周適 郭麗巖

當(dāng)前我國環(huán)境形勢嚴(yán)峻，空氣、水、土壤等環(huán)境污染由局部擴大至整體、由表層延伸到深層、由單種類污染演化為多污染物協(xié)同作用。特別是近年全國大范圍內(nèi)霧霾的爆發(fā)，使得對環(huán)境監(jiān)管與污染治理的需求日益緊迫。歐美日等發(fā)達國家在環(huán)境監(jiān)管方面進行了幾十年有益的探索和實踐，積累了大量有效的治理經(jīng)驗，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

一、政策制定基于科學(xué)和公開協(xié)商

在政策制定方面，發(fā)達國家有兩條先進經(jīng)驗。一是確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)后，制定實現(xiàn)目標(biāo)所需的詳細(xì)計劃、具體措施和完成時間，使政策能夠真正落實。二是征求各方面意見，使反對意見在政策制定環(huán)節(jié)得到表達和處理，而不是體現(xiàn)為政策頒布后的“軟執(zhí)行”。

（一）制定詳細(xì)的計劃措施以保障政策落實

在美國，環(huán)境政策的出臺首先由國家環(huán)境保護局（EPA）確立目標(biāo)。各州向國家環(huán)保局提交州實施計劃（SIP），內(nèi)容包括達標(biāo)計劃和時間表，達標(biāo)所需的排放限制及措施等。之后，EPA對州實施計劃進行審批。審批通過后，以項目的形式與各州簽訂工作協(xié)議。EPA的派出機構(gòu)——區(qū)域辦公室將監(jiān)督各州項目的進度、效果、資金使用等。如果州不遵守EPA的管理，那么區(qū)域辦公室將制定聯(lián)邦實施計劃（FIP）來代替州實施計劃，由聯(lián)邦政府直接在此州實施環(huán)保項目。

（二）通過法律保障各方表達意見

發(fā)達國家對政策草案征求相關(guān)方意見有明確的法律規(guī)定和措施保障。在德國，共同部級程序規(guī)則規(guī)定，聯(lián)邦部委在起草文件之前必須咨詢相關(guān)州，法規(guī)草案須交由相關(guān)州閱覽，以使州的利益和要求盡可能地在法規(guī)中得到反映。德國《聯(lián)邦污染控制法》規(guī)定，“授權(quán)批準(zhǔn)頒布法律條款和一般管理條例，都要聽取科學(xué)界代表、經(jīng)濟界代表、交通界代表以及州里主管侵?jǐn)_防護最高部門代表的意見?！?美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》等法律授權(quán)科學(xué)顧問委員會作為美國環(huán)保局的“外腦”，為各項決策和工作提供科學(xué)性的審核及咨詢，以減少決策的技術(shù)和科學(xué)性瑕疵。美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定行政機關(guān)必須將環(huán)境行政決策公開化，邀請公眾和利益相關(guān)方表達意見，以防范政府為發(fā)展經(jīng)濟做出忽視環(huán)境的決策。在日本，地方政府設(shè)置各種環(huán)境審議會，傳遞專家和利益團體的意見，地方政府在決策時必須予以參考。在政策出臺前，地方政府還會多次召開聽政會，征求市民和社會各界的意見。北九州市政府在制定其21世紀(jì)議程的過程中，先后面向市民和社會各界召開過21次聽證會，采納市民意見42條。

二、監(jiān)管與立法、司法高效銜接

發(fā)達國家成功地通過司法系統(tǒng)、運用法律手段促進了環(huán)境監(jiān)管的有效實施。

（一）通過法院處置污染行為

法律懲罰的力度遠大于行政處罰，能夠更有力地震懾潛在違法者。在德國，州制定的環(huán)境政策要經(jīng)過上議院批準(zhǔn)，使之具有法律效力。一旦違反，即是違法，可通過法院進行判決。在美國，法院有權(quán)強制執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)、限制和環(huán)保局的命令。嚴(yán)重的環(huán)境違法行為可動用刑法裁決，除罰款之外還可以判刑。懲罰對象可以具體到個人或針對整個城市。

（二）政府違法可以依法起訴

在美國，法律責(zé)任主體包括“個體、企業(yè)、聯(lián)邦政府、州、市、委員會、更細(xì)分的政治組成部分、或者任何州際間的實體。” 地方政府及其公職人員都可以成為被告，法院有權(quán)強迫政府機關(guān)實施被該機關(guān)推遲了的行政行為。1971年，美國環(huán)保局和司法部提起首個針對政府實體的法律訴訟，起訴堪薩斯城政府違反了清潔水法。

（三）依法監(jiān)管不受行政干預(yù)

環(huán)保機構(gòu)的權(quán)力是法律授予的，能夠依照法律獨立履行職責(zé)，不受行政部門的干預(yù)。美國州環(huán)保機構(gòu)依法擁有、現(xiàn)場檢查、監(jiān)測、抽樣、取證、索取文件資料和對違法行為處以罰款的權(quán)力。明確、充分的法律授權(quán)能夠減少環(huán)保機構(gòu)因受制于地方政府、權(quán)力不完整而導(dǎo)致的監(jiān)管受阻。

三、基于明確分工的高效協(xié)調(diào)機制

同我國相似，發(fā)達國家也采用環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督、其他部門分工協(xié)作的模式實踐表明，有效的環(huán)境監(jiān)管并不在于環(huán)保部門掌握所有職能。法律上清晰明確的部門分工、高效的溝通方式和協(xié)調(diào)機制是監(jiān)管取得成效的重要保障。

（一）獨立立法和特許地位激勵地方政府

在美國，聯(lián)邦、州、地方都可以獨立立法。如果一個州的環(huán)保計劃中所采用的方法和標(biāo)準(zhǔn)同聯(lián)邦環(huán)保局一致，該州就會獲得特許地位，有權(quán)使用州法規(guī)管理本州的有害廢物。如果未能與聯(lián)邦保持一致或未能執(zhí)行預(yù)期的環(huán)保措施，該州的特許地位可能被撤消，美國環(huán)保局將取而代之，全權(quán)管理有害廢物，使地方失去保護當(dāng)?shù)乩嬷黧w的主動權(quán)。由于這一措施會對州內(nèi)工業(yè)企業(yè)造成極大的影響，所以地方有強烈的動力進行有效監(jiān)管。

（二）執(zhí)行不力可由上級機構(gòu)越級監(jiān)管

在德國，州政府可以通過審查地方環(huán)境執(zhí)法決定對地方環(huán)境政策的實施進行監(jiān)管，也可以直接對企業(yè)進行監(jiān)管。在美國，聯(lián)邦環(huán)保局通過派出機構(gòu)（區(qū)域辦公室）監(jiān)督各州的執(zhí)行情況。如果州執(zhí)法不力，美國環(huán)保局可以越過州政府對污染者采取法律行動。

（三）程序規(guī)則提高溝通效率

在加快部門間溝通的速度和效率方面，德國的經(jīng)驗值得我國借鑒。德國《共同部級程序規(guī)則”（GGO）》規(guī)定，如果事情較為簡單，可以只是口頭參考其他部門的意見，但一定要有文字記錄。比起耗時數(shù)天的書面溝通，只需數(shù)分鐘的口頭溝通能極大地簡化流程、提高效率。此外，GGO明文要求聯(lián)合簽發(fā)的條例或文件一定要迅速處理并返還，大幅縮短了部門會簽的時間。

（四）因地制宜設(shè)計協(xié)調(diào)機制、多管齊下

發(fā)達國家主要有四種部門間協(xié)調(diào)機制（參見表1）：一是會議協(xié)調(diào)。德國通過環(huán)境部長聯(lián)席會制度實現(xiàn)聯(lián)邦與州、州與州之間的協(xié)調(diào)。當(dāng)部門間出現(xiàn)職責(zé)交叉時，主要負(fù)責(zé)部門可依照“共同部級規(guī)則程序”提交內(nèi)閣處理。美國設(shè)有國會和政府間關(guān)系辦公室（OCIR），就國家環(huán)保局的主要項目與聯(lián)邦、州和地方政府進行聯(lián)絡(luò)。二是依法協(xié)調(diào)。美國是一個法制化國家。在美國，聯(lián)邦環(huán)保局與各州或其他機構(gòu)通過簽署合作協(xié)定等方式來確定各自的責(zé)任，主要通過法律程序來解決沖突。三是級別協(xié)調(diào)。日本是一個等級觀念較強的國家。環(huán)境省的長官是內(nèi)閣大臣，相當(dāng)于國務(wù)委員兼環(huán)保部長，能夠大幅提高環(huán)境省的部級協(xié)調(diào)能力。其他國家也有類似的安排，韓國環(huán)境部長是國務(wù)委員，澳大利亞環(huán)境部長是內(nèi)閣大臣或議會議長。四是大部制協(xié)調(diào)。德國實行大部制，1986年成立的聯(lián)邦環(huán)境、自然保護與核安全部是綜合性的環(huán)境主管部門，其優(yōu)勢在于能將分散于各部的職能和權(quán)力集中到一個大部門，減少協(xié)調(diào)成本。

四、卓有成效的垂直與屬地監(jiān)管

發(fā)達國家卓有成效的垂直與屬地監(jiān)管，是環(huán)境監(jiān)管取得良好效果的重要原因。在德國，州是環(huán)境監(jiān)管的主體，州政府以垂直管理為主、屬地管理為輔。美國各級政府都采用垂直管理與屬地管理并重的監(jiān)管模式。日本的環(huán)境監(jiān)管以屬地管理為主，也設(shè)有垂直管理作為輔助。

（一）屬地管理的經(jīng)驗

國外對選民負(fù)責(zé)的地方政府主動、獨立地實施監(jiān)管，在環(huán)境監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。屬地管理的成功經(jīng)驗主要有：其一，地方監(jiān)管比中央更嚴(yán)格，制度設(shè)計和執(zhí)行走在中央之前。在美國、德國和日本，地方政府制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都比中央標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格。在日本，環(huán)境監(jiān)管是市民敦促地方、地方推進中央、自下而上的全國性活動。上世紀(jì)60年代環(huán)境污染嚴(yán)重時，46個地方政府率先采取措施，成立環(huán)保機構(gòu)，出臺公害防止條例，與企業(yè)簽訂公害防止協(xié)定3000多件。在地方政府的帶動下，中央政府開始頒布環(huán)境法律并設(shè)立環(huán)境廳。其二，地方機構(gòu)更了解當(dāng)?shù)厍闆r，可以因地制宜地采取更為靈活和彈性的措施，從而使效果更好。其三，地方政府首腦是選民直接投票選舉產(chǎn)生的，有一定任期，定期改選部分官員。環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到居民的切身利益，居民可以通過“以手投票”和“以腳投票”激勵和約束地方官員。其四，如果地方?jīng)]能執(zhí)行預(yù)期的環(huán)保措施，中央將取而代之，使地方失去保護當(dāng)?shù)乩嬷黧w的主動權(quán)。例如，在美國，如果一個州不遵守EPA的管理，那么該州將失去對本州許可證頒發(fā)的控制，或失去EPA的資金援助。聯(lián)邦政府將取代州政府，根據(jù)聯(lián)邦實施計劃（FIP）直接在該州實施環(huán)境保護項目。

（二）垂直管理的經(jīng)驗

在垂直管理方面，發(fā)達國家主要有以下先進經(jīng)驗。一是通過法律對地方進行監(jiān)管。在德國，聯(lián)邦環(huán)境部可以通過司法程序監(jiān)督地方工作，要求執(zhí)法不力的州或地方環(huán)保機構(gòu)限期糾正，或向法院提出訴訟。二是對地方采用激勵機制。州環(huán)保機構(gòu)的部分預(yù)算來自美國環(huán)保局所設(shè)立的全國性大項目，當(dāng)州政府未按協(xié)議有效地進行環(huán)境監(jiān)管時，美國環(huán)保局有權(quán)削減項目資金。三是充足的人力和財力保障。美國環(huán)保局在全美十個區(qū)域擁有派出機構(gòu)，員工一萬人，占聯(lián)邦環(huán)保局總?cè)藬?shù)的一半以上。派出機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層任命、人員工資、預(yù)算完全由美國環(huán)保局決定，不受地方政府影響。聯(lián)邦環(huán)保局每年從預(yù)算中撥出相當(dāng)大的部分給予派出機構(gòu)，使垂直監(jiān)管有充足的人力、財力和獨立性保障。

五、因地制宜采取科學(xué)精準(zhǔn)的監(jiān)管方法

（一）環(huán)境影響評價制度的實行有法律和程序保障

美國、日本、德國等國都實行了環(huán)境影響評價制度。日本在基本法中對環(huán)境影響評價做出明確規(guī)定。美國1970年《國家環(huán)境政策法案》規(guī)定，聯(lián)邦政府準(zhǔn)備頒布的新法規(guī)、可能對環(huán)境造成重大影響的政府行為、私人運營并受政府規(guī)制或由政府資助的項目都要進行環(huán)境影響評估。1969年美國國會頒布的《國家環(huán)境政策法案》中還規(guī)定了環(huán)境影響評價的程序，使其更具可行性。

（二）濃度控制因地制宜、采用差異化標(biāo)準(zhǔn)

發(fā)達國家在實行濃度控制時，特別注意根據(jù)地區(qū)、規(guī)模和技術(shù)的不同而設(shè)計不同的排放標(biāo)準(zhǔn)。日本1968年《大氣污染防止法》按照不同的設(shè)施規(guī)模和工廠聚集程度，對7種污染物的排放濃度設(shè)置了四級標(biāo)準(zhǔn)。對于大氣污染嚴(yán)重的地區(qū)，制定更加嚴(yán)格的“特別排放標(biāo)準(zhǔn)”。美國在制定排放標(biāo)準(zhǔn)時特別考慮到技術(shù)水平和地區(qū)差異。對已有固定空氣污染源和新污染源分別制定州行動計劃（SIPs）和基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)。采取分區(qū)管理，按環(huán)境質(zhì)量分為未達標(biāo)地區(qū)和預(yù)防嚴(yán)重退化地區(qū)，分別制定“最低可實現(xiàn)排放率”（LAER）、“最佳可用控制技術(shù)”（BACT）兩種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）總量控制注重具體方法和微觀工具設(shè)計

發(fā)達國家注重與總量控制相配合的具體方法和微觀工具，使總量控制能夠真正實施落實。日本使用兩種總量控制方法：一是排出口總量控制，對工廠排放的煤煙總量設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并制定達標(biāo)的時限和方法。二是在排出口總量控制的基礎(chǔ)上，對空氣污染嚴(yán)重區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的區(qū)域總量控制，確定排放總量、總量削減計劃、削減措施和期限，向各排出單位分配排放總量和削減額度。為配套落實總量控制制度，日本許多地方性大氣污染防治條例明確規(guī)定實行許可證制度。

（四）強制要求安裝環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，嚴(yán)防數(shù)據(jù)造假

美國法律要求排污企業(yè)必須安裝排放控制裝置和監(jiān)測排放的系統(tǒng)。日本為防止數(shù)據(jù)造假，規(guī)定企業(yè)上報的測定排放數(shù)據(jù)必須經(jīng)企業(yè)內(nèi)部的公害防治員簽字。若公害防治員嚴(yán)重失職，處罰將非常嚴(yán)厲，按法律規(guī)定可能被判入獄。

（五）嚴(yán)厲的懲罰措施與保護性的激勵措施

發(fā)達國家對排污有嚴(yán)厲的懲罰措施。日本1973年頒布的《與污染相關(guān)的健康損害賠償法》規(guī)定，居住在指定地區(qū)的居民患上官方指定的與污染相關(guān)的疾病，如慢性支氣管炎、哮喘和哮喘性支氣管炎，可以申請獲得醫(yī)療及經(jīng)濟損失補償。雖然該條款于1998年廢止，但這一嚴(yán)厲規(guī)定對大氣污染起到了有效的震懾作用。除懲罰措施外，發(fā)達國家還注重運用財政補貼等方式促進污染防治。德國對防治污染而發(fā)生額外支出的小生產(chǎn)者提供幫助，使小生產(chǎn)者不會因污染防治而面臨資金流動性困難甚至破產(chǎn)的危險，以加速環(huán)境防治項目的實施。

六、提高社會參與度的制度設(shè)計

（一）公眾參與的權(quán)利受到法律保障

美國1970 年《清潔空氣法》規(guī)定，任何人都能以自己的名義對任何違反本法規(guī)定的行為提起訴訟。其中，任何人是“包括個人、公司、合伙、行業(yè)協(xié)會、州、市、州的政治分支機構(gòu)、合眾國的任何一個機構(gòu)、部門或者分支及其任何官員、代理人或雇員”。美國有16個州也分別在相應(yīng)的環(huán)境法里規(guī)定了公民訴訟制度。1995—2003年間，美國公民在法律保障下共計向州和地方政府發(fā)送了729份訴前通知，起訴案件336件。在大多數(shù)案例中，州和地方政府都在訴前通知期內(nèi)糾正了自己的違法行為?！都幽么蟓h(huán)境保護法》規(guī)定，任一加拿大公民可對違反該法的行為提出調(diào)查請求，環(huán)境部長須馬上實施調(diào)查;若部長調(diào)查后未采取適當(dāng)行動，公民可對違法者提起訴訟。此外，加拿大對公眾參與設(shè)計具體化規(guī)定，使公眾能夠切實參與環(huán)境監(jiān)管。

（二）信息公開便于公眾監(jiān)督

美國環(huán)保局通過環(huán)保局網(wǎng)站、大區(qū)的新聞發(fā)布會對外公開所有的行政、民事、刑事行動的細(xì)節(jié)，使公眾獲得全部信息。加拿大為公眾建立了互聯(lián)網(wǎng)資源——環(huán)境登記處，提供環(huán)境狀況、監(jiān)測數(shù)據(jù)、相關(guān)政策、法規(guī)、指令、協(xié)議、許可、評估報告等，以助于公眾全程監(jiān)督。

（三）公眾通過市場機制約束企業(yè)行為

日本政府注重利用消費者的市場約束能力來制約企業(yè)的行為。在日本，企業(yè)如果不重視環(huán)保，消費者就不愿購買其產(chǎn)品，從而激勵企業(yè)重視環(huán)保。在這種社會環(huán)境下，日本企業(yè)特別是大型企業(yè)重視自身的環(huán)境形象，自覺遵守環(huán)保法規(guī)，大力投資環(huán)保設(shè)備。1974—1976年，日本民營企業(yè)在環(huán)保設(shè)備上的投資占其設(shè)備總投資的20%，環(huán)保年均投資居世界之首。

〔本文系國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院重點課題“加強市場監(jiān)管體系建設(shè)研究”（項目編號：A2014011003）終期成果〕

（周適，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所助理研究員、博士。郭麗巖，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所副研究員、博士）