張愛民， 趙 琳

(華東理工大學(xué) 商學(xué)院， 上海 200237)

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淺析民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)政府專項(xiàng)資金的內(nèi)部控制

張愛民， 趙 琳

(華東理工大學(xué) 商學(xué)院， 上海 200237)

近年來(lái)，民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)是政府對(duì)民辦高校財(cái)政專項(xiàng)資金扶持的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。各地政府財(cái)政逐漸加大了對(duì)公益性民辦高校的扶持力度,如上海市自2005年建立了“民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金”。隨著政府投入的增加，也對(duì)資金管理提出了新要求。民辦高校在管理實(shí)驗(yàn)室建設(shè)政府專項(xiàng)資金的過(guò)程中，建立健全內(nèi)部控制制度，是履行政府專項(xiàng)資金管理職責(zé)的有效手段。本文在分析民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金管理特征的基礎(chǔ)上，提出了民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金內(nèi)部控制流程，可以作為民辦高校建立內(nèi)部管理制度的參考。

民辦高校； 實(shí)驗(yàn)室建設(shè)； 專項(xiàng)資金； 內(nèi)部控制

0 引 言

民辦高校是我國(guó)高等教育的組成部分，應(yīng)該納入政府財(cái)政扶持的范圍[1]。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府建立了民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，主要用于改善民辦高校的教學(xué)條件、加強(qiáng)民辦高校師資隊(duì)伍建設(shè)、扶持民辦高校特色學(xué)科專業(yè)建設(shè)以及支持民辦高校進(jìn)行教育教學(xué)改革[2][3]。其中，實(shí)驗(yàn)室建設(shè)是政府資助民辦高校發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域[4]。

民辦高校接受政府專項(xiàng)資金資助之后，應(yīng)該而且必須接受政府財(cái)政資金管理政策的直接約束[5]。如2006年4月28日，上海市教育委員會(huì)、上海市財(cái)政局頒發(fā)了《上海市促進(jìn)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》(滬教委財(cái)〔2006〕20號(hào))，對(duì)列入市級(jí)財(cái)政年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金提出了加強(qiáng)管理的一系列要求。其中第七條(財(cái)務(wù)管理)第三款中明確提出了“項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)建立、健全經(jīng)費(fèi)使用和管理的內(nèi)控制度和監(jiān)督機(jī)制，確保資金的安全和有效使用。”內(nèi)部控制制度是民辦高校專項(xiàng)資金管理的必要環(huán)節(jié)。

1 民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的重要性

民辦高校主要任務(wù)是培養(yǎng)應(yīng)用型人才，必須重視實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐教學(xué)，加大實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入，不斷改善實(shí)驗(yàn)室軟硬件條件。教學(xué)實(shí)驗(yàn)室的設(shè)備與管理水平，已經(jīng)成為體現(xiàn)民辦高校教學(xué)水平的重要標(biāo)志之一[6]。但是，民辦高校相對(duì)公辦高校成立時(shí)間短，實(shí)驗(yàn)室的資源投入、管理體制、人員配備等方面都不太完善[7]。特別是教學(xué)實(shí)驗(yàn)室的好壞，對(duì)民辦高校培養(yǎng)人才的質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生直接影響。民辦高校應(yīng)該根據(jù)自己的辦學(xué)特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室建設(shè)[8]。

2 政府對(duì)民辦高校及其實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的資金扶持

民辦高校的發(fā)展正逐漸得到國(guó)家的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)。民辦教育是我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育，2002年通過(guò)的《民辦教育促進(jìn)法》第四十四條規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展?！庇械牡胤秸缟虾Ｊ兄苯影疵褶k高校學(xué)生人數(shù)撥付相應(yīng)的生均教育經(jīng)費(fèi)[9]，積極貫徹落實(shí)國(guó)家教育財(cái)政支持民辦高校改革。自2008年起，上海市啟動(dòng)了民辦教育專項(xiàng)資金的投入[10]，鼓勵(lì)民辦高校加強(qiáng)專業(yè)品牌建設(shè)，調(diào)整專業(yè)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)應(yīng)用型、技能型、復(fù)合型人才，走內(nèi)涵發(fā)展之路，這將有利于促進(jìn)民辦高校的教育教學(xué)改革與教學(xué)質(zhì)量的提高。

表1 2008-2015年度上海市民辦高校專項(xiàng)扶持資金

資料來(lái)源：根據(jù)上海市教委網(wǎng)站相關(guān)資料整理；暫無(wú)2014年公開數(shù)據(jù)。

3 民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金內(nèi)部控制的必要性

(1) 新的管理要求。在政府專項(xiàng)資金投入之前，民辦高校為了吸引更多的學(xué)生來(lái)求學(xué)，通常比較重視校園環(huán)境建設(shè)和學(xué)生就業(yè)率的提高，一般情況下不愿意花費(fèi)更多的經(jīng)費(fèi)來(lái)建設(shè)實(shí)驗(yàn)室[11]。就算建設(shè)實(shí)驗(yàn)室，也是動(dòng)用民辦高校自己的收入，自行管理。但是，政府向民辦高校投入實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金，使用的是財(cái)政性資金，必須符合公共財(cái)政資金的管理要求。專項(xiàng)資金具有專款專用的特點(diǎn)。專項(xiàng)資金應(yīng)單獨(dú)核算，并接受財(cái)政部門或教育行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和檢查。如《上海市促進(jìn)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》提出了一系列的管理要求：① 在教育行政管理部門的層面要嚴(yán)格遵守教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理要求；② 在管理程序上要嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目管理，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的專項(xiàng)檢查，項(xiàng)目結(jié)束后的財(cái)務(wù)審計(jì)，項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)等；③ 專項(xiàng)資金要?？顚Ｓ?，單獨(dú)核算；④ 專項(xiàng)資金的使用需要接受包括行政監(jiān)督在內(nèi)的各類監(jiān)督等。

有些情況下，政府還會(huì)對(duì)民辦高校的專項(xiàng)資金實(shí)施更嚴(yán)格的管理措施。如上海民辦高校專項(xiàng)扶持資金必須納入專項(xiàng)資金賬戶，接受全過(guò)程的監(jiān)督[12]。

(2) 新的建設(shè)內(nèi)容。在沒有財(cái)政專項(xiàng)資金資助的情況下，民辦高校一般都是建設(shè)通用性教學(xué)實(shí)驗(yàn)室，如英語(yǔ)教學(xué)實(shí)驗(yàn)室、計(jì)算機(jī)教學(xué)實(shí)驗(yàn)室等。在財(cái)政資金投入增強(qiáng)的情況下，民辦高校原先不能購(gòu)置的理工科實(shí)驗(yàn)設(shè)備設(shè)施可以購(gòu)置了，文科實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)已經(jīng)顯現(xiàn)出可以包括理工科的技術(shù)和設(shè)備、甚至不能離開理工科的技術(shù)和設(shè)備、與理工科實(shí)驗(yàn)室結(jié)合等趨勢(shì)[13]。因此，政府扶持資金資助下的民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)資金支出內(nèi)容更加復(fù)雜、技術(shù)性要求更加專業(yè)了，對(duì)此必須增加一些更加專業(yè)性的管理手段，才能完成專項(xiàng)資金建設(shè)的任務(wù)。

(3) 新的評(píng)價(jià)辦法。正因?yàn)槊褶k高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)政府專項(xiàng)資金在建設(shè)內(nèi)容和管理要求上出現(xiàn)了新特點(diǎn)，為了評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、專項(xiàng)資金績(jī)效達(dá)到何種水平，民辦高校和教育行政機(jī)關(guān)可以建立一套合理的實(shí)驗(yàn)室建設(shè)指標(biāo)體系來(lái)進(jìn)行評(píng)估[14]。

能否將政府專項(xiàng)撥款高效地應(yīng)用到實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)過(guò)程中，是目前需要解決的一大問(wèn)題，為了能夠解決該問(wèn)題就離不開健全有效的審批及執(zhí)行程序的支持，因此必須識(shí)別、建立在該過(guò)程中的內(nèi)部控制機(jī)制，以識(shí)別并防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

如必須建立和完善專項(xiàng)資金賬戶的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，落實(shí)專項(xiàng)資金的?？顚Ｓ靡螅瑢?duì)專項(xiàng)資金實(shí)行單獨(dú)核算，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督和檢查，接受政府審計(jì)機(jī)關(guān)或者政府委派的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)資金支出的審計(jì)。因此，民辦高校為了規(guī)范專項(xiàng)資金的使用、提高資金的使用效益，就必須建立完善的內(nèi)部控制制度。

4 民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金內(nèi)部控制流程設(shè)計(jì)

民辦高校的政府專項(xiàng)撥款主要通過(guò)專戶進(jìn)行管理，這部分資金要求單獨(dú)管理，保證按照特定用途，不得隨意挪用。政府教育行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)預(yù)算審批撥款后，將專戶資金分撥到學(xué)校以后，政府有關(guān)部門和民辦高校都需要針對(duì)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，設(shè)立系統(tǒng)的內(nèi)部控制程序，以監(jiān)督資金的有效使用。

民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行可分為三個(gè)階段：項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目結(jié)題。民辦高校應(yīng)該根據(jù)內(nèi)部控制的有關(guān)要求，編制完整的內(nèi)部控制制度。限于篇幅，本文主要關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施階段民辦高校特別需要關(guān)注的內(nèi)部控制流程。

(1) 專戶管理的內(nèi)部控制。實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目支出管理制度。首先民辦高校必須建立專戶管理制度。民辦高校必須為財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立專門銀行賬戶，專項(xiàng)資金不得與民辦高校自有資金混用，保證?？顚Ｓ?。專項(xiàng)資金納入專門銀行賬戶后，民辦高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理這筆資金，監(jiān)督專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人按照批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)申請(qǐng)書及預(yù)算表使用經(jīng)費(fèi)。專項(xiàng)資金的專用銀行賬戶接受政府有關(guān)機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督。

(2) 招標(biāo)的內(nèi)部控制。民辦高校對(duì)于采購(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)行自主管理。但是，對(duì)于實(shí)驗(yàn)室建設(shè)政府專項(xiàng)資金中的修繕工程及實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備、試劑和耗材的采購(gòu)業(yè)務(wù)，必須按照財(cái)政預(yù)算中項(xiàng)目支出管理要求，民辦高校必須通過(guò)公開招標(biāo)的程序確定設(shè)備或材料的提供商。因此，民辦高校應(yīng)建立嚴(yán)格的招標(biāo)制度，在內(nèi)部確定招標(biāo)工作的責(zé)任部門，同時(shí)要委托社會(huì)上的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展招標(biāo)活動(dòng)，保證招標(biāo)過(guò)程公開、公正，并自始至終接受內(nèi)部審計(jì)部門或有關(guān)政府監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

同時(shí)，也要根據(jù)項(xiàng)目管理的要求，對(duì)于建設(shè)過(guò)程中的其他活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格管理。如采購(gòu)與驗(yàn)收業(yè)務(wù)要嚴(yán)格分離，驗(yàn)收人員要完全獨(dú)立于采購(gòu)人員，驗(yàn)收人員應(yīng)由使用單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員和相關(guān)專家組成。

(3) 跟蹤審計(jì)的內(nèi)部控制。實(shí)驗(yàn)室建設(shè)中的工程修繕和設(shè)備物質(zhì)采購(gòu)，都是一個(gè)多環(huán)節(jié)的管理過(guò)程，每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能存在風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校要借鑒公辦高校中已經(jīng)實(shí)施的跟蹤審計(jì)制度，需要對(duì)實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)資金使用的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤審計(jì)以監(jiān)督跟進(jìn)項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并且定期可以對(duì)資金的使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。跟蹤審計(jì)可以委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，但社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的校內(nèi)對(duì)口機(jī)構(gòu)必須是內(nèi)部審計(jì)部門或者獨(dú)立于實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)資金的使用部門。

(4) 專項(xiàng)報(bào)告的內(nèi)部控制。民辦高校實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)資金是政府扶持民辦高校的公共財(cái)政資源，必須滿足公共財(cái)政資金管理的要求。民辦高校實(shí)行的會(huì)計(jì)制度不能直接滿足政府專項(xiàng)資金的會(huì)計(jì)核算要求，因此，民辦高校在對(duì)專項(xiàng)資金核算管理時(shí)，首先必須按照《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的要求進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，同時(shí)必須按照公共財(cái)政專項(xiàng)資金的單獨(dú)核算要求，編制專項(xiàng)資金的專項(xiàng)決算報(bào)告。

民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的內(nèi)部控制流程及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)展示見圖1。

圖1 民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行階段內(nèi)部控制流程圖

5 民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金內(nèi)部控制的效果分析

5.1 改變民辦高校內(nèi)部控制工作基礎(chǔ)薄弱的狀況

由于民辦高校成立時(shí)間短，其內(nèi)部控制存在以下幾方面缺陷：① 控制環(huán)境的缺陷：民辦高校產(chǎn)權(quán)存在諸多問(wèn)題；組織結(jié)構(gòu)混亂。② 民辦高校財(cái)務(wù)層面管理落后：與公立學(xué)校不同，我國(guó)政府對(duì)民辦高校的資助非常有限，其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足民辦高校的發(fā)展所需資金，因此民辦高校自收自支、自負(fù)盈虧[15]。一般情況下，民辦高校很少對(duì)政府專項(xiàng)資金進(jìn)行完整披露，財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬不明確是該類高校的突出表現(xiàn)。③ 民辦高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制滯后：一些民辦高校對(duì)預(yù)算的重視不夠，在預(yù)算編制上也沒有囊括全部的學(xué)校各院系和其他職能部門的資金收支。④ 內(nèi)部控制組織建設(shè)相對(duì)滯后：由于民辦高校的管理權(quán)是由校長(zhǎng)與學(xué)校董事會(huì)共同承擔(dān)，并且財(cái)務(wù)運(yùn)行是由董事會(huì)負(fù)責(zé)，因此審計(jì)監(jiān)督對(duì)于民辦高校具有特殊的重要意義，但現(xiàn)實(shí)情況是內(nèi)部審計(jì)的職能并沒有得到發(fā)揮[16]。

在民辦高校推行實(shí)驗(yàn)室建設(shè)政府專項(xiàng)扶持資金的內(nèi)部控制流程等制度建設(shè)工作，可以迅速建立以實(shí)驗(yàn)室建設(shè)過(guò)程管理和資金管理為對(duì)象的內(nèi)部管理制度和程序，可以大大改善民辦高校相關(guān)工作的基礎(chǔ)薄弱狀況。

5.2 推動(dòng)民辦高校熟悉和執(zhí)行公共財(cái)政資金管理制度

接受政府專項(xiàng)扶持資金之后，民辦高校要在使用政府扶持資金的過(guò)程中必須遵守特定的財(cái)務(wù)管理制度。如上海2015年度的政府扶持資金撥款通知中明確要求“各民辦高校要嚴(yán)格執(zhí)行上海市財(cái)政局、上海市教育委員會(huì)、上海市審計(jì)局印發(fā)的《實(shí)施〈上海市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)〉財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》(滬財(cái)教〔2011〕99號(hào))有關(guān)規(guī)定”[17]。因此，民辦高校將在自行管理自有資金的同時(shí)，必須根據(jù)政府批復(fù)的政府扶持資金建設(shè)項(xiàng)目的資金額度、實(shí)施方案和項(xiàng)目計(jì)劃來(lái)開展相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)工作，從而熟悉和執(zhí)行公共財(cái)政資金管理制度，保證公共資金為教育事業(yè)服務(wù)。

5.3 增加制度性約束，提高實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金的建設(shè)績(jī)效

民辦高校擁有自主辦學(xué)的權(quán)力。接受政府專項(xiàng)扶持資金、實(shí)行專項(xiàng)資金的內(nèi)部控制流程，可以規(guī)范民辦高校的項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范的制度建設(shè)水平。在實(shí)驗(yàn)室建設(shè)業(yè)務(wù)方面，可以接受教育行政機(jī)關(guān)、公辦高校同行的監(jiān)督和幫助，實(shí)驗(yàn)室建設(shè)質(zhì)量上可以提升。在資金管理程序上，可以采用公共財(cái)政資金的管理程序，提高建設(shè)資金的經(jīng)濟(jì)效益?？傊?，建立和健全實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金內(nèi)部控制流程，可以提高實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的工作績(jī)效。

6 結(jié) 語(yǔ)

政府開始對(duì)民辦高校撥付一定的財(cái)政扶持資金，一方面表明民辦高校成為我國(guó)高等教育發(fā)展的重要組成部分，另一方面也要求民辦高校建立健全內(nèi)部控制流程。本文建議民辦高校對(duì)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)政府專項(xiàng)資金實(shí)施內(nèi)控控制流程。根據(jù)企業(yè)和公辦高校的經(jīng)驗(yàn)，建立和健全內(nèi)部控制流程和制度，可以全過(guò)程地監(jiān)督包括實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目在內(nèi)的專項(xiàng)資金收支活動(dòng)，保證財(cái)政專項(xiàng)資金真正發(fā)揮預(yù)期效果，促進(jìn)民辦高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。

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[13] 張愛民,宋懿琛.高校文科實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的新趨勢(shì)分析[J].實(shí)驗(yàn)室研究與探索,2013,32(10):454-456.

[14] 李本貴,崔同科.實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目績(jī)效模糊評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建及應(yīng)用[J]. 實(shí)驗(yàn)室研究與探索,2010,29(1):149-152.

[15] 應(yīng)益華,戴 柳.民辦高校內(nèi)部控制研究[J].財(cái)務(wù)與金融,2013(5):71-74.

[16] 代 蕾.管窺內(nèi)部審計(jì)在民辦高校的實(shí)施狀況[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì),2014(1)：25-26.

[17] 上海市教育委員會(huì)，關(guān)于撥付2015年度上海市民辦教育政府專項(xiàng)扶持資金的通知[S].2015.

·名人名言·

知識(shí)是一座寶庫(kù),而實(shí)踐則是開啟寶庫(kù)的鑰匙。

——托馬斯·富勒

Internal Control of the Government Special Funds for the Laboratory Development in Private Colleges

ZHANGAi-min,ZHAOLin

(School of Business, East China University of Science and Technology, Shanghai 200030, China)

In recent years, local governments gradually increased the finance support for public welfare (nonprofit) private colleges. Since 2005, Shanghai has established "the Special funds for developing private education ". The development of laboratory is one of the key fields that government finance special funds are to support private colleges. The increasing government funding also puts forward new requirements for private colleges. Private colleges must set up a sound system of internal control for managing government special funds of the development of laboratory. The system of internal control is an effective means for managing the government special fund. Based on the analysis of features of the laboratory development and special funds management in non-governmental colleges, this paper puts forward internal control processes of using special funds of the laboratory development in the private colleges and it might be as a reference for private colleges to establish internal management system.

private colleges; laboratory development; special funds; internal control

2015-06-10

上海市教育評(píng)估院2014年度教育評(píng)估科學(xué)研究項(xiàng)目(滬教評(píng)-201406)

張愛民(1965-)男，江西九江人，教授，處長(zhǎng)，研究方向：高校財(cái)務(wù)與審計(jì)、政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)等。

Tel.: 021-64253022； E-mail:amzhang@ecust.edu.cn

G 482.0

A

1006-7167(2015)10-0230-04