經(jīng)濟“新常態(tài)”亟待推進以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，要使創(chuàng)新要素高度集聚、創(chuàng)新活力競相迸發(fā)，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動，推動科技創(chuàng)新是核心。然而，科技創(chuàng)新不是短期內加大科技投入就能實現(xiàn)的，它是一項系統(tǒng)工程，需要調動所有創(chuàng)新主體的積極性。

當下，科技事權履行微觀化、碎片化、部門化，其背后折射出政府履行科技事權集體行為方向的迷失，行為走偏，亟需加強創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的頂層設計和宏觀管理。

政府則需要加強宏觀管理，不僅要加強科技計劃（基金、專項）的整體改革，還應統(tǒng)籌各種資源，形成合力，為科技創(chuàng)新驅動提供良好的創(chuàng)新環(huán)境。為此，應建立健全財稅、產(chǎn)業(yè)、金融、科技等政策相互銜接的國家創(chuàng)新政策體系;改革科技預算、完善科技支出評估和監(jiān)督，建設有利于創(chuàng)新的宏觀管理體系。

科技事權集體迷失

乍一看，我國科技創(chuàng)新的制度框架是清晰的，但執(zhí)行中卻表現(xiàn)為“說一套做一套”，創(chuàng)新環(huán)境缺失，創(chuàng)新能力低下，創(chuàng)新績效不佳。其內在根源在于缺乏宏觀管理，集體行動方向迷失。

從行為主體看，中央科技事權的履行主要是由國務院及其組成部門來執(zhí)行。然而，不同部門的行為選擇方向卻存在差異，產(chǎn)生了嚴重的部門化傾向。

首先是事權履行的碎片化。從國家層面看，國家科技教育領導小組和國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組是兩個非常設的協(xié)調和決策機構，但其宏觀管理的職能，如頂層設計、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、宏觀指導等都未能充分發(fā)揮?？茖W技術部被賦予科學技術行政管理職能，同時，中科院、發(fā)改委、工信部、教育部、國防科工局等多個部門也具有類似職能。根據(jù)2014年7月中央98個部門公布的部門決算，44個中央部門有“科學技術”支出事權，其中屬于中共中央的中央機構有2個（中科協(xié)和哲學社會科學規(guī)劃辦公室），屬于國務院的中央機構有42個。每個部門都根據(jù)自身發(fā)展需要行使相應的職責，但沒有一個部門能夠真正擔當科技宏觀管理，直接導致涉及國家科技創(chuàng)新全局的事權一旦觸犯部門利益就難以實施，以致科技資源分散、重復、浪費和效率低下。缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調機制。

從科技事權履行的行為看，中央履行科技事權時，部門化傾向明顯，各部門為了獲取自由裁量權而相互掣肘。與此同時，部門化又被進一步個人化，選擇性履行事權，沒有約束的自由裁量權成為部門扯皮的重要原因。各部門都忙于通過設立項目充實自己的權力，部門及其官員把精力主要用于爭取更多項目立項權、審批權、資金支配權，其應有的綜合協(xié)調管理、政策和規(guī)劃制定等職能反而受到忽視，履行不到位。

同時，中央科技事權履行的重心在管項目、分資金。一方面，以項目為中心的管理將注意力集中在項目審批上，導致決策與監(jiān)督缺失;而項目的選擇和驗收普遍采用可以避責的“專家評審”，造成追責機制失效。另一方面，宏觀和基礎工作不受重視，忽略科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技政策、創(chuàng)新環(huán)境培育等事權的履行，對宏觀目標、績效無人過問。

部門各自為政，難以形成合力?？萍际聶嗦男形⒂^化，折射出宏觀方向的迷失。導致國家制定的科技法律法規(guī)、行為與預期方向的脫節(jié)。各部門和創(chuàng)新主體各自目標沖突、部門私利，扭曲的政績觀等多種因素，使得政府行為的集體性特征很弱。

科技創(chuàng)新亟待宏觀統(tǒng)籌

針對上述問題，近期黨中央國務院即將發(fā)布《關于深化中央財政科技計劃專項、基金等管理改革方案》， 這一改革不是現(xiàn)有科技計劃的“合并同類項”，而是具有劃時代意義的系統(tǒng)改革。

科技創(chuàng)新政策是宏觀管理的靈魂，其核心是指明方向，統(tǒng)籌整合各種資源，形成合力，其應實現(xiàn)三個方面的統(tǒng)籌：

一是統(tǒng)籌政府、市場、社會各種力量，營造創(chuàng)新環(huán)境。需要以創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略為統(tǒng)領，確立新的科技財政觀。一方面，統(tǒng)籌教育、文化、科學、技術開發(fā)和轉化等與科技相關的支出;另一方面，在相關公共支出領域的績效考評中，將創(chuàng)新環(huán)境建設作為各領域發(fā)展的政策目標。

二是建立健全協(xié)調一致、相互銜接的國家創(chuàng)新政策體系。要真正實現(xiàn)科技對經(jīng)濟、社會發(fā)展的支撐，政策體系的協(xié)調是關鍵。應遵循“圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈”的原則，統(tǒng)籌調整財稅、產(chǎn)業(yè)、金融、科技、知識產(chǎn)權、人才、教育、貿易等政策體系的方向，實現(xiàn)科技政策的有機融合。

三是統(tǒng)籌科技政策的宏觀管理職責。按職責明確、權責對等的原則構建決策、咨詢、執(zhí)行、評價、監(jiān)管各環(huán)節(jié)分工協(xié)調銜接的新體系，同時，強化考核及獎懲措施，避免集體決策中的責任推諉或不作為。

同時，需要建立科學有效的科技管理組織框架。首先明確統(tǒng)籌管理機構。做實國家科教領導小組，將其作為國家科技創(chuàng)新驅動的決策機構，其工作由全國人大及其常委會列入每年的監(jiān)督議題予以監(jiān)督;領導小組每年向中央政治局或中央全會報告工作。建議成立國家科學技術咨詢委員會，將現(xiàn)在從屬于科技管理部門的咨詢職能提升為直接面向國務院的科技戰(zhàn)略決策智庫，為國家提供科技發(fā)展戰(zhàn)略和科技政策方面的決策咨詢。建立由決策系統(tǒng)、科技咨詢系統(tǒng)、政府科技管理部門與財政部門構成的國家重大科技決策體系，在重大科學技術問題和發(fā)展方向的選擇、布局等方面發(fā)揮實質作用。

其次是重新界定科技主管部門的責任?？萍贾鞴懿块T工作重心集中于統(tǒng)籌科技資源、落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，不再承擔產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、基礎研究中的科技計劃與項目管理工作。

再次是推動科研院所的整體改革，調動科技創(chuàng)新主體的積極性。2014年以來，以科技計劃（專項、基金）、科研項目管理等重大改革為突破口，科研院所作為重要的科技創(chuàng)新主體之一，其體制機制改革，一方面要按照遵循規(guī)律、強化激勵、合理分工、分類改革要求，深化科研院所的市場化改革。另一方面，要明確政府對部分不適合改制的科研院所的保障責任。與此同時，從調動科技人員積極性和全社會創(chuàng)新活力的目標出發(fā)，按照權責一致、利益共享、激勵與約束并重的原則，增強科研機構和科研團隊的競爭意識和動力。

另外，在深化科技體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的背景下，以改革科技預算為突破口，促進政府行為模式的有效轉變。

建議考慮改進年度預算控制方式，實施中期科技財政規(guī)劃。主要包括：依據(jù)國家重大科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和財政科技支出政策，建立中期科技財政規(guī)劃和中期科技預算，分解目標后形成量化年度目標，強化中期預算對年度預算的約束性;建立包括重大需求提出機制、專家咨詢論證機制等在內的中長期重大科學事項論證機制;在年度支出績效評價的基礎上，與有關部門的審計、評議與預算評價結合起來，實施跨年度科技預算績效評價;中央科技、財政部門指導地方政府結合國家目標編制本地區(qū)的中期科技財政規(guī)劃。

同時，建立科技預算統(tǒng)籌機制。統(tǒng)籌部門間與科技支出相關的預算內容。建立政策、規(guī)劃、科技計劃體系、預算協(xié)調執(zhí)行機制，在預算執(zhí)行過程中盡量少出臺涉及經(jīng)費開支的政策，保障科技預算的嚴肅性。

通過預算管理，加強科技計劃之間的協(xié)調、銜接和集成。以中央財政科技計劃（專項、基金）改革為突破口，以國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術創(chuàng)新引導專項、基地與人才專項五大類科技計劃為基礎，整合項目支持經(jīng)費，設立基礎前沿研究、公益研究、重大專項和重點研發(fā)領域、技術創(chuàng)新引導、科技條件與人才隊伍建設五個方面的科技計劃（專項、基金），并列入年度財政預算。

加強科技支出評估監(jiān)督

加強對科技支出的評估與監(jiān)督，提高財政科技經(jīng)費的使用效益。建立有效的激勵—約束機制，使科技行為按照既定的軌道運行，順利完成科技創(chuàng)新的整體目標。

首先對管理者和執(zhí)行者分別實施績效考核。在科技經(jīng)費分配部門引入績效問責機制，解決“誰來監(jiān)管‘監(jiān)管者’”的問題。對管理者的行為效果開展常態(tài)化、制度化的績效評估，并將結果作為改進管理和調整的重要依據(jù)。對科研項目建立面向目標與結果的績效評價機制，建立全過程評價體系，建立自評、抽查和全面考核相結合的動態(tài)評價過程;構建全面立體、分類指導的評價體系。如，基礎、前沿類研發(fā)活動，應以原始創(chuàng)新性成果和創(chuàng)新性人才培養(yǎng)為評價重點，著重評價學術價值;公益類研發(fā)活動以公眾需求實現(xiàn)等社會效益為評價重點;市場導向類研發(fā)活動以關鍵技術和核心技術突破、知識產(chǎn)權運用能力等為評價重點，著重評價目標完成情況、成果轉化情況以及技術成果的突破性和帶動性?？己酥修D變“只準成功，不許失敗”的考核理念，營造遵循科學規(guī)律、鼓勵探索、寬容失敗的氛圍。

其次，健全違規(guī)行為處理和信用規(guī)范機制。完善專家評審監(jiān)督制度，建立項目評審信息反饋制度。加強失信行為懲戒機制。通過對巡視檢查、專項審計、中期檢查、財務驗收等數(shù)據(jù)的歸集整理，奠定信用評價的基礎。對項目承擔單位按照分級評價、動態(tài)管理、分類指導的原則進行管理，通過科研信用體系建設，更好地發(fā)揮各方的自我約束力。

作者為財政部財政科學研究所研究員