魯籬　潘靜

摘要：影子銀行對于金融體系帶來的主要威脅是監(jiān)管套利，而監(jiān)管套利誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險具有明顯的消極影響。為了有效規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為，需對于傳統(tǒng)監(jiān)管模式進(jìn)行變革，引入原則導(dǎo)向監(jiān)管模式和“自我承諾”類監(jiān)管工具，健全影子金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和宏觀審慎監(jiān)管框架，以降低政府監(jiān)管成本并提高監(jiān)管實效。

關(guān)鍵詞：影子銀行；監(jiān)管套利；法律規(guī)制

中圖分類號：D912.28

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0257-5833（2014）02-0101-07

影子銀行體系（Shadow Banking system）的概念，由太平洋投資管理公司董事保羅·麥考利（Paul MeCulley）在2007年美聯(lián)儲年會上提出。而后，紐約大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授魯比尼進(jìn)一步指出，影子銀行體系包括證券經(jīng)紀(jì)自營商、對沖基金、私人股本集體、結(jié)構(gòu)投資工具和渠道、貨幣市場基金及非銀行抵押貸款機(jī)構(gòu)。2008年，紐約聯(lián)邦儲備銀行行長蓋特納（Geithner）提出“平行銀行系統(tǒng)”（Parallel Banking System）概念。同年10月，國際貨幣基金組織（IMF）在全球金融穩(wěn)定報告中，首次提出“準(zhǔn)銀行”（Near-Bank）的概念，這與影子銀行體系、平行銀行系統(tǒng)是類似的概念。金融穩(wěn)定委員會認(rèn)為可以將影子銀行定義為“非正式銀行系統(tǒng)實體和活動的信貸中介”。

由于中國金融創(chuàng)新程度較低，資產(chǎn)證券化發(fā)展尚不成熟，金融衍生品市場還未健全。因此，中國目前還不具有像歐美成熟金融市場那樣的影子銀行系統(tǒng)，中國的影子銀行體系還處于比較初級的階段。中國影子銀行可以定義為：在傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系之外，具有期限匹配、流動性服務(wù)、信用轉(zhuǎn)換、杠桿功能，實體或準(zhǔn)實體屬性的信用中介體系。關(guān)于國內(nèi)影子銀行體系的存在現(xiàn)實，可以通過對傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的替代性、依附性及其貨幣銀行信用創(chuàng)造的特點進(jìn)行確認(rèn)，這種銀行內(nèi)部的“影子銀行”活動反映出了監(jiān)管體制與銀行業(yè)發(fā)展之間的矛盾，凸顯出影子銀行的監(jiān)管套利，而監(jiān)管套利正是影子銀行對金融體系帶來的主要威脅。那么，如何對影子銀行監(jiān)管套利行為進(jìn)行法律規(guī)制，將是預(yù)防金融系統(tǒng)性風(fēng)險的關(guān)鍵。

本文以法律規(guī)制角度切入，將對上述追問給出具有制度實踐意義的學(xué)理回應(yīng)：基于傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式缺陷的深層原因，影子銀行憑借其創(chuàng)新性、靈活性開拓了一條監(jiān)管套利的路徑。制度設(shè)計上應(yīng)根據(jù)造成監(jiān)管套利的不同原因選擇有針對性的制度安排。針對規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式誘發(fā)套利動機(jī)的情況，可引入原則導(dǎo)向監(jiān)管模式和“自我承諾”類監(jiān)管工具，實現(xiàn)全面監(jiān)控和重點監(jiān)管相結(jié)合；針對分業(yè)監(jiān)管可能造成的監(jiān)管空白和重疊，健全影子金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和宏觀審慎監(jiān)管框架。

一、中國影子銀行體系的監(jiān)管套利行為

影子銀行從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的信用中介活動，但是卻未同傳統(tǒng)銀行一樣受到法律的監(jiān)管，容易成為監(jiān)管套利的工具。監(jiān)管套利是指在其他條件相同的情況下，金融機(jī)構(gòu)利用不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最寬松的市場進(jìn)行經(jīng)營活動，從而獲得因降低監(jiān)管成本、規(guī)避管制而獲取的超額收益。從法理學(xué)的角度來看，監(jiān)管套利具有形式合法、實質(zhì)違法的特征，屬于法律規(guī)避。對于法律規(guī)避行為的效力認(rèn)定，學(xué)術(shù)界始終存在爭議。本研究暫不討論監(jiān)管套利的效力問題，而是從監(jiān)管套利可能誘發(fā)金融風(fēng)險角度出發(fā)，旨在探討金融監(jiān)管當(dāng)局如何更有效的對于金融機(jī)構(gòu)套利行為進(jìn)行法律規(guī)制，以防止促發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

中國的“影子銀行體系”雖然具有不透明性，未被監(jiān)管觸及，高杠桿性，表外性，信用創(chuàng)造或信貸膨脹效應(yīng)等廣義影子銀行的一般特點，但中國影子銀行的成因和背景有其特殊性。中國的影子銀行體系形成，雖有提高資金流動性之目的，但更多可能是因為金融市場本身發(fā)展不完善，甚至是畸形發(fā)展，導(dǎo)致資金流動渠道僵化，資金冗余與資金需求之間受限于傳統(tǒng)渠道，不能有效互惠。即金融市場的發(fā)展不完善，致使金融創(chuàng)新的目的扭曲為監(jiān)管套利，這才是中國影子銀行體系形成的原因。而國外的影子銀行體系則更多是為了將風(fēng)險細(xì)化分割，以多樣化的金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)滿足差異化的金融服務(wù)需求。

目前，中國的影子銀行問題是宏觀政策緊縮所導(dǎo)致的，這點與美國的次貸危機(jī)不一樣。中國的影子銀行體系是由于金融市場的發(fā)展水平落后以及制度障礙，由于金融生態(tài)環(huán)境的不完善倒逼出來的，影子銀行體系解決的主要是傳統(tǒng)的信貸問題。而美國的影子銀行體系則是金融創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)物，雖然也有進(jìn)行監(jiān)管套利的動機(jī)，但不是主要因素。如金融衍生品的形成主要起因是分散風(fēng)險，既在時間跨度上分散風(fēng)險（如掉期、期權(quán)交易、對沖等手段），也在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上分散風(fēng)險（如金融衍生品包含的不再是單筆貸款，而應(yīng)是一些系列的貸款組合與“切塊”），還在參與主體之間分散風(fēng)險（單一風(fēng)險因為參與方的增加，承擔(dān)風(fēng)險的主體增加——當(dāng)然這一過程可能增加整個系統(tǒng)的風(fēng)險，事實似乎也是如此）。而中國則不然，商業(yè)銀行依然具有壟斷地位或至少是主導(dǎo)地位，信貸渠道有限，政府干預(yù)存在，“正常的資本需求（符合市場正常發(fā)展）可能需要非正常的方式才能夠得到滿足，而非正常的資金需求（政府主導(dǎo)的信貸，可能并不符合市場發(fā)展）卻可能通過正常的融資渠道得到滿足?！辟Y金供需矛盾催生了各類借道理財和所謂“創(chuàng)新”的“影子銀行”活動，以及種種監(jiān)管套利的行為。在國內(nèi)金融業(yè)中，監(jiān)管套利易發(fā)于跨部門的交叉性金融創(chuàng)新中，具體表現(xiàn)如下：

（一）銀信合作中的監(jiān)管套利

中國影子銀行體系中，銀信合作理財業(yè)務(wù)正可謂是銀行利用信托業(yè)較寬松的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行規(guī)避管制、降低監(jiān)管成本的典型。借助信托的投資方式靈活、監(jiān)管成本低廉的特性，銀行與信托合作發(fā)行銀信理財產(chǎn)品，以騰挪信貸額度和變相放貸，銀信合作方式已成為實現(xiàn)信貸出表的重要工具。中國社科院金融研究所金融產(chǎn)品中心的課題組正在持續(xù)地跟蹤研究中國的“影子銀行”體系，課題報告顯示，“中國的‘影子銀行主要指銀行理財部門中典型的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，特別是貸款池、委托貸款項目、銀信合作的貸款類理財產(chǎn)品?！辈⒅赋觥霸谥袊?，規(guī)模較大的‘影子銀行是銀信合作，這一塊規(guī)模大，涉及面廣，且大家關(guān)注較多?！庇薪y(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年前6個月銀信合作產(chǎn)品較2009年前6個月增加2.37萬億元的規(guī)模，這使得銀行的信貸規(guī)?？刂剖Вy行通過銀信合作的創(chuàng)新方式釋放出了大量的資金。盡管2011、2012年銀信合作產(chǎn)品的資金總量在減少，但其仍是影子銀行中最大的資金釋放來源?？梢姡y信合作是金融機(jī)構(gòu)中混業(yè)經(jīng)營的典型模式，也被多數(shù)理論和實務(wù)界人士認(rèn)可為影子銀行的重要組成部分。endprint

銀信合作理財產(chǎn)品是為了滿足普通金融消費者的投資需求，將商業(yè)銀行的產(chǎn)品銷售渠道與信托公司的投資渠道結(jié)合而形成的金融產(chǎn)品。2007年1月，銀監(jiān)會發(fā)布了《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》，將銀行合作理財引向單一資金信托計劃模式，此后銀信合作理財模式發(fā)展迅猛。但隨著銀信合作業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，銀信合作逐漸成為銀行規(guī)避信貸監(jiān)管的工具，針對銀信合作的監(jiān)管套利行為，銀監(jiān)會在2009、2010、2011年連續(xù)三年對于銀信合作業(yè)務(wù)頒布專門的監(jiān)管通知，2009、2010年又分別對于銀行信貸轉(zhuǎn)讓問題出臺了監(jiān)管通知。這些通知一般都規(guī)定了“禁止性”要求，在表面上看其起到了抑制銀信理財產(chǎn)品過度膨脹的勢頭，但實質(zhì)上的實施效果不佳，針對一系列的監(jiān)管新政銀信理財產(chǎn)品結(jié)構(gòu)推陳出新，突顯監(jiān)管制止與監(jiān)管套利之間的張力。

（二）銀證、銀保合作中的監(jiān)管套利

2011年銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀信理財合作業(yè)務(wù)的通知》指出，各商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照此通知要求在2011年底前將銀信理財合作業(yè)務(wù)表外資產(chǎn)轉(zhuǎn)入表內(nèi)。隨著信托業(yè)受政策限制與銀行合作一定程度上受阻，證券公司瞄準(zhǔn)時機(jī)迅速上位。2011年底，銀證合作先是在個別銀行出現(xiàn)，到2012年則逐漸成為行業(yè)趨勢，尤其是在4、5月份迅速增長。在銀證合作中，證券公司扮演的角色就是銀信合作中的信托角色。資金并未進(jìn)入表內(nèi)資產(chǎn)，銀行可以將信貸資產(chǎn)從表內(nèi)轉(zhuǎn)至表外，逃避信貸規(guī)模約束?？梢?，銀證合作容易成為銀行信貸資金表內(nèi)轉(zhuǎn)表外的通道，使得監(jiān)管層無法準(zhǔn)確把控真實的信貸情況，進(jìn)而產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。

我國銀保合作從簡單的銷售渠道組合，逐步發(fā)展到融入銀行自身金融服務(wù)領(lǐng)域。2000年以后，銀保合作在我國快速發(fā)展，迅速成為壽險保費快速擴(kuò)張的力量。目前，我國銀保合作呈現(xiàn)出以銀行代理銷售保險產(chǎn)品為主、金融控股集團(tuán)內(nèi)銀保合作一體化為輔的局面。雖然銀保合作依然處在較為初級的合作階段，但隨著銀保合作的不斷深入，銀保合作也難免出現(xiàn)監(jiān)管套利問題。銀保合作的監(jiān)管套利行為反映為：在不同監(jiān)管主體的管轄權(quán)下，銀行業(yè)和保險業(yè)對同類業(yè)務(wù)監(jiān)管負(fù)擔(dān)差異所產(chǎn)生的額外收益的追逐。例如，在銀行業(yè)中，金融投資者一般不實行猶豫期制度，投資者沒有重新考慮投資決策的機(jī)會，而保險業(yè)需實施猶豫期制度，保險業(yè)中的投保者在投保后具有一定的猶豫期。銀行將保險產(chǎn)品納入理財專柜、私人銀行等銷售渠道，作為銀行自身金融服務(wù)領(lǐng)域后，保險產(chǎn)品的投資者可能喪失原本具有的“猶豫期”權(quán)利。近幾年，出現(xiàn)了一系列的有關(guān)銀行代銷保險產(chǎn)品的投訴糾紛，致使保險業(yè)和銀行業(yè)監(jiān)管部門之問的權(quán)責(zé)邊界的摩擦日益凸顯，從某種層面就反映出了銀保合作中的監(jiān)管套利行為。

（三）金融控股公司中的監(jiān)管套利

金融控股公司是在同一控制權(quán)下，在銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)提供服務(wù)的金融集團(tuán)。金融集團(tuán)是金融業(yè)邁向混業(yè)經(jīng)營的典型代表，其在提高金融效率的同時，產(chǎn)生了不小的金融風(fēng)險。首先，金融集團(tuán)注重業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的跨行業(yè)組合，這種情況使得金融集團(tuán)經(jīng)營狀況更加具有隱蔽性，也有些經(jīng)營者通過組合形式，達(dá)到監(jiān)管套利的目的；其次，金融集團(tuán)中母子公司資本的重復(fù)計算造成財務(wù)杠桿過高，公司資本金重復(fù)計算，其結(jié)果是夸大了公司整體抵御風(fēng)險的能力，影響整個集團(tuán)的安全性；再次，金融集團(tuán)中母子公司以及子公司之間股權(quán)相互聯(lián)接，通過資源共享、內(nèi)部交易、資金流以及信息流的緊密聯(lián)系，使集團(tuán)內(nèi)部不同部門之間風(fēng)險不再獨立。當(dāng)某子公司發(fā)生金融困難時，若金融集團(tuán)的內(nèi)控制度不健全，可能誘發(fā)其他子公司甚至整個集團(tuán)的破產(chǎn)。中國法律未明確金融控股公司的地位，對于其的監(jiān)管法律還是空白，一般視為普通的工商企業(yè)。立法滯后更加劇了一系列的金融風(fēng)險，監(jiān)管套利頻發(fā)、財務(wù)杠桿增高、風(fēng)險傳染進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、影子銀行監(jiān)管套利的制度原因

盡管監(jiān)管當(dāng)局已實施了一系列“禁止性”新規(guī)，但從監(jiān)管成效來看，對影子銀行套利行為的監(jiān)管效果總體不佳，目前仍有諸多存在重大風(fēng)險的影子銀行業(yè)務(wù)或活動，游離于金融監(jiān)管之外。我們對政府監(jiān)管和套利行為之間博弈的過程進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)影子銀行監(jiān)管套利原因有三：規(guī)則導(dǎo)向、微觀審慎和分業(yè)監(jiān)管模式均無力應(yīng)對影子銀行混業(yè)營業(yè)現(xiàn)狀。

（一）規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式激發(fā)影子銀行套利動機(jī)

目前政府監(jiān)管多采用規(guī)則導(dǎo)向模式，以上述的銀監(jiān)會規(guī)則監(jiān)管與銀信理財套利行為之間博弈的表現(xiàn)為例，監(jiān)管部門針對影子銀行的套利產(chǎn)品或業(yè)務(wù)頒布監(jiān)管規(guī)則，只要監(jiān)管細(xì)則剛一出臺，金融工程師、會計師、律師等專業(yè)人員便可針對新規(guī)研發(fā)規(guī)避監(jiān)管的方法，影子銀行機(jī)構(gòu)迅速開發(fā)出新產(chǎn)品或業(yè)務(wù)予以套利。隨著數(shù)量模型和計算機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，開發(fā)復(fù)雜的金融工具和業(yè)務(wù)變得越來越容易，從而成功的實現(xiàn)從現(xiàn)存的規(guī)則中套利。針對監(jiān)管套利的新規(guī)多是禁止性的，而禁止性規(guī)則更易誘導(dǎo)新的套利動機(jī)，銀信合作理財產(chǎn)品的不斷翻新以規(guī)避禁止性規(guī)則的過程就是實證。監(jiān)管部門這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理模式，勢必?zé)o法阻卻影子銀行的監(jiān)管套利機(jī)會。

（二）微觀審慎監(jiān)管產(chǎn)生監(jiān)管真空

中國現(xiàn)行的金融法律監(jiān)管模式是對單一的金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，這種模式的監(jiān)管目標(biāo)一般僅在于針對單個金融機(jī)構(gòu)或金融業(yè)務(wù)風(fēng)險問題的克服，其存在重大的風(fēng)險敞口和監(jiān)管真空地帶。迄今為止，大多數(shù)微觀審慎法律措施和政策工具都沒有對總體的信貸擴(kuò)張進(jìn)行有效抑制，金融機(jī)構(gòu)之間或金融機(jī)構(gòu)與金融市場之間的相互風(fēng)險承擔(dān)和潛在的連鎖效應(yīng)也未得到充分考慮。尤其是隨著影子銀行體系中的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的表現(xiàn)形式越來越多樣化，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管僅針對單一產(chǎn)品進(jìn)行法律規(guī)范，而對于迅速翻新的變型產(chǎn)品的風(fēng)險難以有效識別，更無力對跨機(jī)構(gòu)和行業(yè)的金融主體進(jìn)行的監(jiān)管套利行為作出及時充分的反應(yīng)。

（三）分業(yè)監(jiān)管存在監(jiān)管盲區(qū)

我國金融業(yè)實行“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，不同類型的金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管業(yè)務(wù)面臨不同的監(jiān)管規(guī)則，時常導(dǎo)致監(jiān)管當(dāng)局的管理陷入監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的困境之中。而影子銀行業(yè)務(wù)一般實行混業(yè)經(jīng)營，其創(chuàng)造的金融工具可以突破金融系統(tǒng)和市場之間的邊界，打破監(jiān)管當(dāng)局部門之間各司其職的格局，活躍于監(jiān)管盲區(qū)之中。分業(yè)監(jiān)管的職能部門對于游離于監(jiān)管之外的融資機(jī)構(gòu)，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管手段。因此，影子銀行機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)多利用監(jiān)管部門的專門性缺陷進(jìn)行監(jiān)管套利。endprint

如銀監(jiān)會負(fù)責(zé)對銀行業(yè)和信托業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，為控制銀信業(yè)務(wù)風(fēng)險，限制融資類信托業(yè)務(wù)占銀信合作業(yè)務(wù)余額的比例不能超過30%，而大部分參與銀信理財業(yè)務(wù)的信托公司該項業(yè)務(wù)比例都超過80%，對于這些直接融資類銀信合作業(yè)務(wù)而言，設(shè)定30%的上限相當(dāng)于直接叫停。但是，對于衍生融資類銀信合作產(chǎn)品，銀監(jiān)會的監(jiān)管對策就不那么受用。衍生融資類銀信合作產(chǎn)品中的受托機(jī)構(gòu)不是信托公司，而是引入其他非銀行金融機(jī)構(gòu)，其加入銀信合作鏈條的作用是替代信托公司作為轉(zhuǎn)移信貸資產(chǎn)的通道，使融資鏈條更長、結(jié)構(gòu)更復(fù)雜、融資功能和意圖更隱蔽。銀監(jiān)會對于部分非銀行金融機(jī)構(gòu)（如保險類公司、證券類公司）不具有監(jiān)管權(quán)，衍生融資類信托業(yè)務(wù)通過引入非銀監(jiān)會監(jiān)管的參與方，為銀信信貸騰挪通道?？梢?，混業(yè)經(jīng)營的影子銀行業(yè)務(wù)，利用分業(yè)監(jiān)管所產(chǎn)生的監(jiān)管盲區(qū)，繞道實現(xiàn)監(jiān)管套利。

三、監(jiān)管制度的回應(yīng)與變革

中國影子銀行監(jiān)管套利的一大重要原因是傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式存在缺陷。中國目前施行以傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)的分業(yè)監(jiān)管模式，而影子銀行在運作中早已突破銀行業(yè)、資本市場、貨幣市場、保險市場等市場的界限，其套利行為具有聯(lián)動性，這使得中國現(xiàn)行的監(jiān)管模式捉襟見肘、難以應(yīng)對。由于金融監(jiān)管模式存在缺陷和政府監(jiān)管效率低下，致使金融監(jiān)管在與影子銀行套利行為的博弈中趨于不利地位。加之相當(dāng)不充裕的公共執(zhí)法資源，多重因素的合力決定了規(guī)制監(jiān)管套利行為的制度設(shè)計需要變革金融監(jiān)管模式，力求在現(xiàn)有的約束條件下最大限度實現(xiàn)對于潛在監(jiān)管套利行為的規(guī)制目標(biāo)，推進(jìn)執(zhí)法優(yōu)化。因此，要對現(xiàn)有的政府監(jiān)管模式進(jìn)行變革，針對傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式提出新的制度創(chuàng)新路徑。

（一）在影子銀行領(lǐng)域引入原則導(dǎo)向監(jiān)管

從金融監(jiān)管與影子銀行套利博弈的過程來看，金融監(jiān)管只有跟上影子銀行創(chuàng)新的步伐，才能對其監(jiān)管套利行為進(jìn)行規(guī)制。但是，影子銀行的復(fù)雜性使政府監(jiān)管新規(guī)總滯后于金融創(chuàng)新。想要有效的規(guī)制靈活多變的影子銀行監(jiān)管套利行為，金融監(jiān)管模式也要加強(qiáng)其靈活性，原則導(dǎo)向監(jiān)管模式就具有此特點，較之于規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管，其能夠更好的應(yīng)對不斷翻新的監(jiān)管套利行為。美聯(lián)儲主席伯南克于2007年發(fā)表的演講中就提到：“監(jiān)管最好的選擇就是用持續(xù)的、原則導(dǎo)向和以風(fēng)險為本的監(jiān)管方法來應(yīng)對金融創(chuàng)新?！北O(jiān)管當(dāng)局若采取以原則導(dǎo)向而非針對具體套利行為的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式，則能有效減少影子銀行針對具體規(guī)則進(jìn)行規(guī)避監(jiān)管、尋求套利的動機(jī)。監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)原則導(dǎo)向?qū)嵤┙Y(jié)果監(jiān)管，而不是將目光鎖定在與影子銀行的監(jiān)管博弈中，這種模式不但使監(jiān)管當(dāng)局脫身于不斷制定反套利新政的困境，節(jié)約立法和執(zhí)法成本，而且也符合法律法規(guī)應(yīng)具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的原則。

（二）引入“自我承諾”類監(jiān)管工具實現(xiàn)分類監(jiān)管

對于影子銀行監(jiān)管套利行為的頻發(fā)區(qū)域，如銀信、銀證、銀保合作和金融控股公司等業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域，可推行“自我承諾”類監(jiān)管工具。要求金融交叉領(lǐng)域易出現(xiàn)套利行為的機(jī)構(gòu)承諾：在開展的新業(yè)務(wù)中實施適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理，不單純?yōu)樽非筇桌O(shè)計新產(chǎn)品。同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過指標(biāo)跟蹤和測算，在承諾期結(jié)束后對于金融機(jī)構(gòu)的承諾履行情況進(jìn)行評估。評估結(jié)果能夠給監(jiān)管者提供有效的分類監(jiān)管信息，使監(jiān)管重點和監(jiān)管效率得以提高。對于完成承諾的金融機(jī)構(gòu)給予激勵，而對于未完成承諾的機(jī)構(gòu)采取嚴(yán)厲的監(jiān)管和矯正措施。這種自我承諾類監(jiān)管工具，不但能夠?qū)τ白鱼y行的監(jiān)管套利行為形成威懾，又能激勵金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我約束，降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法成本。

（三）實施全面監(jiān)控和重點矯正相結(jié)合的監(jiān)管策略

強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的全行業(yè)風(fēng)險管理和信息披露意識，要求影子銀行機(jī)構(gòu)及時、嚴(yán)格測算新業(yè)務(wù)對于監(jiān)管指標(biāo)的影響程度，通過促進(jìn)影子銀行機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營和推進(jìn)信息的對稱化，來遏制監(jiān)管套利動機(jī)，為研究制定監(jiān)管原則提供有力依據(jù)。同時，要區(qū)分對待影子銀行，疏堵有別。既要發(fā)揮影子銀行作為金融渠道的補充作用，也要有效防止其風(fēng)險，對于未完成承諾指標(biāo)的影子銀行施行重點矯正，重點監(jiān)管以套利性融資為核心的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，如銀信合作通過引入信托受益權(quán)、收益權(quán)信托、交換購買信貸資產(chǎn)等行為以實現(xiàn)變相信貸的行為。對于違規(guī)套利行為，不但要及時矯正，而且要充分?jǐn)U大通報影響，對于其他影子銀行的監(jiān)管套利動機(jī)形成威懾和預(yù)防效應(yīng)。

（四）健全影子銀行金融協(xié)調(diào)機(jī)制

影子銀行監(jiān)管套利的突出表現(xiàn)是其利用銀行、證券、保險、信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最為寬松的市場進(jìn)行經(jīng)營活動，特別是在金融業(yè)務(wù)的交叉地帶，影子銀行的套利活動最為活躍。金融危機(jī)充分證明，對于交叉業(yè)務(wù)部門的金融創(chuàng)新所產(chǎn)生的風(fēng)險，很難由一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警，而銀行、證券、保險監(jiān)管部門具有各自的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，一時間又難以完全統(tǒng)一。如在銀保合作中，銀監(jiān)局和保監(jiān)局對銀保合作業(yè)務(wù)分別具有現(xiàn)場檢查權(quán)，但是銀監(jiān)局的權(quán)力又僅限于銀行范圍，對保險公司無檢查權(quán)。若在檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題，銀監(jiān)局只能去函告知保監(jiān)局，至于保監(jiān)局是否采納，銀監(jiān)局將無權(quán)干預(yù)，這種割裂的監(jiān)管模式會增加合作的難度，不利于識別套利行為后快速采取矯正措施。

因此，為有效規(guī)制影子銀行的監(jiān)管套利行為，各相關(guān)監(jiān)管部門要進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，建立影子銀行的協(xié)調(diào)實體。若沒有實體化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和操作性強(qiáng)的協(xié)調(diào)實施辦法，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制就沒有權(quán)威可言，對于影子銀行監(jiān)管套利的規(guī)制更無從談起。如，“三會”之間早在2003年就召開了三方監(jiān)管聯(lián)席會議，并聯(lián)合起草了《金融機(jī)構(gòu)分工合作備忘錄》，其目的是為了加強(qiáng)三方合作，就重大的、跨行業(yè)的監(jiān)管問題進(jìn)行磋商。但是，由于聯(lián)席會議缺乏具有決策權(quán)的實體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)，協(xié)調(diào)結(jié)果往往陷入部門利益之爭。因此，應(yīng)設(shè)立“金融協(xié)調(diào)委員會”，其部分職責(zé)是負(fù)責(zé)影子銀行中交叉業(yè)務(wù)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，這樣能有效的規(guī)制金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營中的監(jiān)管套利行為。值得注意的是，由于“一行三會”具有較大的權(quán)威，為防止“金融協(xié)調(diào)委員會”形同虛設(shè)，在其設(shè)立之初需做好兩方面的工作：一是委員會要得到法律授權(quán)，由分管金融的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主管，該委員會成員可由“一行三會”以及財政部等相關(guān)部委的負(fù)責(zé)人組成；二是明確“金融協(xié)調(diào)委員會”與“一行三會”的職權(quán)邊界，“金融協(xié)調(diào)委員會”主要負(fù)責(zé)金融監(jiān)管協(xié)作工作，特別是督導(dǎo)影子銀行中跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)，但不能干預(yù)“一行三會”負(fù)責(zé)的日常監(jiān)管工作，如主體市場準(zhǔn)入與行為的合規(guī)性等。endprint

（五）建立宏觀審慎監(jiān)管制度

宏觀審慎監(jiān)管是相對于微觀審慎監(jiān)管的概念，指金融監(jiān)管當(dāng)局為了降低金融危機(jī)發(fā)生的概率及其帶來的財政成本、產(chǎn)出損失和維護(hù)金融穩(wěn)定，從金融體系整體而非單一機(jī)構(gòu)角度實施的監(jiān)管。對于規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為而言，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管之所以屢遭突破，根源在于一種微觀視角的理念從一開始就無法對歸屬于宏觀層面的監(jiān)管套利行為實現(xiàn)真正的規(guī)制。識別、防范和控制監(jiān)管套利行為需要一種與其相匹配的宏觀政策工具，這也是推動金融監(jiān)管從傳統(tǒng)的微觀審慎走向宏觀審慎的原動力。目前，應(yīng)構(gòu)建包含影子銀行在內(nèi)的宏觀審慎監(jiān)管框架，強(qiáng)化影子銀行系統(tǒng)風(fēng)險預(yù)警與動態(tài)監(jiān)測，在宏觀層面上預(yù)防和應(yīng)對影子銀行監(jiān)管套利行為。

同時，明確這種新制度的建立需要法律先行，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，有關(guān)金融事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。由于現(xiàn)行的微觀審慎監(jiān)管模式面對影子銀行混業(yè)經(jīng)營已暴露出顯而易見的缺陷，其對于單一機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管已無法防止監(jiān)管套利和系統(tǒng)性風(fēng)險的觸發(fā)，因此全國人大及其常委會有必要授權(quán)國務(wù)院，建立有關(guān)“宏觀審慎監(jiān)管”的行政法規(guī)。具體而言，宏觀審慎監(jiān)管要把監(jiān)管邊界擴(kuò)展到影子銀行體系，把游離在現(xiàn)有監(jiān)管體系之外的影子銀行的監(jiān)管套利交易納入政府的監(jiān)管框架中來；從宏觀角度對金融屬性相同或相似的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以防止影子銀行通過監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異進(jìn)行套利。

結(jié)語

目前，中國金融業(yè)的監(jiān)管套利易發(fā)于影子銀行的金融創(chuàng)新中，監(jiān)管套利被多個國家以及國際組織視為誘發(fā)金融危機(jī)的一項重要原因。FsB在《影子銀行的要素分析》的報告中也指出：若影子銀行不需對其真實成本實行內(nèi)部化，那么這種較之傳統(tǒng)銀行的優(yōu)勢，將導(dǎo)致影子銀行產(chǎn)生監(jiān)管套利。因此，運用法律手段規(guī)制影子銀行體系的監(jiān)管套利行為將是一個重要的課題。我們從監(jiān)管模式的角度切入，提出改革監(jiān)管模式機(jī)制，以提高法律規(guī)制對影子銀行監(jiān)管套利行為的實效。首先，梳理出影子銀行體系中典型的監(jiān)管套利行為，影子銀行中的交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如銀信、銀證、銀保合作業(yè)務(wù)以及金融控股公司中易產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。然后，對影子銀行監(jiān)管套利行為出現(xiàn)的原因進(jìn)行深度剖析，認(rèn)識到規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式激發(fā)影子銀行套利動機(jī)、微觀審慎監(jiān)管產(chǎn)生監(jiān)管真空、分業(yè)監(jiān)管存在監(jiān)管盲區(qū)。因此，我們要一改規(guī)則導(dǎo)向、微觀審慎和單純分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)模式，在宏觀審慎監(jiān)管框架下，引入原則導(dǎo)向監(jiān)管模式和“自我承諾”類監(jiān)管工具，并設(shè)立金融協(xié)調(diào)實體，以真正實現(xiàn)對于中國影子銀行監(jiān)管套利行為的法律規(guī)制。

（責(zé)任編輯：劉迎霜）endprint