楊蔭凱

去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)提出，認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯，這一重大判斷充分彰顯了中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)我國(guó)所處發(fā)展階段的清醒認(rèn)識(shí)、對(duì)現(xiàn)實(shí)機(jī)遇的從容把握和對(duì)未來(lái)發(fā)展的強(qiáng)大信心。實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的重要內(nèi)容，也是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須始終尊重客觀規(guī)律，選擇更為適宜的發(fā)展路徑，為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和引領(lǐng)新常態(tài)做出積極貢獻(xiàn)。

一、新型城鎮(zhèn)化對(duì)引領(lǐng)新常態(tài)的作用機(jī)制

在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新常態(tài)的重要內(nèi)涵做了全面闡述，提出了新常態(tài)的九大特征。大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，能夠積極培育國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，有力化解新常態(tài)下各種“成長(zhǎng)的煩惱”，進(jìn)而對(duì)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和支撐現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮重要的引擎作用。

一是新型城鎮(zhèn)化孕育了新的個(gè)性化、多樣化消費(fèi)，這將對(duì)轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制帶來(lái)新影響。消費(fèi)的升級(jí)轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有助推器作用，近年來(lái)，隨著我國(guó)居民財(cái)富不斷積累和整體文化素質(zhì)的日益提升，傳統(tǒng)的模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，教育文化、旅游休閑、交通通訊、健康養(yǎng)老、娛樂(lè)體育、住宅家政、電子商務(wù)等個(gè)性化、多樣化的消費(fèi)漸成主流。與農(nóng)村居民消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍處于較低水平相比，我國(guó)城市居民的消費(fèi)理念更為理性，對(duì)新型服務(wù)類消費(fèi)的需求也更為強(qiáng)烈。因此，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也就意味著整個(gè)社會(huì)消費(fèi)潛力的提升和釋放，這將對(duì)推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮積極作用，并有力推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升。

二是城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，有利于持續(xù)發(fā)揮投資對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，相對(duì)于消費(fèi)和進(jìn)出口需求，投資對(duì)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用更為重要。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率具有重要作用。當(dāng)前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施仍存在總量不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、運(yùn)行管理粗放等方面問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通水平，能夠提升城市綜合服務(wù)能力，同時(shí)也有利于深化投融資體制改革，引入更多社會(huì)資本進(jìn)入城市建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，這將對(duì)拉動(dòng)投資、消費(fèi)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)發(fā)揮積極作用。

三是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)組織形式的變化，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持久動(dòng)力。城市是產(chǎn)業(yè)的聚集地，是新興產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)的孕育地，也是擴(kuò)大就業(yè)的容納器。新型城鎮(zhèn)化要求必須與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。推進(jìn)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，能夠?yàn)橄冗M(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展提供新契機(jī)，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和小微企業(yè)加快發(fā)展提供新平臺(tái)，對(duì)探索形成生產(chǎn)小型化、智能化、專業(yè)化組織形式提供新活力，這有利于提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)能力，對(duì)優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供強(qiáng)大動(dòng)力，進(jìn)而對(duì)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)發(fā)揮基礎(chǔ)支撐。

二、新常態(tài)下城鎮(zhèn)化的新特征

與以往推進(jìn)路徑和方式有所不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化大體上表現(xiàn)出三個(gè)方面的新特點(diǎn)。

一是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要目標(biāo)由“以城為本”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽薄ｉL(zhǎng)期以來(lái)，不少地方將“建城”、“造城”作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)和手段，這既提高了農(nóng)民進(jìn)城的成本，也導(dǎo)致了房地產(chǎn)過(guò)多過(guò)剩和城鎮(zhèn)建設(shè)粗放。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出：“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2000—2014年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距由10.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到約17.5個(gè)百分點(diǎn)，這種半城鎮(zhèn)化狀態(tài)嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的效果和水平，也損害了進(jìn)城農(nóng)村人口的生活質(zhì)量和情感。中央提出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下要更加注重滿足人民群眾的需要，更加注重引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，這就要改變以城市建設(shè)為要?jiǎng)?wù)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑，不做表面文章，更加突出以人為本的理念。李克強(qiáng)總理在今年的《政府工作報(bào)告》中也明確提出：“要堅(jiān)持以人為核心，以解決三個(gè)1億人問(wèn)題為著力點(diǎn)，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對(duì)現(xiàn)代化的支撐作用”，這進(jìn)一步明確了新時(shí)期城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)。

二是城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度由高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚?。?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速向中高速轉(zhuǎn)換是新常態(tài)的基本特征，這必然也反映到城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度上。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，城市化率快速提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978—2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到54.77%，基本上每年提升1個(gè)百分點(diǎn)。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、就業(yè)層次提升、農(nóng)民數(shù)量減少等因素變化，農(nóng)民“市民化”也必然趨緩。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率普遍超過(guò)70%，有些甚至達(dá)到80%以上。與同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很大空間，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期保持合理發(fā)展速度是必要的，畢竟“換擋”不是“失速”。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，到2020年城市常住人口城鎮(zhèn)化率每年約提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，各地區(qū)不必再將高城鎮(zhèn)化速度作為重要考核指標(biāo)，而將把提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量作為基本要求。對(duì)此，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要有歷史耐心，不要急于求成。應(yīng)該說(shuō)，這符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的要求，也符合城鎮(zhèn)化推進(jìn)的客觀規(guī)律。

三是發(fā)展方式由低效粗放轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ъs。近年來(lái)，在城鎮(zhèn)化率快速發(fā)展的過(guò)程中，城市建成區(qū)面積擴(kuò)張過(guò)快、新城新區(qū)過(guò)濫、資源消耗過(guò)大、產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)、環(huán)境污染過(guò)重等問(wèn)題也越來(lái)越突出，房地產(chǎn)泡沫問(wèn)題日益嚴(yán)重。作為土地、水、能源、礦產(chǎn)等資源人均占有水平明顯偏低的國(guó)家，我國(guó)既有的粗放式城鎮(zhèn)化方式已難以為繼。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的戰(zhàn)略部署，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)徹底摒棄傳統(tǒng)的粗放發(fā)展方式，要以不超越資源環(huán)境承載能力為底線，突出強(qiáng)調(diào)土地、水等資源的節(jié)約集約利用。與此同時(shí)，要高度重視城鎮(zhèn)化質(zhì)量，切實(shí)提高城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次、國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、環(huán)境質(zhì)量和建筑水平，盡快改變城市建設(shè)“重外延，輕內(nèi)涵”的既有做法，采取綜合措施有效解決“城市病”問(wèn)題，促進(jìn)形成“五化”同步、布局優(yōu)化、生態(tài)文明、綠色低碳、文化絢麗、和諧宜居的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，切實(shí)體現(xiàn)城市集約高效發(fā)展的基本要求。

三、新常態(tài)下城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施策略

為實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，新型城鎮(zhèn)化要按照“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局總體要求，力爭(zhēng)在五個(gè)方面取得突破。

一是切實(shí)提高城鎮(zhèn)化規(guī)劃管理水平。在實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的過(guò)程中，要充分發(fā)揮規(guī)劃的控制引領(lǐng)作用，切實(shí)提高規(guī)劃制定的科學(xué)性、規(guī)劃調(diào)整的嚴(yán)肅性、規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性、規(guī)劃監(jiān)督的規(guī)范性。在宏觀層面上，要結(jié)合區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略的實(shí)施，科學(xué)優(yōu)化全國(guó)城鎮(zhèn)體系布局，促進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。從中觀層面上，制定并實(shí)施城鎮(zhèn)群規(guī)劃，密切城市群內(nèi)部和城市群之間的交流合作，培育壯大引領(lǐng)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。從微觀層面上，要進(jìn)一步突出城市規(guī)劃、土地規(guī)劃的法律地位，推進(jìn)探索“多規(guī)合一”。不斷完善保障規(guī)劃制定實(shí)施的體制機(jī)制，從根本上消除規(guī)劃的不科學(xué)、不穩(wěn)定和不嚴(yán)肅，讓城市建設(shè)能夠始終按照穩(wěn)定的規(guī)劃主線推進(jìn)，打破城市大拆大建的怪圈，讓寶貴的社會(huì)財(cái)富能夠真正積累下來(lái)。

二是務(wù)實(shí)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，著力抓好既利當(dāng)前、又益長(zhǎng)遠(yuǎn)的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，提高城市的綜合承載能力。堅(jiān)持民生優(yōu)先，加強(qiáng)老舊基礎(chǔ)設(shè)施改造，重點(diǎn)保障公共服務(wù)設(shè)施供給，加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度，滿足居民基本生活需求。改變城市建設(shè)“重硬件，輕軟件”、“重地上，輕地下”、“重面子，輕里子”的做法，切實(shí)提高城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，保障城市運(yùn)行安全。全面落實(shí)生態(tài)文明理念，提高城市建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工藝水平，優(yōu)化節(jié)能建筑、綠色建筑發(fā)展環(huán)境，提升城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。提升城市管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化水平，提升數(shù)字城管系統(tǒng)，積極發(fā)展智慧城市，推動(dòng)城市管理向服務(wù)群眾生活轉(zhuǎn)變。

三是優(yōu)化提升城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城市是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，城市發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)力支撐。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要從“五化同步”的高度，重點(diǎn)解決好產(chǎn)業(yè)空心化和產(chǎn)業(yè)層次不高的問(wèn)題。在當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩比較突出，工業(yè)生產(chǎn)價(jià)格持續(xù)下降以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題比較嚴(yán)峻的新常態(tài)下，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，但并非是唯一途徑。各地區(qū)還是應(yīng)該立足資源環(huán)境承載能力、市場(chǎng)需求和自身優(yōu)勢(shì)，合理規(guī)劃、量力而行，重點(diǎn)依靠體制機(jī)制和科技創(chuàng)新，積極發(fā)展具有地域特色的城市產(chǎn)業(yè)體系。順應(yīng)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革的新趨勢(shì)，加快將傳統(tǒng)的投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極探索智能化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)組織新模式，不斷提升城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，促使城市真正成為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的強(qiáng)力引擎。

四是高度重視城市生態(tài)環(huán)境和特色文化建設(shè)。3月24日中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程。按照中央的決策部署，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要尊重廣大群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的期待，積極構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式，高度重視城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。探索建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度。將生態(tài)文明理念融入城市建設(shè)當(dāng)中，鼓勵(lì)各個(gè)城市利用獨(dú)特的自然、人文環(huán)境，創(chuàng)建山水相依、人城和諧的生態(tài)型城市，真正讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。高度重視城市文脈保護(hù)和挖掘，積極推進(jìn)城市特色文化建設(shè)，促進(jìn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明的有機(jī)融合。注重在新城新區(qū)建設(shè)中融入文化元素，將特色文化體現(xiàn)到城市建設(shè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)和細(xì)微之處，促進(jìn)形成有城市記憶、獨(dú)特的、富有魅力的城市品牌和地理標(biāo)識(shí)，通過(guò)彰顯文化特色逐步消除“千城一面”的痼疾。

五是綜合運(yùn)用改革手段解決城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施中的難題。加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革。抓緊實(shí)施戶籍制度改革，落實(shí)放寬戶口遷移政策。對(duì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來(lái)人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)。在加快戶籍制度改革的同時(shí)，切實(shí)加大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的覆蓋范圍，盡早把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，讓更多的農(nóng)民不僅能夠獲得城市戶籍，還能夠在城市落得下、生活好、有尊嚴(yán)。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，建立規(guī)范多元可持續(xù)的城市建設(shè)投融資機(jī)制，形成穩(wěn)定的建設(shè)資金渠道，加強(qiáng)資金和政策支持，擴(kuò)大新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)。進(jìn)一步完善城市公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，不斷提升城市服務(wù)水平。堅(jiān)持節(jié)約集約用地，嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)妥建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委東北等老工業(yè)基地振興司，國(guó)家行政學(xué)院第22期廳局級(jí)公務(wù)員進(jìn)修班）