四是在PPP立法中允許民間機構(gòu)自行規(guī)劃PPP項目，滿足民間機構(gòu)參與公共建設(shè)的需求。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

參考文獻(xiàn)：

[1]張理化.臺灣民間資本參與公共建設(shè)的立法啟示[J].人民論壇，2012（27）：88-89.

[2]季侃、袁競峰、李啟明.我國臺灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)立法的啟示[J].建設(shè)經(jīng)濟，2012（1）：84-87.

[3]趙奪.我國大陸地區(qū)促進(jìn)民間資本參與公共建設(shè)的有效制度供給研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2015.

[4]鄔昌國，黎澤華，江晨光.PPP模式在我國的發(fā)展及對策[J].金融統(tǒng)計與分析，2015（7）：117-120.