改革開放后興起的民辦教育，改變了政府包辦教育的格局，擴大了教育資源供給，滿足了人民群眾選擇性教育需求，推動了教育體制與機制創(chuàng)新，已成為我國教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和教育改革的重要力量。

但是，進入21世紀后，民辦教育發(fā)展較早較快的沿海地區(qū)，率先遇到了不少體制性障礙，導致發(fā)展停滯，甚至倒退。上海、浙江等民辦教育標志性省份，民辦學?？偭吭诓粩辔s。據(jù)上?！督夥湃請蟆?，2007年至2009年間，上海民辦學校三年萎縮三成，由202所萎縮到134所，個別民辦學校的骨干教師流失率近50%。盡管民辦教育的統(tǒng)計顯示，近年來全國民辦學校數(shù)量在增加，但實際上新增的多為相對規(guī)模投入較少的民辦幼兒園，而非中高等教育機構。

環(huán)境生態(tài)不良之因

造成近十多年民辦教育生態(tài)不良的根本原因，是民辦教育缺乏公平友好的制度環(huán)境。民辦教育界反映最集中，訴求最強烈的，有以下三個方面：

“民非”的法人定位，使民辦教育政策不完整不配套。改革開放以后的新興民辦學校、醫(yī)院等，有關部門在《民法通則》規(guī)定的機關、事業(yè)單位、社會團體和企業(yè)四類法人之外，創(chuàng)立“民辦非企業(yè)單位”加以登記管理。由于發(fā)展歷史不長，相應的法律法規(guī)尚不完整，也不配套，導致民辦學校的機構屬性處于“非驢非馬”的境地。稅收方面，有些民辦學校被作為企業(yè)征收營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等，但貸款的時候執(zhí)行的卻是事業(yè)單位“不得抵押貸款”規(guī)定。財務管理執(zhí)行的既不是事業(yè)單位會計制度，也不是企業(yè)單位會計制度，而是民間非營利組織會計制度。這種拼裝型的政策制度體系，是無法引導和規(guī)范民辦教育事業(yè)健康發(fā)展的。

公平制度環(huán)境的缺失，使民辦教育發(fā)展缺少后勁。民辦教育與公辦教育都屬于國家公益事業(yè)，但在辦學實踐中，民辦學校難以獲得財政、稅收等政策性資源的支持。以財政扶持為例，上海市對民辦教育重視程度和財政支持力度已經(jīng)屬于全國領先。民辦高校學生占在校生總數(shù)17.5%，2013年市本級財政投入高等教育達186億元，而民辦高等教育財政支持經(jīng)費僅為4億元，占比僅為2.2%。深圳市民辦學校在校生數(shù)占學生總數(shù)的比例高達38.4%，2011年全市教育經(jīng)費總投入達274.44億元，而2011年至2013年年均投入民辦教育僅5億元，占比不到2%。此外，現(xiàn)行法律法規(guī)對舉辦者投入民辦學校和累積資產(chǎn)視同于捐贈的處置規(guī)定，以及雖有合理回報的提法，但“另行規(guī)定”一直未能出臺的現(xiàn)實，抑制了民間資金進入教育領域的積極性。

辦學自主權的缺失，使民辦學校無法辦出特色和質量。不僅是支持的力度過小，而且政府對民辦教育也束縛得“過緊”。自主權是民辦學校能否辦出特色的關鍵，但是民辦學校的招生、專業(yè)設置、收費等自主權在實踐中幾乎都被變相剝奪。招生自主權方面，一些地方教育行政部門為民辦學校劃定招生區(qū)域、招生人數(shù)、錄取標準、招生時間等，將民辦學校的招生等同于公辦進行管理。許多地區(qū)區(qū)域保護主義嚴重，不允許外地民辦學校在本地招生或限制民辦學校到行政區(qū)域外招生。收費方面，民辦學校沒有定價權，甚至不能夠按照成本收費，有關部門通過連續(xù)多年保持收費標準不變等措施，把民辦學校收費卡得很死。課程和專業(yè)設置方面，民辦學校也按照公辦學校一樣“被規(guī)范”，特色無法彰顯。

改進之途

民辦教育遭遇到的發(fā)展瓶頸，已經(jīng)引起國家有關部門的高度關注。目前，《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》在去年底已完成起草工作報送國務院審定，《民辦教育促進條例》的修訂稿也已通過國務院的會議討論。其中明確提出了全方位鼓勵社會力量興辦教育的原則，要求進一步完善教育、金融、財政、土地、稅收等方面的配套政策，實行非營利性和營利性分類管理，制定差別化扶持制度和政策，重點解決民辦學校在法人屬性、財政扶持、教師社保等方面與公辦學校不平等的問題。

我們認為，教育體制改革的核心是充分發(fā)揮市場在教育資源配置中的作用，發(fā)揮好市場這只無形的手和政府這只有形的手的作用，構建政府宏觀管理、學校自主辦學、社會多元評價的良性體系，并通過立法保障實施。應該著重在以下幾個方面進一步加大工作力度：

第一，以建立公平環(huán)境為核心，完善民辦教育分類管理配套制度。按照非營利性和營利性對民辦學校分類管理只是一種形式，分類管理的核心是能夠在分類的基礎上，從財政、稅收、土地、收費、招生、貸款、社保等等方面，建立起與之相配套的，基于公辦、民辦學校及營利性、非營利性民辦學校之間公平競爭的制度體系。

鑒于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，以及現(xiàn)階段我國民辦教育主要特征是投資（出資）辦學而非捐資辦學的基本國情，民辦教育營利性與非營利性的分類制度體系，應在以下幾項基本共識的基礎上進行設計：

1.在價值判斷上，秉持公平正義原則，應認識到無論公辦教育還是民辦教育，無論非營利性民辦學校還是營利性民辦學校，都是我國教育事業(yè)的組成部分，都是公益性事業(yè)，都是政府教育公共品的供給方式之一。政府應當積極倡導舉辦并大力支持非營利性民辦學校，但絕不能對營利性民辦教育機構產(chǎn)生制度歧視乃至道德綁架，營利性民辦學校只要依法、誠信、規(guī)范辦學，都應該得到鼓勵、支持和尊重。

2.鑒于《民促法》規(guī)定的“合理回報”制度至今尚沒有出臺操作辦法，在社會上存在較大爭議，并且中國幅員遼闊，地區(qū)差異極大，由中央政府制定一個放之四海而皆準的“回報制度”確有困難，建議在修訂《民辦教育促進法》或出臺有關政策時，將“合理回報”制度調整為“政府獎勵”制度，由中央政府確定基本原則和程序，授權縣級以上人民政府制定具體操作辦法。

3.鑒于現(xiàn)階段各級政府教育經(jīng)費依舊緊缺，特別是在公辦學校取消擇校之后，社會對優(yōu)質民辦教育資源的需求更加旺盛，教育領域迫切需要吸引民間資金進入辦學，建議在修改《民促法》或出臺民辦教育有關政策時，明確舉辦者出資及累積資產(chǎn)的歸屬?！芭e辦者辦學投入資產(chǎn)視同充公或捐贈”的政策可能會導致舉辦者的“政策性恐慌”，為避免出現(xiàn)“逆向選擇”和“公地悲劇”，對于非營利性民辦學校出資及累積資產(chǎn)的處置，建議兼顧舉辦者的實際利益，由國家確定基本原則，授權地方政府制定資產(chǎn)切割的具體操作辦法。

4.鑒于民辦學校教師與公辦學校教師一樣，都從事我國教育事業(yè)，按照國家課程標準實施教育教學工作，都屬于人民教師，在社會保險、工資水平、退休待遇、住房待遇、醫(yī)療待遇、培訓培養(yǎng)、職稱評審等權益上，應與公辦學校教師享有同等權益，不受其學校法人類型（營利性或非營利性）的影響，國家在修法或出臺政策時，應參照公辦學校教師的承擔機制，建立政府、民辦學校以及教師個人的分擔機制，保障民辦學校教師權益落實。

5.鑒于確實有部分民辦學校辦學存在失范，質量比較低下，財務制度不夠健全，在加大扶持的同時，要加強規(guī)范管理，尤其要針對非營利性民辦學校，制定會計、財務等制度，加強監(jiān)管。只有這樣，才能讓捐資辦學的民辦學校得到政策性資源的最大支持，非捐資非營利性的民辦學校獲得清清白白的政府獎勵，營利性民辦學校坦坦然然獲取經(jīng)濟利益。

第二，以落實辦學自主權為關鍵，劃分政府、學校之間的權利邊界。政校關系是辦學自主權能否落實的根本所在。十八屆三中全會提出，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，減少直接、微觀的管理行為。這就要求包括教育、物價、財稅等有關部門要依法落實民辦學校辦學自主權，將招生、收費、課程設置、教師招聘、專業(yè)規(guī)劃等權利讓民辦學校享受充分，不打折扣。允許民辦學校法定規(guī)模內，可以自主招生，各地不得為民辦學?？鐓^(qū)域招生設置障礙。允許民辦學校根據(jù)國家課程標準的要求，自主挑選或編寫教材，自主設置課程和專業(yè)，自主開展教學試驗。允許民辦學校根據(jù)相應的教師準入標準，自主招聘教職員工。收費方面，除普惠性民辦學校（幼兒園）、與政府簽訂購買服務協(xié)議、接受政府資助協(xié)議等非營利性的民辦學校外，營利性民辦學校應允許自主確定收費標準，依照市場機制進行辦學。要在法律法規(guī)的范圍內，通過設定政府的邊界，建立有效的監(jiān)管機制;通過落實辦學自主權，保障民辦學校的活力和特色，形成“保底靠政府，繁榮靠市場;保底保到位，放開放徹底;底線有保障，創(chuàng)造無止境”的教育開放格局。

此外，要積極推動教育家辦學，加強現(xiàn)代學校制度建設。通過租賃、托管、合作等方式，擴展民辦學校的辦學渠道和空間，鼓勵和扶持有教育情懷和教育智慧的“教育家”，成為辦學主體。教育的活力在學校，學?；睿瑒t教育興。當學校真正擁有了辦學自主權，并以教育服務提供者的身份成為市場主體，教育創(chuàng)新進步、百花齊放、繁榮發(fā)展的局面就會到來。

第三，以第三方評價為突破點，建立多元教育評估體系。要依法構建科學合理、客觀多元的民辦教育評價體系。通過立法改進和轉變對民辦教育的評價方式。對于民辦學校教育教學的評價，不能簡單地套用對公辦學校評價方式，而應該引進市場機制，推動多樣化的第三方評價（鑒證、認證、評估等）。鼓勵專門機構和社會中介機構獨立評估監(jiān)測教育質量。政府要努力培育民辦教育行業(yè)組織，切實加強其行業(yè)自律和行業(yè)指導作用，提高其服務效能。鼓勵引導社會其他機構為民辦學校提供咨詢、評估、人才培訓等專業(yè)服務。

作者為中國教育三十人論壇成員、全國政協(xié)副秘書長、民進中央副主席