作為中國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度就是最大的“制度籠子”。達(dá)至國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化，首先就必須把這個(gè)“大籠子”打造好

“兩會(huì)”結(jié)束以來，又有多名省部級(jí)高級(jí)官員被查處，隱然形成今年反腐的新高潮。這既以事實(shí)回應(yīng)了關(guān)于反腐敗的各種揣測(cè)，也說明反腐敗任重道遠(yuǎn)。

“大面積嚴(yán)重貪腐的出現(xiàn)，說明我們的制度還存在重大缺陷和問題?！本湃龑W(xué)社中央常務(wù)副主席邵鴻在接受《財(cái)經(jīng)》雜志采訪時(shí)說，“關(guān)鍵在于對(duì)公權(quán)力的有效約束和監(jiān)督。不從根本上解決這個(gè)問題，任何治理措施都只是治標(biāo)之策，都難以真正戰(zhàn)勝腐敗?！?/p>

邵鴻也是一位歷史學(xué)家。他認(rèn)為，要走出王朝興亡的怪圈，就要實(shí)行人民民主，打造“制度籠子”，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督。

中共十八大以來，從深化行政審批制度改革，到推行政府部門權(quán)力清單制度，從提速司法體制改革，到全面推進(jìn)依法治國(guó)，顯然都在努力“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

“作為中國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)就是最大的‘制度籠子’?！鄙埒櫿f，“達(dá)至國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化，首先就必須把這個(gè)‘大籠子’打造好，把人民代表大會(huì)這個(gè)基本民主制度建設(shè)好?！?/p>

最大的“制度籠子”

《財(cái)經(jīng)》：今年“兩會(huì)”結(jié)束不久，云南省委副書記、福建省副省長(zhǎng)、中石油總經(jīng)理等省部級(jí)官員相繼被查處。作為一名民主黨派人士，您怎么看目前的反腐敗形勢(shì)？

邵鴻：不斷有“老虎”被抓出來，說明了執(zhí)政黨反腐敗的堅(jiān)定決心。這種反腐敗的高壓勢(shì)頭已經(jīng)持續(xù)了兩年多，我相信還會(huì)繼續(xù)保持下去。

新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，勵(lì)精圖治，在反腐敗斗爭(zhēng)上義無反顧，不管涉及到誰，一查到底，絕不姑息。那么多“老虎”被揪出來，展現(xiàn)了壯士斷腕、刮骨療毒的巨大勇氣。這不但增強(qiáng)了廣大民眾對(duì)黨和國(guó)家的信任，也提升了人們對(duì)中華民族未來的信心。

《財(cái)經(jīng)》：據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來已經(jīng)有99名省部級(jí)以上高級(jí)官員被查處。這固然說明了反腐敗的力度之大，也從另一個(gè)方面說明了腐敗問題的嚴(yán)重性。

邵鴻：確實(shí)如此。所以我們?cè)诔浞挚隙ǚ锤瘮《窢?zhēng)顯著成績(jī)的同時(shí)，也為有那么多高級(jí)官員淪為腐敗分子感到震驚和痛心。大面積嚴(yán)重貪腐的出現(xiàn)，說明我們的制度還存在重大缺陷和問題，公權(quán)力仍未受到足夠有效的約束和監(jiān)督。

為什么一些高官打個(gè)招呼就可以聚斂?jī)|萬，甚至一個(gè)自來水公司經(jīng)理也竟然家藏現(xiàn)金近億并擁有幾十套房產(chǎn)？就是因?yàn)樗麄兪种械臋?quán)力缺乏制約，從而產(chǎn)生了眾多尋租謀私的腐敗行為。

所以，關(guān)鍵在于對(duì)公權(quán)力的約束和監(jiān)督。不從根本上解決這個(gè)問題，任何治理措施都只是治標(biāo)之策，都難以真正戰(zhàn)勝腐敗。

《財(cái)經(jīng)》：十八大結(jié)束不久，中共中央總書記習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

邵鴻：習(xí)近平同志說到了問題的根本，這是真正的治本之策。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，首先要打造好“制度的籠子”，就是要建立現(xiàn)代化的權(quán)力制約監(jiān)督體系。中共十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，明確宣示了全面改革國(guó)家上層建筑的宏偉構(gòu)想，建立現(xiàn)代化的權(quán)力制約監(jiān)督體系乃是其題中應(yīng)有之義。

建立現(xiàn)代化的權(quán)力制約監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化，需要完成的重大任務(wù)有很多。其中具有根本性的一項(xiàng)內(nèi)容，就是改革和完善人民代表大會(huì)制度。換句話說，人民代表大會(huì)制度是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的根基。

《財(cái)經(jīng)》：為什么說人民代表大會(huì)制度是根基呢？

邵鴻：因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是中國(guó)的根本政治制度?！案焕?，地動(dòng)山搖”。如果根本政治制度不完善，國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化就難以實(shí)現(xiàn)。

憲法第二條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家“主權(quán)在民”的原則?！爸鳈?quán)在民”并不意味著人民直接管理國(guó)家，而是必須通過某種方式來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的治理。在當(dāng)代，“主權(quán)在民”主要體現(xiàn)在代議制民主制上。西方國(guó)家實(shí)行議會(huì)制，中國(guó)則實(shí)行人民代表大會(huì)制。

人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。根據(jù)我國(guó)憲法和法律，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有立法、重大事項(xiàng)決定、重要人事任免和監(jiān)督等主要職權(quán)。毋庸置疑，要真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主以及依法治國(guó)，就要把人大的這些權(quán)力落到實(shí)處，構(gòu)建有效、穩(wěn)定、長(zhǎng)久的權(quán)力制約制度。

《財(cái)經(jīng)》：這讓人想起整整70年前的“窯洞對(duì)”。1945年，毛澤東在延安的窯洞里，對(duì)民主人士黃炎培說，跳出朝代興亡周期律的新路就是民主，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！?/p>

邵鴻：毛澤東的這番話是顛撲不破的真理。要走出王朝興亡的怪圈，就是要實(shí)行人民民主，打造“制度籠子”，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督。

毫無疑問，我們決不能照搬西式民主，貪虛名而招實(shí)禍的事情做不得。中國(guó)只能走中國(guó)特色的社會(huì)主義政治發(fā)展道路，也就是說，只能在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在既有的根本政治制度和基本政治制度的框架之內(nèi)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展。

作為中國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度就是最大的“制度籠子”。達(dá)至國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化，首先就必須把這個(gè)“大籠子”打造好，把人民代表大會(huì)這個(gè)基本民主制度建設(shè)好。

“人大的制度優(yōu)勢(shì)和作用

還沒有充分發(fā)揮出來”

《財(cái)經(jīng)》：許多人認(rèn)為，現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度有些“虛”，全國(guó)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用沒有發(fā)揮出來。例如，憲法規(guī)定，立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，但是現(xiàn)在一些政府部門卻擁有立法權(quán)。典型的例子稅收權(quán)?，F(xiàn)有的18大稅種中，只有3個(gè)稅種是人大立法。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？

邵鴻：立法是人大最重要的職權(quán)。在改革開放之初，為了加快經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，全國(guó)人大及其常委會(huì)將部分立法權(quán)讓渡給政府部門。這是特殊歷史背景下的產(chǎn)物。

由于授權(quán)立法范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求等問題，使得政府部門長(zhǎng)期使用本來屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)，出現(xiàn)了“立法部門化”現(xiàn)象，相關(guān)部門借機(jī)強(qiáng)化、擴(kuò)大部門的權(quán)力。政府重大事項(xiàng)有時(shí)不依法報(bào)請(qǐng)人大或人大常委會(huì)批準(zhǔn)，報(bào)請(qǐng)審議事項(xiàng)也往往缺乏科學(xué)程序和制度安排。

這不但損害了國(guó)家法制的尊嚴(yán)，也造成了人大權(quán)力的弱化。

《財(cái)經(jīng)》：每年“兩會(huì)”期間，社會(huì)各界議論的一大熱門話題，就是人大對(duì)“錢袋子”管得不嚴(yán)。這也是人大權(quán)力弱化的表現(xiàn)吧？

邵鴻：是的，審查監(jiān)督政府預(yù)算是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，也是人大及其常委會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)。政府“錢袋子”管不住，人大預(yù)算和重大事項(xiàng)審查沒有起到應(yīng)有的作用，是腐敗現(xiàn)象高發(fā)的基本原因之一。

近年來，人大加強(qiáng)了對(duì)“錢袋子”的監(jiān)督，預(yù)算案的審議也嚴(yán)格起來。特別是去年全國(guó)人大修訂了《預(yù)算法》，使之真正成為一部管束政府用錢的法律，應(yīng)給予高度評(píng)價(jià)。不過，預(yù)算案審議仍然存在一些問題。比如預(yù)算年度起始期和人大會(huì)期不銜接，預(yù)算編制還可以更加細(xì)化和全面，審議仍然不夠充分，缺少質(zhì)詢論辯和分項(xiàng)表決的制度安排等等，還可以進(jìn)一步改進(jìn)。

對(duì)政府“錢袋子”進(jìn)行監(jiān)督，只是人大監(jiān)督權(quán)的一部分。作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人大除了立法權(quán)之外，監(jiān)督權(quán)也是一項(xiàng)重要權(quán)力，主要是對(duì)憲法法律實(shí)施情況和對(duì)“一府兩院”工作進(jìn)行監(jiān)督。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)實(shí)的問題是，人大監(jiān)督不夠有力。甚至有些地方人大對(duì)政府采取“幫忙不添亂”的態(tài)度，很少監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)委員柳斌杰曾經(jīng)說，“監(jiān)督權(quán)現(xiàn)在形式主義的成分多一點(diǎn)”。

邵鴻：根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大監(jiān)督是剛性監(jiān)督，但現(xiàn)實(shí)情況是，剛性監(jiān)督往往變成需要“自覺接受”的監(jiān)督，人大也常常擔(dān)心影響“一府兩院”工作而不敢監(jiān)督。

人大對(duì)一些人民群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題監(jiān)督不及時(shí)、監(jiān)督力度不夠，效果不很理想。本來，《人大常委會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定了質(zhì)詢、撤職、罷免、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段，但是很少使用，常用的執(zhí)法檢查、工作匯報(bào)、專題詢問作用有限。

“質(zhì)詢”與“詢問”兩個(gè)詞雖然一字之差，但是性質(zhì)與力度大不相同?！百|(zhì)詢權(quán)”是人大監(jiān)督權(quán)中的一項(xiàng)“核心權(quán)力”，是一種具有強(qiáng)制性的監(jiān)督方式，比詢問更為嚴(yán)厲。假如不管什么情況，都是一團(tuán)和氣地“詢問”，而不敢使用“質(zhì)詢”等更“剛性”的監(jiān)督措施，那就很難發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。

人大監(jiān)督所依據(jù)的是作為國(guó)家根本大法的憲法，每一次監(jiān)督權(quán)力的行使都是對(duì)人民主權(quán)原則的彰顯。因此，憲法的規(guī)定不能打折扣。假如不進(jìn)行有效的監(jiān)督，必然導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)虛置，削弱憲法的權(quán)威性。

《財(cái)經(jīng)》：為什么人大的監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)？是因?yàn)橛職獠粔颍€是制度原因？

邵鴻：其中一個(gè)重要原因，恐怕就是現(xiàn)在各級(jí)人大代表的組成不太合理。目前各級(jí)人大代表候選人提名過程仍不夠透明，缺少協(xié)商，法律允許的選民推薦和自薦候選人受到限制，選舉法及其實(shí)施細(xì)則不夠完善。結(jié)果，能夠當(dāng)選為各級(jí)人大代表的，官員和社會(huì)上層人士居多，過去十多年來大企業(yè)家增長(zhǎng)尤為顯著，而真正的工人、農(nóng)民和一般平民少，代表性存在缺陷。

由于代表與公眾之間委托授權(quán)關(guān)系不充分，加上均為兼職，缺乏監(jiān)督制度，往往難以充分反映民眾的利益訴求，缺少盡責(zé)履職的動(dòng)力。類似“衡陽事件”的發(fā)生，也與上述缺陷有著內(nèi)在聯(lián)系。

監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)，是憲法賦予人大的四項(xiàng)主要職權(quán)。實(shí)事求是地說，這幾方面都還存在不足。人大是一個(gè)好制度，但我個(gè)人感覺人大的制度優(yōu)勢(shì)和作用還沒有充分發(fā)揮出來。

“切實(shí)推進(jìn)人大制度改革”

《財(cái)經(jīng)》：目前關(guān)于國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的討論很多，但是對(duì)人大制度改革的關(guān)注似乎并不多。這是為什么呢？

邵鴻：其實(shí)并不少。中共十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，要與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人大制度的根本政治制度的作用，并提出了多項(xiàng)有很強(qiáng)針對(duì)性的改革舉措。去年9月，習(xí)總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話，對(duì)此進(jìn)行了全面闡述。十八屆四中全會(huì)《決定》，也就完善人大憲法實(shí)施和監(jiān)督制度、完善立法體制等方面提出了明確要求。

《財(cái)經(jīng)》：在您看來，人大制度在哪些方面需要改革呢？

邵鴻：其實(shí)在上述《決定》和講話中，主要的原則和任務(wù)都已明確。首先，要依法切實(shí)保障人大行使立法權(quán)和決定權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)該收回部分讓渡的立法權(quán)。今年人大會(huì)議通過的《立法法》修訂，在這方面有決定性的改變，令人鼓舞。其次，健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，明確需要報(bào)批的重大決策和重大事項(xiàng)范圍，列入范圍的各級(jí)政府必須向本級(jí)人大報(bào)告，人大依法審議和批準(zhǔn)。

當(dāng)前尤應(yīng)著力推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)決算審查工作改革，因?yàn)轭A(yù)算是公共財(cái)政的基石，是國(guó)家治理的命脈。人大通過預(yù)決算審查來對(duì)政府收支進(jìn)行監(jiān)督，才能更加充分有效監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。

《財(cái)經(jīng)》：實(shí)行有效監(jiān)督，就要依法切實(shí)保障人大的監(jiān)督權(quán)。

邵鴻：是的。全國(guó)人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。

四中全會(huì)《決定》明確要求，要完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督機(jī)制，健全憲法解釋程序機(jī)制。我個(gè)人認(rèn)為，可以在全國(guó)人大設(shè)立與其他專門委員會(huì)平行的憲法委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)合憲性與合法性審查。要抓緊制定和完善監(jiān)督方面的法律和程序規(guī)范，對(duì)問題聽證和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免案和撤職案等監(jiān)督方式，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化制度規(guī)定并依法進(jìn)行，增強(qiáng)監(jiān)督工作透明度。積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題加強(qiáng)監(jiān)督。

《財(cái)經(jīng)》：就像您前面談到的，現(xiàn)在各級(jí)人大代表中官員過多，是難以實(shí)行有效監(jiān)督的一大原因。那么，怎么改革人大代表產(chǎn)生方式呢？

邵鴻：應(yīng)該修改和完善相關(guān)法律規(guī)定，提升代表選舉的民主性，真正選出能夠代表人民利益、有參政議政能力，自覺接受群眾監(jiān)督的人大代表，更好地發(fā)揮代表聯(lián)系群眾、代表民意、管理國(guó)家事務(wù)的積極性。要保證選民依法聯(lián)名推薦、自薦候選人的權(quán)利。另外還應(yīng)考慮逐步改變目前較多按單位劃定選區(qū)的狀況，實(shí)行按居住地劃分選區(qū)為主的形式，以順暢民意表達(dá)，提升人大代表選區(qū)意識(shí)和選民意識(shí)。

必須建立人大代表聯(lián)系選民和接受監(jiān)督制度。人大代表均應(yīng)公開個(gè)人電話和聯(lián)系方式，直接聽取社會(huì)公眾的陳述和建議，定期向選區(qū)群眾述職，強(qiáng)化與社會(huì)公眾的聯(lián)系，接受選民監(jiān)督。同時(shí)也要保證人大代表履職基本條件，保障其知情權(quán)、調(diào)研權(quán)、視察權(quán)，提升履職水平。應(yīng)增加人大常委會(huì)組成人員編制、職數(shù)，增加專職委員比例，試行專職常委配備專職助理或秘書，提高人大常委會(huì)工作效率和質(zhì)量。

《財(cái)經(jīng)》：近年來，一些地方人大進(jìn)行了改革探索，包括人大代表公開個(gè)人聯(lián)系方式、增加專職委員比例等，但是由于缺乏頂層的支持，改革很難深入下去，有的半途而廢。

邵鴻：一些地方人大的改革探索十分有益，積累了不少好做法，這些都為人大更加充分反映和代表民意，更好地監(jiān)督行政權(quán)力，提供了有益借鑒。從以往經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)來看，地方先行一步，既可以積累經(jīng)驗(yàn)，也可以減少震動(dòng)，降低試錯(cuò)成本。所以，中共中央和全國(guó)人大應(yīng)該大力支持和鼓勵(lì)地方人大大膽開展改革探索，把自上而下的推動(dòng)和自下而上的改革有機(jī)結(jié)合起來，為人大改革提供充足動(dòng)力，奠定良好基礎(chǔ)。

總之，人大制度改革不僅是依法治國(guó)、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的必然要求，也是全面深化改革的迫切需要。只有改革和完善人民代表大會(huì)制度，才能保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安。我們希望，中共中央抓住當(dāng)前人心思變、高度擁護(hù)改革新政的良機(jī)，按照十八屆三中、四中全會(huì)的規(guī)劃部署，在積極推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的同時(shí)，切實(shí)推進(jìn)人大制度改革，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化打牢根基。