燕光磊

[摘 要]觀察歐盟統(tǒng)合，歐盟2004年?yáng)|擴(kuò)是一項(xiàng)重要事件，因?yàn)橥高^(guò)東擴(kuò)，歐盟將原屬于蘇聯(lián)的中東歐國(guó)家納入歐盟會(huì)員國(guó)，并將歐盟價(jià)值規(guī)范與制度運(yùn)作融入了中東歐新會(huì)員國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活之中，這一項(xiàng)成就讓歐洲大陸的和平與穩(wěn)定局面大步向前。實(shí)際觀察睦鄰政策推動(dòng)過(guò)程，這一套希望以誘因模式達(dá)成政策外溢的目標(biāo)遭遇到許多挑戰(zhàn)，特別是在烏克蘭，使睦鄰政策實(shí)踐成果不如預(yù)期。

[關(guān)鍵詞]歐盟；睦鄰政策；烏克蘭；政策外溢

[中圖分類(lèi)號(hào)]D815.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）10 — 0075 — 02

烏克蘭地處東歐，是歐盟與俄羅斯的過(guò)渡區(qū)，其政經(jīng)發(fā)展與歐陸和平穩(wěn)定有極大關(guān)聯(lián)。烏克蘭的基本特色為土地面積大（約60萬(wàn)平方公里），人口占一定數(shù)量（約4400萬(wàn)人），戰(zhàn)略地位亦相當(dāng)重要（鄰黑海，并為油管路經(jīng)之地），長(zhǎng)久以來(lái)受歐陸左右強(qiáng)權(quán)文明的影響，無(wú)論在語(yǔ)言、文化、宗教與風(fēng)俗習(xí)慣等面向展現(xiàn)多樣風(fēng)貌，在后冷戰(zhàn)時(shí)期，東歐地區(qū)位處歐俄兩強(qiáng)競(jìng)逐中間地帶，烏克蘭又為東歐地區(qū)核心國(guó)家，因此理解歐俄兩強(qiáng)互動(dòng)關(guān)系，烏克蘭是一個(gè)相當(dāng)重要的指標(biāo)性國(guó)家。

一、歐盟對(duì)烏克蘭睦鄰政策與烏克蘭改革困境

不斷向外推動(dòng)對(duì)外影響力是多數(shù)國(guó)家對(duì)外政策的首要目標(biāo)，歐盟對(duì)外推廣民主制度自然也是對(duì)外發(fā)揮影響力其中一項(xiàng)政策目標(biāo)，歐盟睦鄰政策制定即是此種思維下的產(chǎn)物，歐盟期望透過(guò)睦鄰政策影響周邊國(guó)家改革過(guò)程、向外拓展歐盟的制度、政策或價(jià)值觀。不過(guò)實(shí)際觀察，礙于眾多因素，周邊國(guó)家存在多種不同挑戰(zhàn)，其中烏克蘭的挑戰(zhàn)更為多重，導(dǎo)致當(dāng)前歐盟睦鄰政策難以發(fā)揮功效。

（一）歐盟睦鄰政策與其對(duì)烏克蘭政策實(shí)踐

歐盟睦鄰政策起源于歐盟2004年?yáng)|擴(kuò)，歐盟預(yù)見(jiàn)東擴(kuò)后將有更多新的周邊國(guó)家，因此需要新思維來(lái)響應(yīng)新局勢(shì)。2003年3月歐盟發(fā)表“更廣化的歐洲與其鄰邦”文件，文件指出歐盟東擴(kuò)后應(yīng)“尋找新方式向外推動(dòng)穩(wěn)定、安全與繁榮”，借此尋求向外推動(dòng)歐盟影響力新動(dòng)力?！?〕前歐盟執(zhí)委會(huì)主席普羅迪（Romano Prodi）對(duì)未來(lái)歐盟睦鄰政策的看法則是“我們應(yīng)該提供（鄰近地區(qū)）介于伙伴與會(huì)員身份間的關(guān)系，但同時(shí)不排除（最終）給予后者地位”以協(xié)助鄰近國(guó)家發(fā)展。〔2〕2003年7月執(zhí)委會(huì)再發(fā)布“為新睦鄰工具鋪路”文件作為強(qiáng)化歐盟制定睦鄰政策基本立場(chǎng)?！?〕睦鄰政策制定過(guò)程得力于歐盟擴(kuò)張經(jīng)驗(yàn)，既然這些原先屬于共產(chǎn)主義陣營(yíng)的中東歐新會(huì)員國(guó)能確實(shí)采納歐盟條件設(shè)定要求、滿足歐盟各項(xiàng)需求而順利加入歐盟，那么歐盟自然也能夠順此模式影響周遭國(guó)家，讓他們逐步轉(zhuǎn)化為歐盟發(fā)展模式的伙伴國(guó)。2004年5月歐盟正式發(fā)表“歐盟睦鄰政策戰(zhàn)略文件”做為推動(dòng)睦鄰政策重要指針，同時(shí)決定在這個(gè)睦鄰政策的框架下投入人力與資源物力于政策目標(biāo)?！?〕

（二）當(dāng)前烏克蘭改革困境

從當(dāng)前烏克蘭的政治發(fā)展過(guò)程來(lái)看，烏克蘭的改革之路并不順?biāo)?，烏克蘭2004年橙色革命后尤申科上臺(tái)（2005-2010），其民主化程度雖略優(yōu)于上一任庫(kù)奇馬時(shí)期 （Leonard Kuchma， 1994-2004），但2010年亞努科維奇上臺(tái)后民主化表現(xiàn)卻又倒退回庫(kù)奇馬時(shí)期。從自由之家近年來(lái)對(duì)烏克蘭的觀察評(píng)比可以看出，2011年與2012年烏克蘭的民主化程度呈現(xiàn)倒退狀態(tài)。自由之家評(píng)比的結(jié)果顯示治理、司法獨(dú)立與貪腐問(wèn)題最為困擾烏克蘭的民主化程度，這項(xiàng)報(bào)告也指出一個(gè)非常關(guān)鍵的發(fā)現(xiàn)：烏克蘭近年司法改革獲得的初步成就，在自由之家的評(píng)比來(lái)看，這僅為粗淺的表面改革，實(shí)際上烏克蘭仍未觸及到司法獨(dú)立、打擊貪腐改革核心項(xiàng)目。相關(guān)研究也指出烏克蘭政商勾結(jié)是阻礙司法改革的重要因素，政府與企業(yè)部門(mén)采購(gòu)、賄賂、貪腐現(xiàn)象層出不窮，司法制度未能扮演中立者角色。另外，烏克蘭的政黨活動(dòng)資金外界始終難以一窺究竟。根據(jù)估計(jì)，地區(qū)黨（party of region）近幾年透過(guò)各種方式募得資金至少超過(guò)3億美元，多數(shù)來(lái)自烏克蘭國(guó)內(nèi)大財(cái)閥的政治獻(xiàn)金，與此相關(guān)的發(fā)現(xiàn)則是全烏14位財(cái)富最多的企業(yè)家中，有7位當(dāng)選烏克蘭國(guó)會(huì)議員，根據(jù)推估，這可能是政黨以國(guó)會(huì)席次作為籠絡(luò)財(cái)團(tuán)的方式，以出售列名政黨議員名單方式作為換取財(cái)團(tuán)的資金提供?！?〕

二、影響歐盟誘因政策的地緣政治要素分析

烏克蘭的政治發(fā)展過(guò)程受歐盟、俄羅斯與烏克蘭內(nèi)部政策選擇的三重要素影響，歐盟雖有心導(dǎo)引烏克蘭往歐盟東擴(kuò)經(jīng)驗(yàn)看齊，但烏克蘭的改革過(guò)程并不如歐盟預(yù)期。下列三點(diǎn)是影響歐盟誘因政策的主要因素：

（一）歐盟內(nèi)部政策制定的競(jìng)爭(zhēng)與妥協(xié)

2004年歐盟睦鄰政策制定之初原具有政策競(jìng)爭(zhēng)意涵，也因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)關(guān)系最終以妥協(xié)來(lái)達(dá)成各方共識(shí)。歐盟與會(huì)員國(guó)對(duì)下列兩大議題立場(chǎng)各有不同：其一是對(duì)于未來(lái)歐盟繼續(xù)擴(kuò)大的可能，其二則是歐盟應(yīng)該將資源投注在哪一重點(diǎn)區(qū)域，這兩項(xiàng)焦點(diǎn)議題左右歐盟睦鄰政策走向。從當(dāng)前睦鄰政策的政策目標(biāo)來(lái)看，睦鄰政策提供介于歐盟給予一般國(guó)家與會(huì)員國(guó)地位間優(yōu)惠政策，也就是“除會(huì)員身分以外的優(yōu)惠待遇”〔6〕，而推動(dòng)方式乃是采漸進(jìn)式而非一次到位作法，這些相關(guān)作法主要確?；锇閲?guó)未來(lái)朝歐盟期望方向改革、歐盟又得以避免明示提及伙伴國(guó)會(huì)員身分。〔7〕歐盟政策目標(biāo)立意雖明確，但先天上卻存在一個(gè)難以回避的問(wèn)題，也就是伙伴國(guó)身分未明的困境，烏克蘭自庫(kù)奇馬總統(tǒng)時(shí)代便公開(kāi)宣示追求加入歐盟的決心（即便不放棄與俄羅斯保持切互動(dòng)關(guān)系），反觀歐盟對(duì)烏克蘭的入盟問(wèn)題始終保持“模糊”策略，既不公開(kāi)承認(rèn)烏克蘭近期入盟機(jī)會(huì)、也未曾拒絕入盟可能性。此種現(xiàn)象主要來(lái)自于歐盟的兩個(gè)主要擔(dān)憂：第一，受限于2004—2007年大爆炸的東擴(kuò)過(guò)程，歐盟現(xiàn)階段難以進(jìn)行大規(guī)模的擴(kuò)張行動(dòng)，尤其烏克蘭是現(xiàn)存俄羅斯外，土地面積與人口最大的歐洲國(guó)家，因此歐盟以睦鄰政策作為推遲周邊國(guó)家的入盟期望，形成一種短期歐盟 /烏克蘭的妥協(xié)方案，期望取得一種短暫的平衡關(guān)系。第二，包含烏克蘭、摩爾多瓦與白俄羅斯在內(nèi)的東歐國(guó)家，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向與歐盟相去甚遠(yuǎn)，即便與新會(huì)員國(guó)相較，這些國(guó)家仍需要更深層、更長(zhǎng)久的調(diào)適時(shí)間才能達(dá)到入盟標(biāo)準(zhǔn)，這也是目前歐盟不愿公開(kāi)承認(rèn)烏克蘭入盟條件的主要因素。

（二）烏克蘭兩面平衡的外交政策

烏克蘭為新興的獨(dú)立國(guó)家，獨(dú)立前為蘇聯(lián)加盟共和國(guó)成員之一，目前仍保有與俄羅斯相當(dāng)緊密互動(dòng)聯(lián)系。總體來(lái)看，歐俄雙方相互競(jìng)爭(zhēng)的誘因政策提供烏克蘭兩面討好的外交策略選擇，此種競(jìng)爭(zhēng)的誘因關(guān)系對(duì)歐盟誘因有效性產(chǎn)生影響，尤其在歐盟近年來(lái)面臨歐債危機(jī)時(shí)更顯示其效果：根據(jù)民調(diào)中心所做的研究指出，歐債危機(jī)影響了烏克蘭民眾支持加入歐盟的意愿（2012年的民意調(diào)查指出歐債危機(jī)前后烏克蘭民眾支持入盟的比例大約下降5%-9%），〔8〕這也促使烏克蘭傾俄的政治精英兩面討好策略有更大發(fā)揮空間，自2008年5月烏克蘭順利加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，烏克蘭對(duì)歐盟采取更為強(qiáng)烈的誘因要求：烏克蘭除要求歐盟應(yīng)該盡速簽定雙方聯(lián)系協(xié)議（Association Agreement， AA）及其附加的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議（Deep and Comprehensive Free Trade Area， DCFTA ），另一方面也要求歐盟應(yīng)該盡速提供烏克蘭公民免簽優(yōu)惠待遇，作為鼓勵(lì)烏克蘭雙邊交流的具體作為。烏克蘭釋放的訊息也很明確，歐盟提供的誘因具可替代性，烏克蘭可以利用俄國(guó)的關(guān)稅同盟作為外交替代選擇，俄國(guó)近年強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與歐盟的經(jīng)濟(jì)疲弱形成強(qiáng)烈反差，烏克蘭可以從俄國(guó)選項(xiàng)中獲得更多誘因。歐盟對(duì)烏克蘭的兩面手法響應(yīng)方式較缺乏彈性空間。

（三）外部誘因競(jìng)爭(zhēng)者：俄羅斯

影響歐盟誘因政策有效性第三個(gè)因素是外部誘因競(jìng)爭(zhēng)者的存在。東歐地區(qū)素為俄國(guó)傳統(tǒng)勢(shì)力圈，俄國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)和該區(qū)保有密切合作關(guān)系，因此面臨歐盟政策競(jìng)爭(zhēng)，俄國(guó)對(duì)此的響應(yīng)途徑也相當(dāng)多重，俄國(guó)以歐亞經(jīng)濟(jì)共同體作為整合俄國(guó)周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)整合的主要途徑，歐亞經(jīng)濟(jì)共同體嘗試將蘇聯(lián)時(shí)期的加盟共和國(guó)納入共同體范疇，其終極目標(biāo)是一個(gè)沒(méi)有貿(mào)易障礙、共同對(duì)外關(guān)稅、境內(nèi)自由貿(mào)易以及政策統(tǒng)合的單一市場(chǎng)，目前會(huì)員國(guó)為白俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦，而摩爾多瓦、烏克蘭與亞美尼亞則暫為觀察員。目前白俄羅斯、哈薩克斯坦與俄羅斯三方已簽署共同關(guān)稅法則（Joint Custom Code），三國(guó)共享第三方進(jìn)口關(guān)稅。烏克蘭目前未加入關(guān)稅同盟，但2003年烏克蘭國(guó)會(huì)曾決議加入俄國(guó)的共同經(jīng)濟(jì)空間，但橙色革命后尤申科反對(duì)加入致烏克蘭加入俄國(guó)經(jīng)濟(jì)整合行動(dòng)受阻。2010年亞努科維奇上臺(tái)后，烏克蘭并沒(méi)有急于改弦更張，反而對(duì)共同經(jīng)濟(jì)空間采取觀望，以該項(xiàng)舉措不能違反國(guó)內(nèi)憲法為由持保留態(tài)度。俄國(guó)透過(guò)議題連結(jié)（將關(guān)稅同盟與天然氣相互連結(jié)）的方式誘使烏克蘭加入關(guān)稅同盟，俄國(guó)提出假使烏克蘭加入關(guān)稅同盟，則烏克蘭自俄國(guó)進(jìn)口的天然氣價(jià)格將可從每千立方米425美元降至160美元?！?〕俄國(guó)著眼在以俄國(guó)為主的關(guān)稅同盟和烏克蘭入歐盟安排具“相斥性”，如果選擇俄國(guó)關(guān)稅同盟，那么烏克蘭顯然就再也無(wú)法加入歐盟。

結(jié)語(yǔ)

基于以上觀察，本文認(rèn)為受限于誘因政策妥協(xié)性與靈活度不足困境，歐盟對(duì)現(xiàn)階段烏克蘭政治發(fā)展影響力并不明顯，歐盟原先期望誘因提供越多、資源投注越大、烏克蘭政經(jīng)改革程度越大的因果關(guān)系并未明朗。在現(xiàn)行架構(gòu)下，除非烏克蘭國(guó)內(nèi)局勢(shì)再度出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，歐烏間誘因—改革模式將繼續(xù)保持在目前微妙的僵局狀態(tài)，歐盟如要突破此等困境，可能需要思考提供聯(lián)系協(xié)議簽署以外的戰(zhàn)略安排，對(duì)烏克蘭階段性與最終歐盟會(huì)籍身分給予更為明確的訊息。從政策外溢三層次角度來(lái)看，納入歐盟準(zhǔn)會(huì)員國(guó)地位的周邊國(guó)家改革動(dòng)能最為強(qiáng)大、國(guó)內(nèi)支持改革的聲浪也最強(qiáng)，可以預(yù)期如果烏克蘭取得準(zhǔn)會(huì)員國(guó)地位，屆時(shí)政經(jīng)改革效果將非常明顯。不過(guò)并非建議歐盟應(yīng)該給烏克蘭一張空白的入盟支票，相對(duì)的，歐盟應(yīng)參考過(guò)去擴(kuò)張經(jīng)驗(yàn)，由于烏克蘭政經(jīng)狀況較為特殊，所以應(yīng)在談判過(guò)程給予烏克蘭較長(zhǎng)時(shí)期的入盟檢視安排與標(biāo)準(zhǔn)更高的改革要求。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 Wider Europe-Neighbourhood： Proposed New Framework for Relations with the Eastern and Southern Neighbours，11 March 2003，p. 9.

〔2〕Romano Prodi， “A Wider Wurope： A Proximity Policy as the Key to Stability，” Speech to the Sixth ECSA World Conference， http：//ec.europa.eu/external_relations/news/prodi/sp02_619.htm， 26 September 2007.

〔3〕Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument， COM （ 2003 ）， 1 July 2003.

〔4〕European Neighborhood Policy Strategy Paper， COM （2004）， 12 May 2004.

〔5〕Razumkov Centre， “Political Corruption in Ukraine： Actors， Manifestations， Problems of Countering，” Special issue， National Security and Defense， No. 7 （ 2009 ） ， pp. 9—10.

〔6〕Alberto Chilosi， “The European Union and Its

Neighbours： Everything but Institutions？” European Journal of Comparative Economics， Vol. 4， Issue 1 （ Spring 2007） ，pp.25—38.

〔7〕Roland Dannreuther， “Developing the Alternative to Enlargement： the European Neighbourhood Policy，”European Foreign Afairs Review， No. 11 （ 2006 ）， pp.183—201.

〔8〕“Does Ukraine need to join the European Union？ 2002-2012，” Razumkov Center， http：//www.razumkov. org.ua/eng/poll.php？poll_id=387；“Public Opinion Survey Residents of Ukraine，” The Gallup Organization and International Republican Institute Baltic Surveys Ltd.， August 27-September 9， 2013， http：//www.iri.org/sites/default/files/IRI_Ukraine_August-September_2013_Edited%20Poll.pdf，

〔9〕“Russia to cut Ukraine， EU gas in ‘next few days， expert predicts，” 29 January 2013， http：//euobserver.com/foreign/118874， 12 March 2014.

〔責(zé)任編輯：張 港〕