王群

摘 要：行業(yè)協(xié)會有一定的行政管理和服務(wù)職能，也有經(jīng)費來源，故有腐敗的條件。行業(yè)協(xié)會腐敗形式多樣，對行業(yè)協(xié)會腐敗的治理措施主要是政社分開、加強監(jiān)管以及對腐敗活動追究行政和刑事責(zé)任。其中，《刑法》對以個人名義進(jìn)行的腐敗活動有相應(yīng)的罪名懲處，而很多腐敗活動以協(xié)會名義進(jìn)行，《刑法》缺乏對這類腐敗的罪名規(guī)定。要提高對行業(yè)協(xié)會腐敗治理的效果，應(yīng)在《刑法》中增設(shè)相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會單位犯罪的罪名。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會；腐敗治理；單位犯罪；刑事責(zé)任

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）01-0048-05

行業(yè)協(xié)會是指由同一行業(yè)的商事主體為增進(jìn)共同利益、維護合法權(quán)益而自愿組成的非營利性社會團體法人。[1]行業(yè)協(xié)會是社團法人，承擔(dān)著一定的行政管理和為會員提供各種服務(wù)的職能，這些職能一般都伴隨著經(jīng)費的流動，所以行業(yè)協(xié)會有腐敗的條件。近年來，行業(yè)協(xié)會頻發(fā)的腐敗問題引起了黨和政府的高度重視，一些省市已經(jīng)開始采取措施加以治理。為了提高對行業(yè)協(xié)會腐敗治理的效果，需對行業(yè)協(xié)會腐敗的主要表現(xiàn)以及當(dāng)前的治理措施進(jìn)行歸納和分析，找出治理措施之不足，并提出切實可行的完善思路。

一、行業(yè)協(xié)會腐敗的主要表現(xiàn)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗。”[2]為了防止權(quán)力被濫用導(dǎo)致腐敗，需要對權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)督，對行業(yè)協(xié)會所擁有的權(quán)力同樣也需要進(jìn)行限制和監(jiān)督。如《江蘇省行業(yè)協(xié)會條例》第十九條明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會不得有下列行為：通過制定行業(yè)規(guī)則或者其他方式壟斷市場，妨礙公平競爭，損害非協(xié)會會員的合法權(quán)益或者社會公共利益；限制會員開展正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動或者參與其他社會活動；在會員之間實施歧視性待遇；強制或者變相強制他人入會；從事營利性經(jīng)營活動；違反法律、法規(guī)和章程的規(guī)定向會員收費或者攤派；法律、法規(guī)禁止的其他行為。其它省市的行業(yè)協(xié)會條例也有類似規(guī)定，這些規(guī)定對行業(yè)協(xié)會的權(quán)力的行使起到了一定的限制和監(jiān)督作用，但限于各種原因行業(yè)協(xié)會的腐敗活動仍屢禁不止。其主要表現(xiàn)如下：

（一）私設(shè)“小金庫”

行業(yè)協(xié)會雖然名義上是自律性的社會團體法人，但其成立和業(yè)務(wù)的開展都離不開行政機關(guān)。其登記成立由民政部門完成，具體業(yè)務(wù)的開展離不開主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是不少行業(yè)協(xié)會的會長、副會長、秘書長等領(lǐng)導(dǎo)崗位是由業(yè)務(wù)主管部門或其他國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來兼任，行業(yè)協(xié)會的工作人員還保留著事業(yè)編制或參照公務(wù)員管理，甚至與主管部門合署辦公。這樣，協(xié)會財務(wù)或賬戶就受到主管部門的控制，兼任的領(lǐng)導(dǎo)就有可能利用手中的權(quán)力，將政府的有關(guān)費用以所謂的財政補助轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會賬戶中去，或“以收代罰”將應(yīng)受處罰單位以大額贊助費贊助協(xié)會，使協(xié)會賬戶成為機關(guān)單位的“小金庫”。在監(jiān)管不到位的情況下，主管部門就借機通過協(xié)會發(fā)放主管部門的福利或支出招待費等。

（二）利用行政管理職能變相強迫入會，收取會費

行業(yè)協(xié)會是會員自愿參加的非營利的社會團體法人，可是現(xiàn)實中行業(yè)協(xié)會以其掌握的行政管理職能為要挾變相強迫他人入會，收取會費。某縣社會福利企業(yè)協(xié)會成立后，民政部門主要領(lǐng)導(dǎo)兼任法定代表人。協(xié)會在為該縣創(chuàng)辦社會福利企業(yè)，解決殘疾人就業(yè)過程中，利用國家給予創(chuàng)辦殘疾人福利企業(yè)退稅的優(yōu)惠政策，以協(xié)議書方式明確規(guī)定：從社會福利企業(yè)每年的稅收返還中收取5%～10%的回扣作為企業(yè)會費。如社會福利企業(yè)不交會費，社會福利企業(yè)協(xié)會便不受理福利企業(yè)年檢。[3]2009年6月，廣西壯族自治區(qū)瓶裝飲用水行業(yè)協(xié)會發(fā)出公告，公布6個廠商7個品牌的桶裝飲用水抽檢不合格。這些廠商的負(fù)責(zé)人則稱遭遇了“潛規(guī)則”——沒有交納“保護費”。而就在2009年5月，這些廠商的產(chǎn)品經(jīng)過廣西壯族自治區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗院檢測均為合格的產(chǎn)品，在一個月之后全部成了不合格產(chǎn)品。[4]

（三）違規(guī)開展業(yè)務(wù)謀取利益

為了保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品的質(zhì)量，國家對許多工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)實行許可或認(rèn)證制度。在行政授權(quán)之下，有些行業(yè)協(xié)會可以參與企業(yè)生產(chǎn)的許可或認(rèn)證。但有些協(xié)會并沒有獲得授權(quán)，卻利用企業(yè)或消費者的不知情，瞞天過海作假為企業(yè)認(rèn)證，借機謀取不正當(dāng)利益。2003年《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》頒布后，牙防組在沒有取得認(rèn)證許可情況下，繼續(xù)開展牙膏功效技術(shù)評價活動，收取相關(guān)費用208.5萬元。[5]

除此之外，行業(yè)協(xié)會利用舉辦展覽會、交易會、研討會、培訓(xùn)、出國考察等方面服務(wù)，違規(guī)收取高額費用。2014年06月29日煙臺晚報報道：近日被曝光的中華醫(yī)學(xué)會，僅一年時間，就收取醫(yī)藥企業(yè)贊助費達(dá)8.2億元；江蘇省餐飲行業(yè)協(xié)會、中國民營企業(yè)家協(xié)會等，則曾被媒體曝光通過“賣獎牌”或“頭銜”獲利。[6]通過違規(guī)開展評比表彰活動以謀取利益，最讓人“津津樂道”的例子就是，中國工藝美術(shù)協(xié)會、中國陶瓷工業(yè)協(xié)會和中國輕工聯(lián)合總會的“封都”大戰(zhàn)，這三家國字頭的行業(yè)協(xié)會在一年的時間里，竟然分封了6個“瓷都”。[7]

二、當(dāng)前行業(yè)協(xié)會腐敗治理的主要措施

（一）實現(xiàn)政社分離

2013年3月14日，十二屆全國人大審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》明確提出，逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤。黨的十八屆三中全會《決定》強調(diào)，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！毙袠I(yè)協(xié)會之所以會出現(xiàn)以上腐敗現(xiàn)象，很重要的原因之一是政社不分。一些行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)基本由相當(dāng)職級的在任官員或二線官員擔(dān)當(dāng)，很多協(xié)會保留著公務(wù)員編制、擁有參公管理或事業(yè)單位的法人地位，享受全額或差額財政撥款，甚至與政府主管單位合署辦公，并且不少行業(yè)協(xié)會承擔(dān)著過多的行政管理職能。因此，有些行業(yè)協(xié)會名義上是自律的社會團體法人，實際上屬于二政府，這就為協(xié)會濫用權(quán)力進(jìn)行腐敗留下了便利。

政社分開就是人員、財務(wù)、資產(chǎn)、職能、機構(gòu)等5方面與行政機關(guān)徹底脫鉤，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主會務(wù)和無行政級別、無行政事業(yè)編制、無現(xiàn)職國家機關(guān)工作人員兼職。在黨中央和國務(wù)院作出政社分開的決定之前，不少地方已經(jīng)著手實施政社分開。如2007年以來，重慶市全面開展了黨政機關(guān)與社會團體政社分開改革工作，共有縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部1543名退出社團領(lǐng)導(dǎo)崗位；收回社團占用的國有資產(chǎn)共計847.33萬元，清理出被黨政機關(guān)占用的社團自有資產(chǎn)共計16.5萬元；有142個社團的辦公場所與黨政機關(guān)分離；分離出社團賬戶124個，賬務(wù)107個；清理出17個社團行使的行政管理職能，進(jìn)一步理順了行政管理職能與社會服務(wù)職能。[8]

（二）加強財務(wù)監(jiān)管

另一項重要舉措就是加強對行業(yè)協(xié)會財務(wù)監(jiān)管。國家財政部2005年1月1日起正式實施的《民間非營利組織會計制度》，就是針對包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的民間非營利組織混亂的財務(wù)狀況進(jìn)行治理而采取的有效措施。這一制度解決了行業(yè)協(xié)會等非營利組織長期以來無適用會計制度的問題，有利于促進(jìn)非營利組織加強內(nèi)部管理，完善各項規(guī)章制度，使各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的處理有章可循。同時，也便于捐贈者、會員及社會各界的監(jiān)督，為有效地進(jìn)行財務(wù)管理提供了依據(jù)。同時，一些民政部門開始要求協(xié)會組織定期接受審計監(jiān)督，完善信息披露機制，要求協(xié)會組織應(yīng)當(dāng)每年定期編制財務(wù)會計報告，并以此為主要依據(jù)建立行業(yè)協(xié)會評估和優(yōu)勝劣汰的退出機制。

（三）依法追究法律責(zé)任

對行業(yè)協(xié)會的腐敗行為，現(xiàn)行法律、法規(guī)中，有專門的法律責(zé)任追究條款，這也是治理行業(yè)協(xié)會腐敗的有效措施。行業(yè)協(xié)會屬于社團的一種，當(dāng)前涉及到行業(yè)協(xié)會腐敗治理責(zé)任追究的法律法規(guī)主要是《社會團體登記管理條例》。該《條例》第33條對行業(yè)協(xié)會的腐敗活動以及法律責(zé)任追究作了規(guī)定。列舉的主要腐敗活動為：從事營利性的經(jīng)營活動的；侵占、私分、挪用社會團體資產(chǎn)或者所接受的捐贈、資助的；違反國家有關(guān)規(guī)定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈、資助的。具體的懲治措施為：對于這些腐敗活動由登記管理機關(guān)給予警告，責(zé)令改正，可以限期停止活動，并可以責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員；情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；有違法經(jīng)營額或者違法所得的，予以沒收，可以并處違法經(jīng)營額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。

三、腐敗治理措施中刑事責(zé)任追究的不足

實現(xiàn)政社分開，行業(yè)協(xié)會的身份定位更加準(zhǔn)確，可以大大降低行業(yè)協(xié)會對主管部門的依附，主管部門難以再利用行業(yè)協(xié)會私設(shè)“小金庫”。加強財務(wù)監(jiān)管，可以減少行業(yè)協(xié)會違規(guī)開展業(yè)務(wù)謀取利益的機會。但當(dāng)前腐敗活動仍屢禁不止，這說明當(dāng)前的腐敗治理措施仍有不足?！渡鐣F體登記管理條例》對行業(yè)協(xié)會的腐敗活動主要是追究行政責(zé)任，刑事責(zé)任的追究該條例只有一句原則性的規(guī)定，具體罪名和刑罰的追究要依據(jù)《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）相應(yīng)的條款來實現(xiàn)。當(dāng)前行業(yè)協(xié)會腐敗活動形式多樣，而《刑法》的罪名規(guī)定明顯滯后于形勢的發(fā)展，其主要表現(xiàn)在：

（一）《刑法》中的罪名主要局限于個人職務(wù)犯罪

對于行業(yè)協(xié)會的腐敗活動，《社會團體登記管理條例》規(guī)定：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。根據(jù)罪行法定原則，追究刑事責(zé)任必須以《刑法》為依據(jù)。

對于行業(yè)協(xié)會的工作人員利用職務(wù)之便個人所為如受賄、侵占、挪用本單位資金等腐敗活動，《刑法》中有相應(yīng)的罪名進(jìn)行制裁。政社分離之后的行業(yè)協(xié)會工作人員不再是國家工作人員，對于受賄行為，可以適用非國家工作人員受賄罪。根據(jù)《刑法》第一百六十三條之規(guī)定，非國家工作人員受賄罪是指公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財物或者非法收受他人財物，為他人謀取利益，數(shù)額較大的行為。對于個人侵占行為，可以適用職務(wù)侵占罪。根據(jù)《刑法》第二百七十一條之規(guī)定，職務(wù)侵占罪是指公司、企業(yè)或者其他單位的人員，利用職務(wù)上的便利，將本單位財物非法占為己有，數(shù)額較大的行為。對于挪用資金的，可以適用挪用資金罪。根據(jù)《刑法》第二百七十二條之規(guī)定，挪用資金罪是指公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用本單位資金歸個人使用或者借貸給他人，數(shù)額較大、超過3個月未還的，或者雖未超過3個月，但數(shù)額較大、進(jìn)行營利活動的，或者進(jìn)行非法活動的行為。

（二）《刑法》中缺少對協(xié)會以單位名義進(jìn)行的腐敗活動的罪名規(guī)定

當(dāng)前行業(yè)協(xié)會的腐敗活動形式多樣，有的是行業(yè)協(xié)會工作人員利用職務(wù)之便個人所為，但更多的是以單位名義進(jìn)行的腐敗活動。如行業(yè)協(xié)會從事營利性的經(jīng)營活動，違規(guī)收取會費，違規(guī)評比謀取利益等。據(jù)現(xiàn)代快報報道：徐州賈汪區(qū)交通物流協(xié)會強迫司機入會，強制向會員收取每年500元的會員費；當(dāng)?shù)囟辔回涇囁緳C反映，如果不入會，就會被當(dāng)?shù)亟煌ú块T嚴(yán)查；該協(xié)會的一位工作人員稱，入會交會費相當(dāng)于交“黨費”，征收的營業(yè)稅給國家；徐州市地稅局表示，這個做法并沒有在徐州地稅局備案。[9]

行業(yè)協(xié)會工作人員個人的腐敗行為以刑法來制裁有必要，對行業(yè)協(xié)會以單位名義實施的腐敗行為以刑法加以制裁更有必要。行業(yè)協(xié)會以單位名義謀取私利，會為工作人員增加收受賄賂，或者侵占、挪用本單位資金的機會和條件，大河漲水小河才能滿。而對行業(yè)協(xié)會以單位名義進(jìn)行的腐敗活動， 《刑法》卻沒有規(guī)定相應(yīng)的罪名進(jìn)行懲處。對于行業(yè)協(xié)會以單位名義違規(guī)收取費用、捐贈、認(rèn)證、非法經(jīng)營的行為，只能按《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，加以沒收或罰款。僅僅施以行政處罰，就等于是放棄了追究直接的負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人員的應(yīng)負(fù)的刑事責(zé)任。這樣會使很多案件不能進(jìn)入公安、檢察、法院的司法程序，就大大降低懲處的效果。

四、行業(yè)協(xié)會腐敗治理刑事責(zé)任追究完善思路

罪刑法定原則是刑法的基本原則，即“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”。也就是說，承擔(dān)刑事責(zé)任的前提條件必須是《刑法》中有明確的規(guī)定。所以，為了更好地預(yù)防和懲治腐敗，需要對協(xié)會以單位名義進(jìn)行的腐敗活動在《刑法》中以恰當(dāng)?shù)淖锩?guī)定下來。

（一）增設(shè)社會團體非法獲利罪

行業(yè)協(xié)會違規(guī)收取費用、接受捐贈、非法經(jīng)營等都是以單位名義實施的，收入也是歸單位所有，都是非法獲利，得了不該得的錢，這些腐敗行為具有共同的特征。行業(yè)協(xié)會屬于社會團體的一種，所以可以考慮在刑法中增設(shè)社會團體非法獲利罪，這樣可以把這一類腐敗活動都囊括進(jìn)去。當(dāng)然非法獲利數(shù)額須達(dá)到一定的規(guī)模，這可以由司法解釋來做出說明。對非法獲利的數(shù)額達(dá)不到犯罪的程度時，通過對行業(yè)協(xié)會追究行政責(zé)任來打擊腐敗活動。對社會團體非法獲利罪的處罰應(yīng)實行雙罰制，可以對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任，具體內(nèi)容由刑法做出詳細(xì)規(guī)定。這樣，這一類腐敗行為就可以進(jìn)入刑事司法程序，司法機關(guān)的反腐力量可以發(fā)揮作用，罪有應(yīng)得的相關(guān)責(zé)任人員會被追究刑事責(zé)任，提高反腐的威懾力和效果。

（二）增設(shè)私分社會團體資產(chǎn)罪

行業(yè)協(xié)會非法獲利是腐敗的源頭，掐斷源頭，后面的很多腐敗活動就成了無源之水。但為了更好地治理腐敗，還需要控制水的流失。個人對行業(yè)協(xié)會資產(chǎn)的侵占、私分、挪用，《刑法》已經(jīng)有相應(yīng)的罪名制裁。但對行業(yè)協(xié)會以單位名義私分社會團體資產(chǎn)的腐敗行為《刑法》沒有相應(yīng)的罪名，行業(yè)協(xié)會的資產(chǎn)是其對外承擔(dān)責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，工作人員除了正常的工資等支出之外，不能占用或用于其它方面。為了防止行業(yè)協(xié)會以單位名義變著花樣將協(xié)會的資產(chǎn)分給工作人員，應(yīng)增設(shè)私分社會團體資產(chǎn)罪。私分的數(shù)額要達(dá)到一定規(guī)模，具體數(shù)額由司法解釋做出規(guī)定。該罪應(yīng)當(dāng)實行單罰制度，只處罰直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它責(zé)任人員，不處罰單位。因為，在此過程中，單位沒有獲利，只有損失。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它責(zé)任人員如何處罰由刑法具體規(guī)定。

總之，通過增加一些罪名，可以彌補當(dāng)前行業(yè)協(xié)會腐敗治理的刑事責(zé)任追究的不足，提高行業(yè)協(xié)會腐敗治理的效果，更好地營造風(fēng)清氣正的社會環(huán)境。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Abstract： An industry association has sources of funds as well as certain administrative and service functions， which makes it possible to commit corruption. Corruption in industry association takes many forms. To prevent and curb the phenomenon， we should mainly separate social organizations from government， strengthen supervision， and investigate administrative and criminal responsibility. To the corruptive behaviors， “Criminal Law” has corresponding charge punishment on corruptive activities committed in the name of an individual. However， “Criminal Law” lacks a clear charge punishment on corruptive activities committed in the name of an association. To improve the governance effect， we should put forward the amendments to “Criminal Law” to make up for its deficiency.

Key words： industry association； corruption governance； crimes committed in the name of an agency； criminal responsibility