趙闖，郭秋雁

（大連海事大學公共管理與人文學院，遼寧大連 116026）

完善政府環(huán)境責任的對策選擇

趙闖，郭秋雁

（大連海事大學公共管理與人文學院，遼寧大連 116026）

政府在緩解環(huán)境壓力和治理環(huán)境污染方面應該承擔必要的責任。環(huán)境問題的日益嚴重、對經(jīng)濟增長的盲目追求、環(huán)境保護法律體系的缺陷和嚴重受損的公民環(huán)境利益，為強化政府環(huán)境責任提出了現(xiàn)實要求，政府需要從樹立環(huán)境善治理念、健全政府環(huán)境責任問責機制和公開環(huán)境信息等方面采取措施，增強政府環(huán)境責任能力，完善政府環(huán)境責任。

政府環(huán)境責任；環(huán)境治理；環(huán)境善治

政府在解決和緩解環(huán)境問題中有著不可推卸的責任，目前在學術界所指的政府有廣義和狹義之分。狹義的政府僅指國家行政機關；而廣義的政府包括國家立法機關、行政機關和司法機關。本文所研究的是狹義的政府。政府環(huán)境責任既是一種事前責任，又是一種事后責任，包括兩方面的內(nèi)容，既有政府對環(huán)境保護的職責和義務，又有未能履行環(huán)境保護義務而需要承擔的后果。

一、政府環(huán)境責任概念

目前學界對政府環(huán)境責任的界定基本沒有異議，包括積極和消極兩個方面的內(nèi)容。有學者認為，政府環(huán)境責任是中央和地方政府以及公務人員，根據(jù)環(huán)境保護的需要和政府的職能定位做應該做的事，以及沒有做或沒有做好時要承擔的后果。［1］272-278有學者則將其分為政府第一性環(huán)境責任和政府第二性環(huán)境責任，前者指的是義務和權(quán)力，后者是承擔的法律責任［2］。

本文所講的政府環(huán)境責任也基本遵循上述分類，包括積極和消極兩個層面。積極層面上的政府環(huán)境責任與政府的社會定位直接相關。主要有以下四點，一是負責環(huán)境協(xié)調(diào)；二是承擔環(huán)境風險責任；三是促進公眾環(huán)境參與，保證環(huán)境公平正義；四是提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務。而消極層面上的政府環(huán)境責任主要體現(xiàn)在行政問責制?？梢院唵蔚貙⑿姓栘熤聘爬樽肪肯麡O層面上的政府責任的一系列制度總和，具體是指各問責主體對政府及其公務人員承擔的各種職責和義務的履行情況進行監(jiān)督和審查，對不履行或者不正確履行的政府和公務人員，按照法定程序追究責任，并使其承擔后果。［3］

二、強化政府環(huán)境責任的現(xiàn)實依據(jù)

在第七次全國環(huán)境保護大會上，時任國務院副總理的李克強指出，我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，發(fā)達國家兩百年間逐步出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國集中顯現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、緊縮型、復合型特點，環(huán)境總體惡化的趨勢尚未根本改變，壓力還在加大（1）。而在當前的環(huán)境壓力之下，面對環(huán)境問題越發(fā)嚴重的現(xiàn)實，政府環(huán)境責任的缺失是其重要的誘因之一。

（一）環(huán)境問題日益嚴重

根據(jù)《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中對當前我國環(huán)境現(xiàn)狀的概括分析可以看出，環(huán)境狀況總體呈現(xiàn)惡化趨勢，環(huán)境問題并未得到根本性的改變，

政府環(huán)境治理壓力不斷加大。以東北老工業(yè)基地的重要組成部分——遼寧省為例，大部分城市都存在污染問題，大氣霧霾現(xiàn)象突出，噪聲污染、水域污染、光污染逐漸嚴重，許多地區(qū)主要污染物排放量超過環(huán)境容量。農(nóng)村環(huán)境污染更加嚴重，重金屬、化學品等土壤污染以及地下水開發(fā)過度等現(xiàn)象越來越多。不斷上升的能源消費總量和污染物生產(chǎn)量使得生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，生態(tài)系統(tǒng)功能嚴重退化。根據(jù)沈陽市四百多家主要污染排放企業(yè)考察顯示，工業(yè)廢水的排放總量約為10 763萬噸，占遼寧省比例的8.8%。其中化學需氧量約為30 448噸，石油類大約為688噸，煤燃燒量達到513萬噸，工業(yè)二氧化硫產(chǎn)出量為100 148噸，煙塵總排放量為46 366噸，粉塵排放總量為8 592噸，固體廢棄物排放總量為314萬噸左右。伴隨著環(huán)境問題越來越嚴重，各級政府應積極承擔環(huán)境責任，減少環(huán)境污染，從根源上治理環(huán)境污染及沖突。

（二）環(huán)境保護與盲目的經(jīng)濟增長存在矛盾

環(huán)境問題與人類社會經(jīng)濟活動二者之間有著密切的關系。以西方國家英國為例，19世紀，英國在第一次工業(yè)革命快速發(fā)展經(jīng)濟時，忽略了對環(huán)境的保護，在某種程度上給自然環(huán)境帶來了致命性的破壞。之后，不得不走“先發(fā)展，后治理”的道路。從這個角度來講，盲目的經(jīng)濟增長是以破壞環(huán)境為代價的。中國自改革開放以來，始終將發(fā)展經(jīng)濟作為政府工作的重中之重，但這種發(fā)展模式是簡單的、粗放式的、高消耗的。隨著經(jīng)濟對環(huán)境破壞的不斷加深，地方政府也逐漸開始關注環(huán)境問題，并將環(huán)境保護提上議程，開始了“轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)”的發(fā)展歷程。但是，在相關的環(huán)境政策不完善、政府官員考核機制不變的前提下，想要改變目前的環(huán)境現(xiàn)狀并不容易。因此各級政府還需要進一步加強自身環(huán)境責任建設，改變現(xiàn)有的經(jīng)濟增長模式，改進政績考核機制，積極應對環(huán)境群體性沖突，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的辯證關系，實現(xiàn)“雙贏”發(fā)展。

（三）環(huán)境保護法律體系的不完善

隨著社會轉(zhuǎn)型向縱深方向發(fā)展，由于環(huán)境保護相關法律法規(guī)的不完善、環(huán)境法律存在的缺陷、環(huán)境公益訴訟制度的不健全等問題造成了現(xiàn)今環(huán)境群體性沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀。

首先，環(huán)境標準體系不健全不完善。一是環(huán)境污染物排放標準體系不完善。標準體系的不完善，造成企業(yè)執(zhí)行困難，也使政府在監(jiān)管之時無法具體操作。二是關于環(huán)境質(zhì)量標準的嚴格程度、項目范圍以及技術依據(jù)存在著爭議，企業(yè)和政府缺乏共識。三是相關環(huán)境標準尚未與國際接軌。當發(fā)生的環(huán)境問題與國際上相差太遠時，公眾對于政府相關環(huán)境政策的“合理性”理解產(chǎn)生偏差，從而激化心中的怨氣，引發(fā)群體性事件［4］794-799。環(huán)境標準體系的不完善直接導致了政府的環(huán)境監(jiān)管不力，環(huán)境污染排放量超標，以致激化了公眾與企業(yè)之間的矛盾，引發(fā)環(huán)境群體性沖突。

其次，現(xiàn)行環(huán)境法律存在缺陷。與西方發(fā)達國家相比，我國在環(huán)境方面現(xiàn)存的法律還存在很多缺陷，以《環(huán)境影響評價法》為例，在2002年九屆全國人大常委會通過了《環(huán)境影響評價法》（下稱《環(huán)評法》），該法規(guī)定了在規(guī)劃通過和項目建設之前，都必須進行環(huán)境影響評價，以防項目在建成之后對環(huán)境造成污染。但《環(huán)評法》對公眾環(huán)境參與只作了原則性的規(guī)定，并沒有在范圍、途徑、方法以及程序設計等方面做具體可操作性的說明。環(huán)境保護的法律法規(guī)缺乏具體的操作性，地方政府在執(zhí)行時就會出現(xiàn)違背原則的行為，在治理環(huán)境群體性沖突時制度性就會減弱。除此之外，相關環(huán)境立法對于環(huán)境污染的處罰力度不大，致使相關企業(yè)寧愿選擇繼續(xù)排污接受懲罰也不安裝環(huán)境保護裝置［5］。由此可見，環(huán)境相關法律法規(guī)如果在具體實施時難以操作，那么政府在環(huán)境治理上就難以“對癥下藥”地解決問題，從而削弱了政府的治理能力。

最后，環(huán)境公益訴訟制度不健全。環(huán)境訴訟是民眾通過司法救濟的方式維護環(huán)境權(quán)益的重要方式，是確保環(huán)境法律是否正確執(zhí)行以及是對政府和企業(yè)行為的一種監(jiān)督，同時也是環(huán)境群體性事件的制度化解決手段［6］。然而，我國目前缺乏系統(tǒng)的環(huán)境糾紛的法律法規(guī)體系，這顯然難以應對環(huán)境群體性沖突的復雜性，面對此情況，公眾也就難以通過法律這條正規(guī)渠道來維護自身的環(huán)境權(quán)益，只能轉(zhuǎn)而尋求其他較為極端的手段了。

（四）公眾環(huán)境利益嚴重受損

社會轉(zhuǎn)型期是社會利益分化和重組的重要階段，由于利益受損導致的各種沖突在現(xiàn)實生活中屢見不鮮，伴隨城市化進程的不斷推進，全國各地因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性沖突頻頻發(fā)生，民眾多次采取極端手段來維護環(huán)境權(quán)益，這也給政府的環(huán)境治理工作增加了很大的難度。與其他群體性沖突不同的是，環(huán)境群體性沖突往往不是由于直接利益受

損而引發(fā)的，而是由面向未來的、不確定損害所引發(fā)的。如廈門PX事件，就不是由于直接的利益沖突所引發(fā)，它是由于民眾認為PX項目未來存在某種風險，并且認為這種風險后果非常嚴重，最終導致了群體性沖突。在社會轉(zhuǎn)型期和社會矛盾多發(fā)期中，政府必須高度重視每一起環(huán)境群體性沖突，并積極、負責地建立解決機制，消解矛盾與沖突。

三、完善政府環(huán)境責任的對策

面對環(huán)境污染問題日益嚴重，環(huán)境群體性沖突頻發(fā)等社會現(xiàn)象，政府作為公共產(chǎn)品和公共服務的提供者，應不斷完善政府環(huán)境責任，積極樹立善治理念，加強政府的環(huán)境治理能力責任，從根源上減少環(huán)境群體性沖突。

（一）樹立環(huán)境善治理念

由于傳統(tǒng)管理理念無法積極回應現(xiàn)實，治理理論應運而生，在此基礎上進一步發(fā)展成為善治理念，環(huán)境善治理念是其中的一部分。環(huán)境善治是近十多年來國際上倡導的改革環(huán)境管理方法的理論和政策體系。治理理論于20世紀90年代在西方政治學中被提出。英國學者格里·斯托克在《作為理論的治理：五個論點》中提到：“治理理論認為，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威，政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此?！保?］在傳統(tǒng)管理理念的指導下，政府環(huán)境管理的目標無法具體化，政府環(huán)境責任無法落實，因此，治理理論的提出在環(huán)境領域引起了廣泛的影響，環(huán)境治理理念由此而生。

雖然環(huán)境治理在一定程度彌補了政府和市場的缺失，改變了政府失靈和市場失靈的情況，對政府和市場在協(xié)調(diào)人與自然的關系時起到了積極作用，但是，它本身也存在著諸多問題。如何克服治理失效、如何使治理更加有效？在這種背景下，環(huán)境治理進一步發(fā)展成為了環(huán)境善治（good environmental governance）。［8］35-452002年南非可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議通過的文件《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議執(zhí)行計劃》和《約翰內(nèi)斯堡宣言》中就強調(diào)“良好的管治對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標至關重要”。環(huán)境善治理論的主要思想是：在環(huán)境保護中充分利用法律、行政、經(jīng)濟和社會手段，使各參與主體發(fā)揮自身的作用，改變過去由政府包辦以及過分依賴行政手段的局面。環(huán)境善治倡導要依靠有效的法律、有權(quán)威的政府、公眾參與環(huán)境管理、環(huán)境信息公開化等手段。［9］

在環(huán)境善治的理論下，政府是以公眾為顧客，提供公共產(chǎn)品和公共服務；政府關注的不再是權(quán)力而是責任，環(huán)境利益的平衡將通過政府與公眾的公共協(xié)商來解決，政府對社會公眾正當?shù)沫h(huán)境公共需求能否滿足，直接影響到其在環(huán)境領域的公信力。政府公信力的核心部分就是公眾對政府及其公共權(quán)力的信任以及公共權(quán)力對公眾的信用，主權(quán)在民的觀念制約著公共權(quán)力，要求政府承擔責任并履行責任。［10］99隨著環(huán)境善治理論和可持續(xù)發(fā)展觀念的廣泛傳播，環(huán)境法的發(fā)展方向也由傳統(tǒng)的政府管制型向完善政府環(huán)境責任轉(zhuǎn)變。

因此，為了完善各級政府的環(huán)境責任，各級政府在實施具體的保護環(huán)境措施時更應切實樹立起環(huán)境善治理念。主要做到以下兩點：第一，將環(huán)境善治理念的精神滲透到相關環(huán)境法律法規(guī)的制定和制度安排上，使“環(huán)境善治理念”的貫徹有更多的制度保障。政府制度建構(gòu)的始終以及具體法律法規(guī)中能夠體現(xiàn)環(huán)境善治理念，落到實處，而不僅僅是空喊口號。第二，在實際操作中，環(huán)境善治理念要求政府注重公眾環(huán)境意志的表達，與公眾協(xié)商解決環(huán)境問題。政府與公眾不再是以往政府命令公眾服從的關系，二者通過面對面的交流方式，互換各方意見，在一定基礎上就某些問題達成共識，共同解決能夠造成環(huán)境群體性沖突的問題。

（二）健全政府環(huán)境責任問責機制

建立健全政府環(huán)境責任問責機制是政府環(huán)境責任實現(xiàn)的重要保障。長期以來，我國的環(huán)境法主要是由政府及其有關部門負責人對相關企業(yè)的環(huán)境責任進行監(jiān)督。若其不履行或履行過程中有不當行為時，政府和有關部門可以對其進行行政處罰，追究法律責任。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。（第二十四條）但是目前我國大部分省份基本上只有縣區(qū)一級有環(huán)保局，不像公安、工商等部門，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設有辦事機構(gòu)，環(huán)保日常監(jiān)管工作斷在基層。

目前我國對于行政人員的環(huán)境責任規(guī)定較為清晰，但是，對政府環(huán)境責任的監(jiān)督則存在問題，如缺乏問責、難以操作等?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定：地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的

環(huán)境質(zhì)量負責（第六條），但地方政府應當對誰負責，如何采取改善措施，改善環(huán)境質(zhì)量的過程中由誰來監(jiān)督政府，以及沒有采取改善措施時如何追究其責任等問題都沒有相應的規(guī)定，后果就是無法可依，以致地區(qū)環(huán)境進一步惡化，環(huán)境質(zhì)量遭到嚴重破壞。政府作為公共權(quán)力的主體，對其進行環(huán)境責任問責存在著一定的難度，可以由公眾、企業(yè)和環(huán)保組織等組成全方位的問責主體，對政府的環(huán)境責任進行監(jiān)督。

建立政府環(huán)境責任問責機制，最重要的工作就是完善對于政府責任的相關規(guī)定，對于政府責任問責做到“有法可依，有章可循”并具有可操作性。為解決地方政府在環(huán)境保護方面不作為、亂作為、干擾環(huán)境執(zhí)法等突出問題，按照“地方政府對環(huán)境質(zhì)量負總責”的要求，認真落實主要領導是第一責任人、分管領導是直接責任人，突出強化政府環(huán)境保護責任，對于地方政府在環(huán)境保護工作中未達成的目標、未完成的任務，甚至有嚴重破壞當?shù)丨h(huán)境的行為必須追究其法律責任。

（三）公開環(huán)境信息

環(huán)境信息是指與環(huán)境相關的信息，由于其涉及范圍較廣、信息量大等特點，在國內(nèi)外學術界至今還沒有一個統(tǒng)一的定義。本文所定義的環(huán)境信息是：有關環(huán)境管理、保護、改善、使用等方面的信息。而公開環(huán)境信息包括兩方面的內(nèi)容，從政府的角度來說，政府要積極主動地公開與環(huán)境有關的信息，并當公眾對相關信息存有疑惑時要給予解釋說明。從公眾的角度來說，公眾要對政府公開的環(huán)境信息進行跟蹤。當前我國公眾環(huán)境參與還處于起步階段，這與地方政府在公開環(huán)境信息方面的工作不到位有關。

公眾想要參與到環(huán)境保護環(huán)境決策中去，就有必要了解掌握足夠的環(huán)境信息。而政府占有相對多的環(huán)境信息與數(shù)據(jù)，具有提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務的職責。要提高公眾環(huán)境參與意識，改變公眾與政府之間環(huán)境信息不對稱的現(xiàn)狀，政府就必須公開環(huán)境信息。除了主動公開環(huán)境信息之外，當公民詢問相關環(huán)境信息時，政府在不觸及國家安全機密的前提下必須公開相關環(huán)境信息或?qū)τ嘘P環(huán)境問題做出說明，這既是公眾環(huán)境參與的體現(xiàn)，也是公眾對政府環(huán)境職能進行監(jiān)督的體現(xiàn)。

推進環(huán)境保護信息公開，首先要求政府對涉及應當充分利用各級黨委、政府以及環(huán)保部門等權(quán)威發(fā)布平臺，公布公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設項目，聽取當?shù)孛癖姷囊庖?，回應公眾關切的問題，引導輿論熱點；把握重特大突發(fā)環(huán)境沖突信息公開的規(guī)律，“第一時間”向社會發(fā)布信息，隨后公布事件進展、防范措施和調(diào)查處理結(jié)果等，避免在環(huán)境事故或群體性沖突中由于政府遲遲不公開信息，引起公眾恐慌的現(xiàn)象；其次要求環(huán)保部門建立環(huán)境信息公開平臺和環(huán)保信息披露制度，項目實施后的環(huán)境信息和質(zhì)量評價結(jié)果應公開透明；最后，政府應定期主動公布環(huán)境信息、接受公眾監(jiān)督，以確保公眾享有環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

注釋

（1）李克強總理在第七次全國環(huán)境保護大會上的講話。

［1］錢水苗，沈瑋.強化政府環(huán)境責任——修改《環(huán)境保護法》的一個視角［C］//環(huán)境法治與建設和諧社會——2007年全國環(huán)境資源法學研討會論文集，2007.

［2］蔡守秋.論政府環(huán)境責任的缺陷與健全［J］.河北法學，2008，26（3）：17-25.

［3］張軍輝.行政問責制研究［D］.北京：中國政法大學，2006.

［4］程雨燕.環(huán)境群體性事件的法律對策［C］//水資源可持續(xù)利用與水生態(tài)環(huán)境保護的法律問題研究——2008年全國環(huán)境資源法學研討會論文集，2008.

［5］李萍.環(huán)境群體性事件的特點與應對［J］.探求，2010（5）：70-75.

［6］Harold Feld.Saving the Citizen Suit:the Effect of Lujan v. Defenders of Wildlife and the Role of Citizen Suits in Environmental Enforcement［J］.COLUMBIA JOURNAL OF ENVIRONMENTAL LAW，1994（19）：141-187.

［7］蔡立輝.公共管理范式：反思與批判［J］.政治學研究，2002（3）：76-86.

［8］格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［9］夏光.建立中國式的“環(huán)境善治”——2006年中國環(huán)境保護評述及2007年展望［N］.中國經(jīng)濟時報，2007-01-11（005）.

［10］張建偉.政府環(huán)境責任論［M］.北京：中國環(huán)境科學出版社，2008.

（編輯 張瑛）

D912

A

1673-1808（2015）06-0007-04

2015-04-17

遼寧省社科基金項目（L13CZZ009）；遼寧省高等學校科學研究項目（W2014075）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目（3132015228）。

趙闖（1978-），男，遼寧營口人，大連海事大學公共管理與人文學院，副教授，博士，研究方向：環(huán)境政治與政策；郭秋雁（1991-），女，陜西府谷人，大連海事大學公共管理與人文學院，碩士，研究方向：環(huán)境治理。