TPA的基本功能在于它有助于貿(mào)易協(xié)定的通過，以及貿(mào)易協(xié)定最終被國會批準(zhǔn)。TPA是一個可以活用的工具和橋梁。若TPA獲得通過，TPP也會在2015年收官

自1994年北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）以來最大的貿(mào)易協(xié)定、《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）正在獲得動能，而為其提供燃料的是美國國會4月16日下午提出的貿(mào)易促進授權(quán)（TPA）議案。與此同時，與TPP一樣有歷史標(biāo)桿意義的貿(mào)易協(xié)議《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）也繼續(xù)向前推進，這三者將合力把2015年定格為美國貿(mào)易紀元的重要坐標(biāo)。

TPA即貿(mào)易促進授權(quán)，又稱“快速道”授權(quán)，指國會將為美國政府設(shè)置貿(mào)易談判目標(biāo)，作為交換，國會承諾一旦達成貿(mào)易協(xié)定，就將迅速對其進行直接表決，不對內(nèi)容做任何修改。

從TPA到TPP到TTIP，這幾個術(shù)語詰屈聱牙，而圍繞這三者而產(chǎn)生的爭論、抗議和場上場下的較量更讓人應(yīng)接不暇。一邊是奧巴馬政府不遺余力地向前推動TPA，一邊是工會、環(huán)保主義者和拉丁裔政治組織咄咄逼人的反對，民主黨內(nèi)部也出現(xiàn)了分裂。而在TPP的談判桌上，相關(guān)國家亮出的底牌是，TPA是其他國家與奧巴馬政府達成TPP自貿(mào)協(xié)定的先決條件。

經(jīng)過數(shù)月的內(nèi)部角力，參議院財政委員會主席、猶他州聯(lián)邦共和黨參議員哈奇（Orrin Hatch），眾議院籌款委員會主席、威斯康星州共和黨眾議員瑞恩（Paul Ryan）和參議院財政委員會少數(shù)黨首席成員、俄勒岡州民主黨聯(lián)邦參議員維登（Ron Wyden）正式提出名為“2015年兩黨國會貿(mào)易優(yōu)先與責(zé)任議案”（TPA-2015）。不過，時間的緊迫性在于，TPP成員國希望能在今年6月前達成最終協(xié)議。

這其中的關(guān)聯(lián)在于，美國戰(zhàn)略與國際研究所（CSIS）資深顧問斯科特·米勒（Scott Miller）對《財經(jīng)》記者解釋說，在4月16日之后的幾周內(nèi)，如果國會不通過TPA，那么一旦2016年總統(tǒng)選舉季的序幕拉開，事情就會變得非常棘手，因而TPA通過的最晚時間點是這個夏天，在這期間，政治的不確定性帶給人們最大的擔(dān)憂。

布魯金斯全球經(jīng)濟與發(fā)展領(lǐng)域研究員喬舒亞·梅爾澤（Joshua Meltzer）對《財經(jīng)》記者說，他很樂觀地相信，TPA能獲得通過，TPP也會在2015年收官，從技術(shù)上來講，參與談判的各方都意識到政治推動力的不可或缺，在這個過程中協(xié)定的最終版本輪廓已然顯得清晰。最重要的是，圍繞TPP談判的收官，領(lǐng)導(dǎo)人表現(xiàn)出了強烈的政治意愿，而這其中的關(guān)鍵就是日本。

梅爾澤認為，國會在考慮是否通過TPA并由此決定TPP的完美收官時，美國現(xiàn)實的賭注是美國長時期以來對全球經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)力。無論TPA通過與否，全球化和亞太地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)定都會繼續(xù)發(fā)展，而問題是美國是否引領(lǐng)全球化的進程，還是拱手把掌舵權(quán)讓與其他國家。

站在美國亞洲再平衡策略的角度，美國外交關(guān)系協(xié)會亞洲部主任易明（Elizabeth Economy）對《財經(jīng)》記者說，她認為美國現(xiàn)在的重點是完成再平衡中的經(jīng)濟因素——即確保TPP結(jié)出碩果。再平衡的安全問題因素已走上軌道，目前要做的是貫徹好治理工作。目前再平衡中欠缺的就是TPP的圓滿結(jié)束，如果沒有TPP，再平衡不能充分發(fā)揮其潛力。

TPA角力

在美國，圍繞TPA展開了一場久違了的貿(mào)易討論。

這個長達113頁的法案充滿了小心翼翼的句式和各種保留條款。它引發(fā)了種種爭論，以至于國會在當(dāng)?shù)貢r間4月16日正式引入這個法案時，甚至不能對如何稱呼它達成一致。

TPA最早可追溯到羅斯福政府時期，指代的是關(guān)稅公告權(quán)（Tariff Proclamation Authority），TPA現(xiàn)在已經(jīng)變成了一個基本的條款。自羅斯福以來，數(shù)任美國總統(tǒng)都有某種類似于TPA的機制，在小布什之前共有五位總統(tǒng)曾享有這項外貿(mào)談判權(quán)力。1994年后，美國總統(tǒng)一直為延長授權(quán)而努力，但屢次受挫，直到2002年。

2002年TPA發(fā)生轉(zhuǎn)折歸功于小布什政府的艱苦游說，并做出了一定讓步，把諸如勞工權(quán)益保障的內(nèi)容加了進去。2002年7月27日，美國眾議院終于再次批準(zhǔn)了這項授權(quán)法案，不過是以215票對212票的微弱多數(shù)通過。不到一周的時間，參議院也以64票對34票的表決結(jié)果通過了該法案。

2002年8月6日，小布什在白宮簽署了TPA法案，這項中斷了八年的總統(tǒng)外貿(mào)談判授權(quán)得以恢復(fù)。TPA也正式開始指代貿(mào)易促進授權(quán)（Trade Promotion Authority）。

共和黨愿意稱之為TPA，而民主黨則傾向于用“快速道”授權(quán)?！翱焖俚馈钡恼f法已經(jīng)以不同形式存在了數(shù)十年，但后者在共和黨聽來卻總有那么一點不對路，覺得其中暗含了不公平和偏離正軌的意味，所以最終，4月16日引進的法案有了折衷的叫法：2015年兩黨國會貿(mào)易優(yōu)先及責(zé)任法（Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015），簡稱 TPA-2015。

在TPA-2015出臺前，即使抗議的聲音在網(wǎng)上、在華盛頓的重要場所充斥，但樂觀的情緒也在蔓延。

TPA的重要性在于它有助于貿(mào)易協(xié)定的通過，以及貿(mào)易協(xié)定最終被國會批準(zhǔn)。TPA是一個可以活用的工具和橋梁，雖然與TPA伴生而來的是政治博弈，但通過TPA發(fā)生的信號是，美國可以發(fā)出一致的聲音。

美國貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼表示，獲得“快速道”授權(quán)將增強美國政府的談判籌碼，確保美國達成最好的跨太平洋伙伴協(xié)定。

在一些具體談判中，這項工具的作用顯露無疑。以文萊為例，文萊作為TPP的前身、多邊自由貿(mào)易協(xié)定的四個發(fā)起國之一，是TPP參與國之一。曾參與TPP談判的一位不具名文萊外交官對《財經(jīng)》記者說，文萊以原油和天然氣為主要經(jīng)濟支柱，所以涉及到保護國內(nèi)中小企業(yè)利益的壓力并不大。而且文萊發(fā)現(xiàn)，越早參與談判，越容易表達并實現(xiàn)自己的利益訴求。雖然和美國談判很艱難，從歷史上來看美國國會也會反反復(fù)復(fù)，但從目前的情況來看，有了TPA這項工具后，最快可能在一個月內(nèi)就會通過。

國會爭執(zhí)的TPA-2015文本，已比2002年的TPA文本有顯著改進。文本要點中既有反映當(dāng)下的經(jīng)濟挑戰(zhàn)而為政府設(shè)置的新的談判目標(biāo)，包括消除創(chuàng)新和數(shù)字貿(mào)易壁壘等;也有更新的內(nèi)容，包括在政府談判目標(biāo)中涉及政府參與網(wǎng)絡(luò)盜竊、保護貿(mào)易機密和實行知識產(chǎn)權(quán)保護高標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)條款，以及改善人權(quán)，加強勞動與環(huán)境保護等內(nèi)容。

另外一些談判目標(biāo)的設(shè)定則為進一步提升美國的貿(mào)易空間，包括減小數(shù)據(jù)跨境流動障礙、消除國有企業(yè)不公平競爭等。

文本中匯率操縱的條款是一大關(guān)注點。TPA-2015設(shè)定的政府談判目標(biāo)是貿(mào)易伙伴“避免”操縱匯率、以此獲得貿(mào)易優(yōu)勢。這一措辭被認為“過于軟弱”，有聲音要求推動實行嚴厲規(guī)定，以禁止貿(mào)易伙伴故意壓低本幣匯率。

不過，財政部長杰克·盧稱，政府與TPP成員國進行了磋商，這類規(guī)定沒有得到其他11個成員國的支持。杰克·盧在致議員的一封信中稱，所有參與磋商的伙伴國都表明，不會支持在貿(mào)易協(xié)議中納入可強制執(zhí)行的匯率條款，尤其是TPP。

更多觀點針鋒相對的領(lǐng)域在紡織業(yè)、反傾銷、農(nóng)業(yè)等方面，都關(guān)乎美國工人和中產(chǎn)階級的利益。

全美制造業(yè)協(xié)會（NAM）國際經(jīng)濟事務(wù)副總裁琳達·鄧普西（Linda Dempsey）對《財經(jīng)》記者說，目前抗議TPA、TPP的聲音表明，人們存在對貿(mào)易和全球化的誤解，很多廣泛流傳的言論認為，貿(mào)易協(xié)定成本高昂，會使情況變得更糟，而事實上很多數(shù)據(jù)顯示，美國是從中受益的。

不過，隨著全球貿(mào)易復(fù)雜性的與日俱增，國會議員也面臨著更大的選區(qū)壓力，這使得他們更加不愿放棄手中的權(quán)力。國會中的自由派糾結(jié)于國會議員或民間團體對貿(mào)易談判建議和草案施加影響的力度受限，他們的顧慮是美國談判代表聽不到他們的聲音。而TPA的存在，恰恰是“紅燈”或“綠燈”的選擇，只能為政府設(shè)置談判目標(biāo)而不能改動具體內(nèi)容或設(shè)置程序障礙，以確保貿(mào)易協(xié)議不被拆分。

4月23日，參議院財政委員會針對TPA舉行聽證會，參議院財政委員會主席哈奇表示，如果該委員會26日通過TPA，則參議院將在下個月內(nèi)對此進行全體投票。

相對來講，眾議院的表決是更大的未知數(shù)，人們不確定白宮是否會聯(lián)合眾議院的共和黨人挫敗民主黨反對的力量，但問題是，TPA投票一邊涉及到跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定的命運，它是美國當(dāng)前最重要的外交戰(zhàn)略目標(biāo)之一，一邊牽涉到2016年的總統(tǒng)大選，美國的貿(mào)易政治如何演繹也才剛剛開始。

TPP的國別因素

太平洋懸而未決的貿(mào)易協(xié)定談判少有一帆風(fēng)順的時候。實際上TPP談判已走過了七個年頭，市場準(zhǔn)入、知識產(chǎn)權(quán)、國企改革等敏感議題使收官的日期一再后移，其真正的轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在一年半前，談判中出現(xiàn)了實質(zhì)性的進展。

到2015年春季，人們期盼已久的跡象終于變得清晰——美國與11個TPP成員國的談判接近尾聲，大部分TPP議題基本得以解決。目前談判剩下的主要分歧都集中于那些最難攻堅的領(lǐng)域，涉及到各自國家內(nèi)部最嚴防死守的利益。

美日經(jīng)濟規(guī)模占12個TPP成員經(jīng)濟總量的70%以上，是決定TPP進程的最主要推動國，如今美日的態(tài)度已到了關(guān)鍵節(jié)點。梅爾澤認為，安倍正著力于“安倍經(jīng)濟學(xué)”中的第三支箭、結(jié)構(gòu)性改革，希望通過加入TPP而使日本走出經(jīng)濟困境，并向外部競爭開放日本經(jīng)濟。奧巴馬也把TPP放在至關(guān)重要的政策優(yōu)先安排上。雙方面臨的共同難題是，如何在推動TPP收官的同時使政治代價最小化。

美國和日本就TPP最后的細節(jié)談判久拖不決，兩大絆腳石一是農(nóng)業(yè)問題，一是汽車關(guān)稅問題。在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，雙方在如何對待日本視為五大敏感農(nóng)產(chǎn)品之首的大米方面激烈對立。日本針對TPP其他11個國家設(shè)定了10萬噸的大米進口特別額度，其中5萬噸向美國開放。但美國提出的對日大米出口量卻是每年20萬噸左右，數(shù)量遠遠超出日方預(yù)料。

在汽車領(lǐng)域，日本要求美國進一步開放汽車零部件市場，盡快取消目前對零部件征收的2.5%關(guān)稅。美國政府則受到國內(nèi)車商要求與日本車競爭的壓力，力圖避免盡早取消關(guān)稅。此外關(guān)于汽車領(lǐng)域違反協(xié)定時的紛爭解決規(guī)則設(shè)定，兩國意見也不一致。于日美峰會前的這一輪日美TPP談判在持續(xù)了近17個小時，至21日凌晨3時結(jié)束之際，雙方未能彌合分歧。

類似的分歧也出現(xiàn)在加拿大與其他TPP成員國之間，主要是關(guān)于乳制品和禽類產(chǎn)品。加拿大原本對加入TPP興趣不大，但韓國與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定后，加拿大不愿在亞太貿(mào)易中被邊緣化，于是開始積極申請加入TPP談判。而在談判中，澳大利亞、美國和新西蘭對加拿大施加壓力，要求其放開乳制品和禽類產(chǎn)品市場，加拿大的立場則是要保護“供應(yīng)鏈管理”。

對乳制品和禽類產(chǎn)品的供應(yīng)鏈管理，幾乎是加拿大貿(mào)易政策的默認選項，加拿大通過這種措施嚴格控制其乳制品和禽類產(chǎn)品價格。在1987年達成的《美加自由貿(mào)易協(xié)定》中，有三個例外項目就是：木材行業(yè)、啤酒行業(yè)以及對乳制品和禽類產(chǎn)品的供應(yīng)鏈管理。

雖然有研究顯示，若開放加拿大乳制品工業(yè)，加拿大的乳制品產(chǎn)品可能會在十年間從80億升增長到200億升，該行業(yè)的效率也將大大提高。但加拿大奶農(nóng)等特定人群在政治上的強勢阻礙了外國市場準(zhǔn)入的努力。這一次，TPP成員國則希望攻克這一堡壘。

美國希望加拿大在乳制品和禽類產(chǎn)品的進口上減少保護主義，同時順應(yīng)美國在增加高標(biāo)準(zhǔn)知識產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)則方面的要求，尤其是在制藥領(lǐng)域。

在藥品專利保護期限等問題上，TPP成員國間的分歧尚未消除。美國一直堅持在制藥領(lǐng)域有更強有力的藥品數(shù)據(jù)保護，奧巴馬政府曾稱其是“談判中最艱難的議題”。

鄧普西指出，美國公司在全球醫(yī)療保健生物科技的研發(fā)投入中占到80%，藥品數(shù)據(jù)保護為科學(xué)家開展研發(fā)以便為全球患者研制新藥提供了必要的獎勵，因此TPP中至少12年的藥品數(shù)據(jù)保護條款至關(guān)重要。

同時，美國與TPP成員國就是否將有關(guān)匯率操縱的條款放入?yún)f(xié)定看法不一，有美方議員希望寫入嚴格的條款，日本、澳大利亞和墨西哥則表示反對。不過，在TPP攻堅階段，需要成員國做出讓步的緊迫議題仍然是數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)跨境流動、知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入和勞工問題。

在諸多難題面前，支持TPP的專家呼吁說，對美國而言，所有其他11個TPP成員國都是美國的貿(mào)易伙伴，通過TPP這一機制，使美國和它們更加密不可分。梅爾澤認為，TPP使國際投資和貿(mào)易規(guī)則設(shè)計得以提升，并使WTO框架下的規(guī)則得以建立或深化，同時涵蓋了諸如數(shù)據(jù)跨境流動等新規(guī)則以順應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展。TPP是美國繼續(xù)決定全球化如何發(fā)展、并確保其發(fā)展支持美國經(jīng)濟增長和福利的重要機會。

積極的跡象已經(jīng)開始顯現(xiàn)。2015年初，世貿(mào)組織總理事會通過了《貿(mào)易便利化協(xié)定》議定書，將《協(xié)定》納入《世貿(mào)組織協(xié)定》，并開放議定書供成員國接受。作為WTO成立近20年來達成的首個多邊貿(mào)易協(xié)定，它是多哈回合談判啟動以來取得的最重要突破。而美國等12個TPP成員國也都急切地希望TPP得以收官，TPA則是打開新貿(mào)易世界的一把鑰匙。