王玉波

摘要

研究土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系地域差異，對于優(yōu)化二者關(guān)系、制定城市進程中差別化的土地財政轉(zhuǎn)型政策具有重要意義。以土地財政為城市用地擴張?zhí)峁┵Y源與資金支持切入點，論述二者之間相互影響作用的系統(tǒng)機理，測算31省（市）二者耦合協(xié)調(diào)度，經(jīng)濟發(fā)達?。ㄊ校┒唏詈显叵嗷プ饔?、影響程度強，耦合協(xié)調(diào)度呈獻出與經(jīng)濟發(fā)展水平相趨同地域規(guī)律。結(jié)合“聚類分析”方法將31省（市）的二者關(guān)系劃分為“高度、中度、勉強、低度”協(xié)調(diào)狀態(tài)的4類地域。從經(jīng)濟水平、國家發(fā)展戰(zhàn)略、土地財政規(guī)模及對地方財政貢獻率、土地價格與城市建成區(qū)規(guī)模及承載城市人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，分析土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系存在區(qū)域差異的原因。針對不同地域，提出優(yōu)化土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系、推動土地財政轉(zhuǎn)型的政策建議。

關(guān)鍵詞土地財政；城市用地規(guī)模；地域差異；耦合協(xié)調(diào)度；聚類分析

中圖分類號F301.0 文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2015）04-0076-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.010

自1994年國家實施分稅財政體制以來，地方政府土地財政模式在全國范圍內(nèi)迅速推廣，此過程中產(chǎn)生了諸多負(fù)效應(yīng)。由此，土地財政問題成為了當(dāng)前政府管理中的熱點問題，并引起學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。已有研究大多將“土地財政”視為貶義詞，文獻主要集中在土地財政的形成動因、負(fù)向效應(yīng)及治理改革方面，取得了大量、具有重要價值學(xué)術(shù)科研成果。

1文獻綜述

未來時期完全摒棄土地財政是不可行的，劉志彪認(rèn)為中國現(xiàn)代化（城市化）過程中所需的資源和資金，不可能完全來源于工業(yè)體系和城市居民，因此，還需土地財政繼續(xù)發(fā)揮正向歷史功效[1]。關(guān)于土地財政對于城市化的正向功效，樊繼達論述為地方政府以“經(jīng)營城市+招商引資”雙輪驅(qū)動發(fā)展模式，對經(jīng)濟社會發(fā)展起到推動作用[2]。張曉玲認(rèn)為土地財政在中國快速城市化進程中扮演重要“助推器”角色，其作用機理是：地方政府壟斷城鎮(zhèn)國有土地市場，低成本征地為城市化發(fā)展空間拓展提供條件，土地高價出讓與抵押融資為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給資金來源[3]。劉守英闡述為，土地財政模式從中國東部快速地照搬移植到了中部、西部地區(qū)，是當(dāng)前中國城市化的直接動力源泉[4]。

已有關(guān)于城市用地規(guī)模研究多集中在城市土地集約利用、城市用地規(guī)模影響因素、城市用地規(guī)模擴張等方面[5-8]，關(guān)于土地財政與城市用地規(guī)模之間的系統(tǒng)關(guān)系研究還比較缺少。周昕浩指出隨著城市擴張，土地財政收入呈下降趨勢并最終導(dǎo)致地方財政支出加大[9]。武彥民驗證了中國存在城市面積的擴張與人口的增加不協(xié)調(diào)發(fā)展的情況，根源是地方政府熱衷于土地財政而盲目擴大城市面積，致使全國26個省低于估算的最優(yōu)城市人口密度[10]。張黎娜研究認(rèn)為存在一個最優(yōu)稅率（最優(yōu)土地財政）可使得城市集聚力達到最大，吸引更多企業(yè)和人口向本地區(qū)集聚，從而提高本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平[11]。這些研究為優(yōu)化土地成財政與城市用地規(guī)模關(guān)系提供了良好的思路。本研究在此基礎(chǔ)上，對31個?。ㄊ校┑耐恋刎斦c城市用地規(guī)模的地域差異進行細致分類，依據(jù)各地域土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系所處狀態(tài)，構(gòu)建土地財政轉(zhuǎn)型及控制城市用地規(guī)?？焖贁U張的政策方案。

2土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系理論框架

中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期城市化是經(jīng)濟增長的重要載體，在這一時期黨和國家（中央政府）致力于經(jīng)濟建設(shè)，并建立政治集權(quán)、以經(jīng)濟增長指標(biāo)為主的地方官員政績考評體系。在此背景下，地方政府為推動經(jīng)濟快速增長并獲得政績收益（職位晉升），其行為策略首選就是以快于周圍同級別行政轄區(qū)的城市化速度來發(fā)展地方經(jīng)濟，由此，地方政府具有典型的“經(jīng)濟人”行為特征，表現(xiàn)為以“經(jīng)營城市”名譽來行“經(jīng)營土地”之實踐。原因是要啟動城市化就要擴張城市的外延和投資規(guī)模，而國有土地征收與出讓解決了城市空間拓展成本高昂與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地方財政資金短缺問題。為繼續(xù)彰顯政績，地方政府作為“理性經(jīng)濟人”繼續(xù)圈占郊區(qū)農(nóng)地用于擴大城市用地規(guī)模，且源于“路徑依賴”作用使得歷屆地方政府對于土地財政模式的熱衷之情有增無減。

綜上，土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系理論框架，如圖1所示。

在土地財政模式為城市空間拓展提供了建設(shè)用地，土地出讓金及相關(guān)稅費收入有效解決了地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，由此，城市化水平提升、城市承載功能增強且投資環(huán)境得到優(yōu)化，最終效果是地方經(jīng)濟增長及地方官員政績收益的獲取。在此激勵下，使得“農(nóng)地征收→國有土地出讓→獲取土地財政收入→投資城市建設(shè)→城市用地規(guī)模擴張→農(nóng)地征收”的經(jīng)濟發(fā)展模式往復(fù)循環(huán)，即土地財政收入與城市用地規(guī)模相互助力、纏縛，難解難分。隨著土地出讓面積的增加土地財政收入更是快速增長，2011年土地出讓面積是2000年的6.9倍，而土地資產(chǎn)價值增長速度更是迅猛，如2011年土地財政收入是2000年得38.6倍，城市建成區(qū)則擴大了一倍，城市化水平提升了15.1個百分點。即從全國實踐情況上也反映了土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系。

3土地財政與城市用地規(guī)模耦合協(xié)調(diào)度及地域差異

3.1土地財政與城市用地規(guī)模耦合協(xié)調(diào)因素選取

現(xiàn)有研究中絕大多數(shù)認(rèn)為土地財政收入包括土地出讓金、土地房產(chǎn)稅收、土地房產(chǎn)稅費收入及土地抵押融資收入等4個方面。其中，各省市土地房產(chǎn)收費情況差異較大，沒有全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)一口徑的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；土地抵押融資本質(zhì)上是一種“借債、虛擬”性收入，雖然在土地財政收入中占有較大比重，但這個收入在借貸年限之內(nèi)是必須償還的，且同樣缺少統(tǒng)一的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。因此，鑒于土地財政實質(zhì)性收入及數(shù)據(jù)的可獲取性，土地財政規(guī)模數(shù)據(jù)包括土地出讓金（crj）、耕地占用稅（gdz）、房產(chǎn)稅（fcs）、城鎮(zhèn)土地使用稅（cts）、土地增值稅（tdz）、契稅（qs）。

根據(jù)圖1中的土地財政與城市用地規(guī)模關(guān)系理論框架分析，選取除我國港、奧、臺地區(qū)的31個?。ㄊ校?、土地財政規(guī)模（zgm）及對地方財政貢獻率（gxl）、平均地價（pjd）、城市建成區(qū)面積（jcq）、城市人口密度（rkm）、第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（esc）等因素，其具體數(shù)值如表1所示，計算過基本程如下：