梁潔 王桂艷

摘要

針對內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長的不合理現(xiàn)象，在自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過對自治區(qū)頒布的農(nóng)村牧區(qū)宅基地相關(guān)政策的分析，探討農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制的建立與實施。結(jié)果表明：宅基地退出政策應(yīng)該充分考慮農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯區(qū)等區(qū)域的差異，制定不同區(qū)域的宅基地用地標準，通過約束機制、激勵補償機制及多元化資金來源等政策的實施，建立完善的、操作性強的農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制。

關(guān)鍵詞農(nóng)村牧區(qū)宅基地；退出機制；用地標準；約束機制；補償機制

中圖分類號S28；F321文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）24-253-02

隨著內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城市遷移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加，但進城人員所占有的宅基地并沒有相應(yīng)的退出，造成了宅基地閑置，同時，也形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長的不合理局面。因此，建立健全的農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制，不僅有利于農(nóng)村牧區(qū)宅基地的管理工作，促進建設(shè)用地節(jié)約集約利用，而且對城鎮(zhèn)化進程的有序推進具有積極作用。

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處我國北部邊疆，屬亞洲中部蒙古高原的東南部及其周沿地帶，地勢高平，由東北向西南斜伸，以大興安嶺、陰山、賀蘭山及龍首山為骨架，構(gòu)成了內(nèi)蒙古的“脊梁”。內(nèi)蒙古轄區(qū)共12個盟市，2個計劃單列市，包括101個旗縣，根據(jù)生產(chǎn)勞作方式的不同，可將內(nèi)蒙古劃分為農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯區(qū)。由于農(nóng)區(qū)和牧區(qū)在生活習(xí)慣、生產(chǎn)勞作方式等方面存在很大的差異，因此，在建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制時，要充分考慮農(nóng)牧分區(qū)不同所產(chǎn)生的影響。

1 內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)宅基地現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古轄區(qū)面積11 273.38萬hm2，其中村莊用地75.10萬hm2，占總土地面積的0.66%，占城鎮(zhèn)村及工況用地的57.58%。2013年內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)人口1 347.14萬，占總?cè)丝诘?8.82%，人均農(nóng)村居民點用地557.46 m2，大大超過了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》所提出的人均建設(shè)用地標準的上限（150 m2）。

以2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)中耕地、牧草地的比例作為區(qū)分農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯區(qū)的參考指標，耕地中以水田和水澆地為主，牧草地中以天然草地和人工牧草地為主，耕地面積占總土地面積的25%以上，牧草地面積占總土地面積的40%以下的即認定為農(nóng)區(qū)；牧草地面積占總土地面積的40%以上，耕地面積占總土地面積的5%以下的認定為牧區(qū)；其他比例情況認定為農(nóng)牧交錯區(qū)。根據(jù)這種方法區(qū)分，內(nèi)蒙古農(nóng)區(qū)包括西遼河平原、土默特平原及河套平原范圍內(nèi)的21個旗縣（市、區(qū)），牧區(qū)包括呼倫貝爾高原、錫林郭勒高原、烏蘭察布高原、阿拉善高原、鄂爾多斯高原、毛烏素沙地及烏海工礦牧區(qū)范圍內(nèi)的35個旗縣（市、區(qū)），農(nóng)牧交錯區(qū)包括燕山丘陵農(nóng)牧區(qū)、陰山丘陵農(nóng)牧區(qū)及鄂爾多斯東部農(nóng)牧區(qū)范圍內(nèi)的45個旗縣（市、區(qū)）。分區(qū)后，計算得到2013年內(nèi)蒙古人均居民點用地（表1）。由表1可知，內(nèi)蒙古農(nóng)區(qū)人均居民點用地521.20 m2，牧區(qū)人均居民點用地960.70 m2，農(nóng)牧交錯區(qū)人均居民點用地523.01 m2，均遠超出全國平均水平，其中牧區(qū)人均居民點用地最大，比農(nóng)區(qū)和農(nóng)牧交錯區(qū)高出近1倍。這是由于內(nèi)蒙古長期以來地廣人稀，用地模式粗放，農(nóng)村居民點布局零亂，分布分散，特別是在以放牧為主要經(jīng)濟來源、需要在家中設(shè)置牲口圈的牧區(qū)，人均農(nóng)村居民點用地超標更為嚴重。

2內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出政策分析

我國《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶一宅”、“宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)并未出臺宅基地用地面積的相關(guān)標準，以全國人均標準來看，自治區(qū)人均宅基地面積嚴重超標。在其他對農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出具有重要影響的政策方面，自治區(qū)自2000年以來根據(jù)國家政策要求及區(qū)域發(fā)展需要，先后出臺了生態(tài)移民、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、旗縣（市、區(qū)）廢棄居民點和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用及農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證等政策。

2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點

2004年國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），要求將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，并于2008年由國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），進一步加強對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌管理工作。在此基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古國土資源廳2009年頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作管理辦法（試行）》（內(nèi)國土資發(fā)〔2009〕81號），并在通遼市開魯縣及鄂爾多斯市杭錦旗先后開展了試點工作。2011～2012年，開魯縣周轉(zhuǎn)指標共315.58 hm2，杭錦旗周轉(zhuǎn)指標220.00 hm2，全部由政府負責(zé)實施，但由于農(nóng)牧民搬遷難度大、拆舊復(fù)墾成本高、資金不足等問題，試點拆舊區(qū)復(fù)墾工作均未按時完成。

2.2旗縣（市、區(qū)）廢棄居民點和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用

2012年自治區(qū)國土資源廳頒布“關(guān)于印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)廢棄居民點和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用工作方案》、《旗縣（市、區(qū)）廢棄居民點和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用實施規(guī)劃編制要點》的通知”（內(nèi)國土資字〔2012〕119號），在全區(qū)范圍內(nèi)開展廢棄農(nóng)村居民點和工況廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用，共復(fù)墾廢棄農(nóng)村居民點23 257.27 hm2，占農(nóng)村居民點總面積的310%。其優(yōu)點在于，以廢棄的農(nóng)村居民點為主體，既不違背農(nóng)牧民的意愿，又達到了宅基地退出及節(jié)約集約利用土地的目的。但其缺點在于，由地方政府投資復(fù)墾的單一模式，難以保障資金來源，尤其是在經(jīng)濟困難的旗縣，資金籌措困難容易影響地方政府落實政策的積極性。

2.3生態(tài)移民

2000年內(nèi)蒙古開始實施生態(tài)移民政策，以牧民為主要對象，通過將牧民異地安置、禁牧等措施，達到恢復(fù)、保護草場的目的。2000和2001年，阿拉善盟和錫林浩特盟分別實施了大規(guī)模的生態(tài)移民，從生態(tài)角度來看，把生態(tài)脆弱區(qū)的牧民遷移出去，對生態(tài)保護和生態(tài)恢復(fù)起到了顯著的效果；從經(jīng)濟角度來看，生態(tài)移民的費用由政府承擔(dān)，對政府財政造成了一定的壓力；但從社會角度來看，遷移出去的牧民難以在短時間內(nèi)適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞作，生活水平及經(jīng)濟收入有下降的趨勢，部分地區(qū)的牧民由于生活所迫，又搬回原來的放牧區(qū)。因此，如何保障生態(tài)移民前期工作的資金來源，解決遷出牧民的就業(yè)及收入問題，是生態(tài)移民政策是否成功、能否持續(xù)實施的關(guān)鍵。

2.4集體土地確權(quán)登記發(fā)證

2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（內(nèi)政辦發(fā)〔2012〕41號），要求到2015年全面完成農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，同時完成國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地登記全覆蓋。集體土地確權(quán)登記發(fā)證是核查農(nóng)村牧區(qū)宅基地面積的途徑，也是促使一戶多宅、非法占用、面積超標的宅基地退出的有效手段。由于目前自治區(qū)沒有關(guān)于宅基地用地面積的標準，因此，在集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作開展前應(yīng)做好宅基地用地標準測算工作，出臺相關(guān)的法律法規(guī)，對超標宅基地退出進行法律約束。

3 宅基地退出基本思路及措施

建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制的目的是通過相關(guān)政策的引導(dǎo)，使有條件、有意愿的農(nóng)牧民騰退現(xiàn)有的閑置宅基地，從而改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地長期“雙增長”的不合理現(xiàn)象。根據(jù)目前農(nóng)村居民點現(xiàn)狀及相應(yīng)的政策，可以退出的居民點主要包括3種情況：一是歷史遺留的已經(jīng)廢棄的宅基地，已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)、有穩(wěn)定經(jīng)濟來源的農(nóng)牧民所閑置的宅基地和地處偏遠、交通電力設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施落后的宅基地；二是為了保護生態(tài)環(huán)境而進行生態(tài)移民所需要退出的宅基地；三是非法占用的宅基地及不符合“一戶一宅”政策、面積超標的宅基地。針對這3種情況，建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制首先要在自治區(qū)范圍內(nèi)根據(jù)農(nóng)牧分區(qū)不同及區(qū)域現(xiàn)狀制定宅基地用地面積標準，并在此基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的約束機制和補償機制，使農(nóng)牧民主動退出非法占用、面積超標或閑置的宅基地，通過建立政府主導(dǎo)、企業(yè)推動、市場配置的資金保障體系，保證農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出后復(fù)墾的資金來源。

3.1建立不同區(qū)域農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地標準

1989年10月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十四條規(guī)定“蘇木、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、嘎查（村）居民住宅用地（包括住房、雜屋、廁所、庭院）一戶一處”，并根據(jù)人均耕地面積的多少來確定每戶宅基地的面積，上限為每戶500 m2，此規(guī)定現(xiàn)已失效。但新標準的制定同樣可以采用這種方法，在農(nóng)區(qū)以人均耕地面積作為參考指標，在牧區(qū)以人均牧草地面積作為參考指標，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地的特點，制定合理的宅基地用地標準。制定方案可以采用自治區(qū)僅制定上限標準，各盟市、旗縣可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況另行規(guī)定，但不得超過自治區(qū)上限標準，或由自治區(qū)根據(jù)農(nóng)牧分區(qū)不同制定不同區(qū)域的宅基地面積上限標準，各盟市統(tǒng)一執(zhí)行此標準。從標準統(tǒng)一的角度來看，由自治區(qū)統(tǒng)一制定宅基地用地標準更佳，但同時需要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟條件、生產(chǎn)生活習(xí)慣及宅基地現(xiàn)狀等因素。

3.2建立有效的約束機制

建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地使用的約束機制，目的是要約束一戶多宅、面積超標等非法占用宅基地的情況，具體可以概括為2點：一是對多占用的宅基地及面積超標部分進行收費。對于合法取得、面積不超標準的宅基地仍然按照國家法律規(guī)定無償分配使用，對于超出標準的宅基地進行收費，建立指標外宅基地有償使用制度，收費標準按照地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平制定，促使宅基地超標的農(nóng)牧區(qū)主動退出超標部分。二是嚴格宅基地申請資格審查。建立嚴格的宅基地資格審查制度，對申請新宅基地的農(nóng)牧民資格進行嚴格審查，從使用源頭遏制非法宅基地的使用。

3.3建立激勵性的補償機制

原則上農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出補償針對的主體為合法取得的宅基地，對于非法取得或面積超標的宅基地應(yīng)該無償收回，但在實際操作過程中需要對地上建筑物及附屬設(shè)施進行一定的補償，一方面激勵農(nóng)牧民配合宅基地的退出，另一方面將農(nóng)牧民的損失降到最低。在補償標準方面，由于目前宅基地還沒有進入土地市場進行交易、流轉(zhuǎn)，其市場價值無法得到充分體現(xiàn)，因此，無法通過市場價值來確定其補償?shù)臉藴?。中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，所以，在宅基地價值評估時遵循宅基地與國有土地“同權(quán)同價”的原則，充分考慮區(qū)位因素，從宅基地、地上建筑物及附屬設(shè)施兩方面進行評估，以便區(qū)分合法宅基地與非法宅基地退出所需補償?shù)牟顒e。對于將宅基地全部退出的農(nóng)牧民，則要對其從就

業(yè)、社會保障等方面進行長遠考慮，將農(nóng)牧民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

3.4建立多元化的資金保障體系

目前，宅基地退出所需要的資金均是由政府承擔(dān)。從自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄居民點和工礦廢棄地調(diào)整利用及生態(tài)移民政策在實施過程中所產(chǎn)生的問題來看，單一的資金來源渠道不僅對政府財政造成了很大的負擔(dān)，同時也是部分地區(qū)（如杭錦旗增減掛鉤及錫林郭勒盟生態(tài)移民等）最終未能按照既定目標實現(xiàn)宅基地退出的主要原因。因此，由政府部門作為宅基地退出的行政主體，負責(zé)宅基地退出前期準備、規(guī)劃及實施的統(tǒng)一安排，用地企業(yè)作為實施主體，承擔(dān)部分或全部宅基地退出過程中所產(chǎn)生的復(fù)墾費、補償費等，剩余用地指標可通過進入土地交易市場進行市場配置、流轉(zhuǎn)的方式獲取一定的資金。建立政府主導(dǎo)、企業(yè)推動、市場配置的多元化資金來源，不僅解決了宅基地退出資金籌措困難的問題，實現(xiàn)了農(nóng)村牧區(qū)宅基地的節(jié)約集約用地，還為急需落地建設(shè)的企業(yè)騰出了用地指標，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)機會和經(jīng)濟收入，并通過市場配置，最大限度地體現(xiàn)了農(nóng)牧民宅基地的財產(chǎn)權(quán)益。

4 結(jié)論

針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長的不合理現(xiàn)象以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾問題，內(nèi)蒙古自治區(qū)根據(jù)本區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況，先后出臺了態(tài)移民、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、旗縣（市、區(qū)）廢棄居民點和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等政策措施，積極探索農(nóng)村牧區(qū)宅基地的退出機制，取得了一定的成效，同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題。以上政策的實施對農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出產(chǎn)生了一定的積極影響，但由于在實際操作過程中沒有更詳細的法律法規(guī)進行規(guī)范、資金來源單一、未落實農(nóng)牧民就業(yè)及社會保障等問題，造成部分牧民重新返回原放牧區(qū)進行居住、農(nóng)牧民上訪等社會不穩(wěn)定因素，為下一步農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制的建立指明了重點和方向。

農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機制的建立與實施，需要國家層面及自治區(qū)層面相關(guān)政策的支持。由于自治區(qū)在生產(chǎn)勞作方式及生活習(xí)慣等方面存在差異，所以，在制定自治區(qū)層面的政策時要充分考慮農(nóng)牧分區(qū)對政策實施的影響，根據(jù)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯區(qū)的區(qū)域劃分制定不同的農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地面積標準，重點解決牧區(qū)牧民退出宅基地后的就業(yè)及生活保障問題。

該研究從內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地現(xiàn)狀入手，分析了自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地的總量、人均宅基地面積，并通過對自治區(qū)進行農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯區(qū)的分區(qū)，得出不同區(qū)域人均宅基地面積。在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過對自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出相關(guān)政策的分析，總結(jié)出自治區(qū)在農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出過程中所取得的成效及面臨的問題，探索自治區(qū)基于不同農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地標準的、約束機制與補償激勵機制共存的、多元化資金保障的農(nóng)村宅基地退出機制。

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