民國初年政治困擾主要是因為中央權(quán)力架構(gòu)設(shè)計不合理。這是帝制中國向共和中國轉(zhuǎn)型時難以避免的。從孫中山南京臨時政府架構(gòu)看，主要是以美國制度為藍本進行加減。假如這個雛形在袁世凱接手后繼續(xù)運行，政治紛擾不應(yīng)該那樣嚴(yán)重、頻繁。

什么樣的總統(tǒng)制

無奈，南方革命黨人不得不放棄政權(quán)時，對從清廷體制內(nèi)出來的袁世凱不太放心，于是在最后時刻匆忙制定《臨時約法》，試圖以制度約束袁世凱的權(quán)力。革命黨人的想法、做法，無可厚非。但是，《臨時約法》將總統(tǒng)制、內(nèi)閣制，不恰當(dāng)?shù)佤酆显谝黄穑瑑蓚€好東西相加合并不必然生成一個更好的。

為了給民國制定一個可以傳之久遠的憲法，袁世凱建議分成兩步走：正式憲法從長計議;正式憲法頒布前，制定一個新約法以為過渡。

新約法當(dāng)然也會涉及中央權(quán)力架構(gòu)問題。經(jīng)過兩年艱難實踐，袁世凱傾向于總統(tǒng)制，趙秉鈞、馮國璋等人的鼓吹，也是這個調(diào)子。但真正從理論上進行詳盡闡釋的，還是美國學(xué)者古德諾。

古德諾為哥倫比亞大學(xué)法學(xué)教授，受中國政府聘請擔(dān)任政治、法律顧問。古德諾根據(jù)民國兩年政治實踐，以為中國最要一著在全國統(tǒng)一，“余雖美人，亦贊成中國之中央集權(quán)，中國尚不預(yù)備有真正政黨政府。政黨政府之試驗甚于中國不利，以其無異自啟戰(zhàn)端也?！?/p>

基于此，古德諾以為增修約法根本原則有二：

一、約法宜總其大綱，不必旁及細目，例如政府之建設(shè)，只須定其總則;

二、約法應(yīng)具柔軟性質(zhì)。所謂柔軟者，指易于修改。蓋增修約法時難免錯誤，易于增修，則不難更改。應(yīng)修改者，國會開會時由議員三分二之呈請;未開國會，由高級行政官之呈請，得總統(tǒng)之許可即可修改。

古德諾是對的。新約法畢竟只是正式憲法前一個過渡性文件，具有嘗試性質(zhì)，因而應(yīng)該給進一步修改降低門檻。

至于新約法中總統(tǒng)之位置，古德諾建議：“總統(tǒng)之位置必須強固。蓋中國無議院之習(xí)慣，欲希望議院發(fā)達，能于政治上占一有勢之地位，未易言也。中國習(xí)慣為君主，行政大權(quán)集于中央，是宜采美制而不采法制。就目前言，大總統(tǒng)應(yīng)有自選內(nèi)閣之權(quán)，閣員對大總統(tǒng)負責(zé)任，不必規(guī)仿法制，使內(nèi)閣對國會負責(zé)任，且內(nèi)閣無設(shè)總理之必要?！?/p>

總統(tǒng)制并不是新東西，馮國璋通電也曾提及南京臨時政府就是美國式總統(tǒng)制，因而現(xiàn)在廢止《臨時約法》總統(tǒng)-內(nèi)閣雙軌制，重回總統(tǒng)一元體制，并不存在根本窒礙，古德諾的論證為增修約法提供了理論支持。

實事求是說，針對民國初年政治困境，國內(nèi)外主流意見，差不多都傾向于調(diào)整《臨時約法》規(guī)范的權(quán)力架構(gòu)，傾向于重建或者說恢復(fù)總統(tǒng)制。至于重建什么樣的總統(tǒng)制，在當(dāng)時至少有這樣幾種構(gòu)想：

第一種觀點認為內(nèi)閣總理由副總統(tǒng)擔(dān)任，閣員定為十人。閣員在國會有出席演說之權(quán)，總理與閣員，均負連帶責(zé)任。

第二種觀點認為內(nèi)閣總理由大總統(tǒng)選任，內(nèi)務(wù)、外交、財政、交通、農(nóng)商、教育、陸軍、海軍、蒙藏等九部總長，均可入閣，需負連帶責(zé)任。其司法部則為獨立機關(guān)，以符合三權(quán)鼎立之說。國會不信任時，內(nèi)閣全體總辭。這個方案近于君主國內(nèi)閣制。

第三種觀點以為中國需要的總統(tǒng)制應(yīng)給大總統(tǒng)最充分授權(quán)，內(nèi)閣以海軍卿、陸軍卿、文部卿、實業(yè)卿、交通卿、財政卿、邊務(wù)卿等組成，不設(shè)內(nèi)閣總理，由大總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)各卿辦事，一切責(zé)任，內(nèi)閣不負，悉由大總統(tǒng)負之。對于議會，內(nèi)閣無須負責(zé)，而是通過大總統(tǒng)對國民負責(zé)。閣員不得兼充議員。此種看法，由古德諾等中外顧問十多人主張。

第四種方案以為內(nèi)閣總理為大總統(tǒng)之輔弼，平時無實權(quán)，分設(shè)外務(wù)、內(nèi)務(wù)、軍務(wù)、郵電、司法、農(nóng)務(wù)、鐵道、財政、教育、工商等十部。內(nèi)閣總理平時得充行政會議議長。內(nèi)閣總理與各部部長不負連帶責(zé)任，不稱職時，大總統(tǒng)得下命令全體免官，另行選任。

這四種主張，其實皆發(fā)生于總統(tǒng)制與總統(tǒng)內(nèi)閣制之間。總統(tǒng)制始倡于法制局長施愚，以“三頭政治”之患，登高而呼，喚起國人之注意。其后，古德諾助之，推波助瀾，捷于桴鼓，此派之流行，遂有不可遏制之勢，而與內(nèi)閣制絕對不相容。

各種主張相持莫決，于是又有一種學(xué)說，擬欲折衷各方，棄短取長，令為“總統(tǒng)內(nèi)閣制”?！翱偨y(tǒng)內(nèi)閣制”確實屬于民主立憲史上別開生面的一節(jié)，為此說者，發(fā)源于總統(tǒng)府日本顧問有賀長雄。

根據(jù)有賀長雄的規(guī)劃，在新體制下，大權(quán)授之總統(tǒng)，仍存內(nèi)閣之名，以為總統(tǒng)制附屬，在政務(wù)上雖負完全責(zé)任，而任免則出自總統(tǒng)自由意思，不須經(jīng)國會之承認。換言之，有賀長雄的“總統(tǒng)內(nèi)閣制”，主要是為了與議院內(nèi)閣制相區(qū)別，也就是廢止《臨時約法》“議院內(nèi)閣制”，改為大總統(tǒng)擁有絕對行政權(quán)，內(nèi)閣只是大總統(tǒng)辦事機構(gòu)。

共識重現(xiàn)

有賀長雄的“總統(tǒng)內(nèi)閣制”是當(dāng)時所能想到的理想體制：“總統(tǒng)而賢，故可以運用閣員，以襄盛治;否則首相輔佐有方，萬亦無叢脞之虞?！?/p>

總統(tǒng)制、總統(tǒng)內(nèi)閣制，都是共和體制下的一種制度安排，各有利弊。兩種不同主張背后也有派系因素，比如徐世昌、楊度等人因素。為了平衡各派利益，袁世凱于1914年2月19日在鑒古軒召集中外名流，會議決定以中國舊制為基礎(chǔ)，汲取美法體制之長，合成一個新舊參半的總統(tǒng)制。

經(jīng)過比較充分的準(zhǔn)備，3月18日，約法會議正式開會，孫毓筠、施愚為正副議長，寶煦、袁金鎧、齊耀珊、馬良、莊蘊寬、王揖唐、嚴(yán)復(fù)、柯劭、王印川、顧鰲、梁士詒、傅增湘、張其、李盛鐸等60人為議員。當(dāng)天實際到會44人，馬良為主席。馬良在祝詞中說：“本會議荷斯重責(zé)，求所以副國民推選，全國屬望之意者，厥有二端：一、須研究中國實在情形，勿徒襲他國之成法。二、須參考中國既往歷史，勿徒為學(xué)理之空談。而研究之方，出以摯誠，持以縝密，成一完全無缺之憲章，以為我中華民國永遠鞏固之基礎(chǔ)，斯則同人之心，對于國民，對于政府，責(zé)任所在，罔敢不盡者也?！?/p>

由此可見，不論是國際，還是國內(nèi)，人們對于民國初年政治困境漸漸有了比較一致的認識，解決思路也漸漸趨于一致，那就是對《臨時約法》進行增修，賦予大總統(tǒng)更加充分的權(quán)力，以便建立一個強固而有效率的中央政府。

重構(gòu)平衡

在約法會議開幕式上，孫寶琦宣讀了袁世凱的頌詞：“中華民國三年三月十八日，約法會議正式成立，行開會儀式。此實全國政治刷新之機，亦即五大民族人民幸福增進之初步也。查《臨時約法》，為南京臨時參議院、各省都督指任參議員所議決。無論冠以臨時之名，必不適用于正式政府也。即其內(nèi)容規(guī)定，束縛政府，使對于內(nèi)政外交及緊急事變，幾無發(fā)展伸縮之余地。本大總統(tǒng)證以種種往事之經(jīng)驗，身受其苦痛，且間接使四萬萬同胞無不身受其苦痛者，蓋兩載于茲矣。琴瑟不調(diào)，改弦更張，屬在今日，斯為急務(wù)。前據(jù)政治會議一再討論，僉以宜特設(shè)造法機構(gòu)，名曰約法會議。經(jīng)定期選舉，組織告成。諸君富于學(xué)識經(jīng)驗，聲望素著，其于吾國民情國勢，必有灼見真知，而能謀福利以為根本之解決者。況共和國家，所借以鞏固者，惟憲法。方今吾國憲法，既因事實上之障礙，而猝難發(fā)生。若長守此不良之約法以施行，恐根本錯誤，百變橫生，民國前途，危險不可名狀。故本大總統(tǒng)對于此次增修約法，固信諸君發(fā)抒偉論，必有良好之結(jié)果。尤愿諸君寶貴時日，能為積極之進行也?！?/p>

民國兩年來的實踐，袁世凱的為難與解釋，贏得了人們的理解與同情。約法會議議長孫毓筠以“過來人”身份強調(diào)，此次約法之修正，以及造法機構(gòu)之組織，或許還有可議之處，但這確實是大總統(tǒng)應(yīng)各方面要求，不得已而有此舉。

“查《臨時約法》，乃發(fā)生于南京臨時參議院，當(dāng)兵事倉卒之際，臨時由都督指定議員。各省議員，多有不到會者，當(dāng)時毓筠目擊情形，每有不能開會之時，故約法多有不當(dāng)之處。

考其原因，一以數(shù)千年之專制國，一旦共和，大都張民權(quán)，抑政府，以致矯枉過正，使政府不得自由，因之百弊叢生;一為黨見所致，即對人之關(guān)系。彼時規(guī)定約法，故意束縛政府，不過恐其一人之權(quán)過重，并未計及以后之能施行與否，以致造成此結(jié)果。有此種種原因，而欲其法之善，不亦難乎？故現(xiàn)在修正約法，為最不可緩之舉?！?/p>

副議長施愚留學(xué)于東西洋，對憲政問題有深刻研究，清末任職于憲政編查館，兼法制院副使、憲政考察大臣顧問，是民初比較有成就的憲政專家，也是袁世凱比較信任的顧問。

他認為，“無論他國法律，不能適用于本國。即本國之法律，茍非其時，亦不可不予改良。此自然之理也?，F(xiàn)在之《臨時約法》，不能適用于正式之政府，可想而知矣。故現(xiàn)在之約法，非予以修正不可?！?/p>

各方面理解、認同，使約法會議進行順利。3月20日，袁世凱提交增修約法大綱，所要求增修的有七項：

一、總統(tǒng)得宣戰(zhàn)媾和，與外國締結(jié)條約，無庸經(jīng)參議院之同意;

二、總統(tǒng)得制定官制官規(guī)，任用國務(wù)員及駐外使節(jié)，無庸經(jīng)參議院之同意;

三、實行總統(tǒng)制;

四、憲法由國會以外之國民會議制定;

五、關(guān)于公民權(quán)之褫奪與恢復(fù)，總統(tǒng)得自由行之;

六、總統(tǒng)有緊急命令之權(quán);

七、總統(tǒng)有緊急處分財產(chǎn)之權(quán)。

對于這些動議，各位議員進行數(shù)次審慎討論，4月29日三讀通過，咨復(fù)大總統(tǒng)公布。袁世凱在公布命令中說：“查約法會議，對于中華民國約法之起草議決，反復(fù)討論，歷時四旬，來咨所稱我國改建共和政體，既有種種特別情形，勢必實行特別制度，而后可以圖國家之長治久安，當(dāng)為識者所公認等語。遠謀碩畫，敢不拜嘉！”

欣喜之狀溢于言表，中華民國在經(jīng)歷了兩年多挫折磨難后，終于重建共識，重構(gòu)政治平衡。

作者為社科院近代史所研究員