項(xiàng)目績(jī)效考核理論及方法研究誕生于20世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)主要關(guān)注的是政府工程項(xiàng)目的考核，主要進(jìn)行的是政府項(xiàng)目成本效益分析，之后隨著政府職能的不斷擴(kuò)大，所涉及的項(xiàng)目越來越廣泛，項(xiàng)目績(jī)效考核的研究視角逐漸轉(zhuǎn)向教育項(xiàng)目、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目等領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代末至80年代初，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，項(xiàng)目績(jī)效考核對(duì)結(jié)果、責(zé)任、公平等給予了重視，項(xiàng)目績(jī)效考核理論研究得到進(jìn)一步發(fā)展。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，項(xiàng)目考核在理論和實(shí)踐層面上都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了顯著的作用。但是，我國(guó)項(xiàng)目績(jī)效考核在總體上仍處于一個(gè)起步階段，項(xiàng)目績(jī)效考核在實(shí)際過程中仍然存在著一些問題和特殊的困難，正確的認(rèn)識(shí)這些問題和困難，

一、項(xiàng)目績(jī)效考核存在的問題

目前我國(guó)項(xiàng)目績(jī)效考核基本處于探索階段，尚存在著很多問題，歸結(jié)起來便現(xiàn)在以下幾方面：

1.對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核的認(rèn)識(shí)不足

雖然項(xiàng)目績(jī)效考核工作在我國(guó)已經(jīng)經(jīng)過多年的試點(diǎn)，但在我國(guó)各政府部門特別是地方政府部門中，對(duì)績(jī)效考核的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。首先是認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。在實(shí)踐過程中，很多政府部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員對(duì)績(jī)效考核并不熟悉，認(rèn)為績(jī)效考核無非就是走過場(chǎng)。還有部分人對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核的實(shí)際內(nèi)容、操作程序和步驟卻知之甚少，甚至有人認(rèn)為，項(xiàng)目績(jī)效考核是西方國(guó)家的產(chǎn)物，并不符合中國(guó)國(guó)情，將項(xiàng)目績(jī)效考核看作是花哨的東西，沒有很大的實(shí)際意義。這些片面甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，阻礙了人們正確把握項(xiàng)目績(jī)效考核的主旨。其次是注重經(jīng)濟(jì)考核，忽視其他方面的考核。當(dāng)前，許多地方政府的考核指標(biāo)依舊帶有明顯的“GDP”化傾向，許多地方政府重視的是“爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資、 爭(zhēng)規(guī)模、外延擴(kuò)大再生產(chǎn)”方式以求得發(fā)展效應(yīng)，即期望的是眼前或很快就能看得到的成績(jī)。導(dǎo)致一些地方為追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，不惜違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律。一些地方政府的環(huán)保觀念弱不禁風(fēng)，甚至不堪一擊。導(dǎo)致了許多地區(qū)出現(xiàn)這樣的情形：經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了“輝煌成果”，但是生態(tài)環(huán)境卻遭到嚴(yán)重破壞，可持續(xù)發(fā)展受到損害。

2.項(xiàng)目績(jī)效考核體制不夠健全

（1）臨時(shí)考核較多。目前，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核未能實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，主要還是偏重臨時(shí)性考核。因此，項(xiàng)目績(jī)效考核作為一種公共管理工具未能被政府部門有效地利用，相反在一定程度上卻經(jīng)常遭到貶低和否定。

（2）自我考核較多。從委托者、被考核者及考核者的關(guān)系看，當(dāng)考核者為政府內(nèi)部人員時(shí)，由其對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考核，將有可能會(huì)在考核過程中存在著某些干擾因素。這種政府自己審查自己的關(guān)系，無法有效地保障考核組織和人員的獨(dú)立性，也就不可避免地形成了政府“自我監(jiān)督”、“自我手術(shù)”的局面，制約了績(jī)效考核的實(shí)效性。

3.項(xiàng)目績(jī)效考核的規(guī)范化程度不足

我國(guó)項(xiàng)目績(jī)效考核存在的最突出問題是規(guī)范化程度不同。項(xiàng)目績(jī)效考核多處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，沒有相應(yīng)的制度和法律作保障。表現(xiàn)為：第一，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，既缺乏績(jī)效考核方面的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏績(jī)效考核方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，缺乏具有針對(duì)性的法律制度規(guī)范。第二，項(xiàng)目績(jī)效考核還是一個(gè)短期行為，缺乏對(duì)政府績(jī)效的持續(xù)性測(cè)定。這就導(dǎo)致了管理者很難把工作重點(diǎn)放在項(xiàng)目績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)上，而往往采取“嚴(yán)打”之類的階段性突擊方式去解決問題。

4.項(xiàng)目績(jī)效考核的民主監(jiān)督尚待加強(qiáng)

項(xiàng)目績(jī)效考核需要民主的監(jiān)督。當(dāng)前的項(xiàng)目績(jī)效考核中民主監(jiān)督存在許多方面的缺陷，缺少自下而上和橫向的民主監(jiān)督機(jī)制。一直以來，政府項(xiàng)目費(fèi)用支出都是經(jīng)過財(cái)政預(yù)算，由人大、政協(xié)會(huì)議表決通過后就可以實(shí)施了，至于這些錢是怎么使用的，是不是產(chǎn)生了預(yù)期的效果等很少有人過問。至于項(xiàng)目考核的結(jié)果以及考核的過程，則更加顯得神秘，極少主動(dòng)公開，考核組織還未對(duì)通報(bào)和公布考核結(jié)果的形式和內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，從而使得有些項(xiàng)目考核后有對(duì)外公布其結(jié)果，有些則沒有。

另外，項(xiàng)目績(jī)效考核過程不公開，具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，缺乏項(xiàng)目績(jī)效考核的激勵(lì)機(jī)制。不是把考核作為提高管理水平的反面措施，而是作為消極的防御手段，當(dāng)某一方面的問題成堆，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈時(shí)，才采取諸如大檢查、專項(xiàng)檢查、大評(píng)比等方式謀求改正，因而總是陷于被動(dòng)。

二、項(xiàng)目績(jī)效考核存在的困難

項(xiàng)目績(jī)效考核在政府管理過程中具有重要地位，客觀、系統(tǒng)、全面的考核是政府管理不可缺少的基本環(huán)節(jié)。當(dāng)前，項(xiàng)目績(jī)效考核面臨的困難主要有一下幾個(gè)方面：

1.來自項(xiàng)目績(jī)效考核的理論和實(shí)踐研究的困難

我國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)項(xiàng)目績(jī)效考核的理論和實(shí)踐起步較晚，還處于不成熟的狀態(tài)。目前對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核的基本概念、作用機(jī)理、操作原則、實(shí)施步驟等都還沒有形成共識(shí)，許多地方把項(xiàng)目績(jī)效考核與政府績(jī)效考核混為一談，項(xiàng)目績(jī)效的不同層次沒有明確區(qū)分，對(duì)國(guó)外項(xiàng)目績(jī)效考核的理念與實(shí)踐也缺乏系統(tǒng)地介紹和研究。由于缺乏系統(tǒng)理論的指導(dǎo)，我國(guó)項(xiàng)目績(jī)效考核實(shí)踐中常常出現(xiàn)“動(dòng)員式考核”。另外，開展項(xiàng)目績(jī)效考核所需要的相關(guān)配套措施不完備。比如，沒有建立全國(guó)性的考核信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，致使考核資料不足，考核結(jié)果反饋核擴(kuò)散能力差；缺乏考核的管理保障體系等這些無疑也加大了考核的難度。

2.來自考核項(xiàng)目本身的困難

項(xiàng)目的產(chǎn)出難以量化。項(xiàng)目績(jī)效考核的一個(gè)重要前提就是必須將項(xiàng)目所有績(jī)效都以量化的方式表現(xiàn)出來。但是，項(xiàng)目的績(jī)效考核由于自身產(chǎn)出的復(fù)雜性，要度量一個(gè)項(xiàng)目的輸出量常常是很困難的。首先，政府的項(xiàng)目中，本身作為項(xiàng)目主體的行政組織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)是一些公共產(chǎn)品的輸出。這些公共產(chǎn)品的輸出進(jìn)入市場(chǎng)的交易體系不可能形成一個(gè)反映其生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本的貨幣價(jià)格，這就帶來對(duì)其數(shù)量進(jìn)行正確測(cè)量的技術(shù)上的難度。

3.來自政府管理部門內(nèi)部的困難

首先，項(xiàng)目績(jī)效考核是對(duì)政府的管理績(jī)效、社會(huì)效果和公共管理過程中所存在的問題的衡量，自然也就涉及對(duì)政府部門決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅，擔(dān)心自身利益受到損害，因而不同層面上存在著抵制考核的現(xiàn)象。其次，項(xiàng)目績(jī)效考核是一個(gè)成本消耗的過程，需要投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間。在當(dāng)前項(xiàng)目績(jī)效考核中，許多項(xiàng)目考核的費(fèi)用大多是攤?cè)氲骄唧w的考核項(xiàng)目之中，致使項(xiàng)目考核的資金投入不足。再次，項(xiàng)目績(jī)效考核常常意味并伴隨著批評(píng)和改革。當(dāng)前，在績(jī)效考核日益成為一種政府公共管理監(jiān)督手段。然而，現(xiàn)實(shí)中傳統(tǒng)觀念使得許多政府部門很難接受政府失誤的指責(zé)，這也極大的影響績(jī)效考核工作的開展。