陳 榜

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

單項(xiàng)表決作為法律案通過(guò)方式之芻議

陳 榜

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

鑒于整體表決天生所存在的問(wèn)題以及我國(guó)民主法制建設(shè)的需要，單項(xiàng)表決的引入已成為我國(guó)法律案或是法規(guī)案表決中必須要跨過(guò)的一道坎。整體表決是偏效率的，而單項(xiàng)表決能在兼顧效率的同時(shí)最大化追求民主。單項(xiàng)表決的引入在我國(guó)不僅是有可能的而且需求十分強(qiáng)烈。但考慮到現(xiàn)實(shí)情況，可以先將單項(xiàng)表決引入到全國(guó)人大常委會(huì)的法律案表決中。設(shè)計(jì)構(gòu)思單項(xiàng)表決則可以從啟動(dòng)主體、決定主體、方案選擇、表決機(jī)制等方面入手并且可以吸收地方人大的先行經(jīng)驗(yàn)。

單項(xiàng)表決；整體表決；全國(guó)人大常委會(huì)

一、問(wèn)題的提出

在我國(guó)，法律案能否最終成為正式的法律，其中最關(guān)鍵的一步是能否通過(guò)全國(guó)人大或其常委會(huì)的表決。根據(jù)提交表決的是整部法律案或是法律案中的個(gè)別條款，表決的方法可以劃分為兩種：一是整體表決，二是單獨(dú)表決①。整體表決，其最大的特點(diǎn)在于高效。整體表決中，代表們只需對(duì)法律案給予一個(gè)整體性的評(píng)價(jià)從而做出贊成、不贊成或是棄權(quán)的選擇，而單獨(dú)表決一般需要代表針對(duì)個(gè)別條款一一作出選擇。整體表決可以有效緩解短期內(nèi)立法量大而帶來(lái)的壓力，對(duì)法制的快速發(fā)展可謂是起到了巨大的作用。此外，它與全國(guó)人民代表大會(huì)制度有高度的契合性，全國(guó)人民代表大會(huì)每年召開(kāi)一次，大會(huì)會(huì)期較短，適用整體表決的方式，貼近現(xiàn)實(shí)中時(shí)間緊迫的要求?！袄碚撋现v部分表決的方法最具民主性和科學(xué)性。但目前，大多數(shù)國(guó)家采取整體表決的方法，只有在少數(shù)情況下才采取部分表決的做法。根據(jù)我國(guó)實(shí)踐，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)法律案都采取整體表決的辦法”[1](P125)。

“正如立法要考慮民主和效率一樣，只有具備民主和效率的立法表決制度，才能對(duì)人類(lèi)在立法表決方面的利益與愿望予以合理的、公平的滿(mǎn)足，才能保證人們?cè)诹⒎ū頉Q過(guò)程和結(jié)果中配置權(quán)利義務(wù)的合理性，也才能由此獲得較好的立法成果和形成一種理想的社會(huì)秩序狀態(tài)”[2](P213)。但是整體表決也不是一種完美的表決方法，其最大的問(wèn)題在于過(guò)多地注重效率。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，效率不應(yīng)作為一種法律案表決方法最優(yōu)先的考察因素。司法講究的是公正優(yōu)先，行政講究的是效率優(yōu)先，而立法講究的則是民主優(yōu)先。民主與效率是表決的兩大追求，而對(duì)效率的追求首先應(yīng)是建立在民主的基礎(chǔ)之上。但是整體表決的價(jià)值取向天平卻是向效率傾斜且不在合理的空間范圍內(nèi)。實(shí)際情況中，常常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：代表們對(duì)法律案中某些條款存在較大的爭(zhēng)議，甚至對(duì)這些條款強(qiáng)烈反對(duì)而對(duì)其他的條款則沒(méi)有異議，這時(shí)候若使用整體表決的方式來(lái)表決法律案的話(huà)對(duì)代表們來(lái)說(shuō)是相當(dāng)為難的?！艾F(xiàn)在如果代表對(duì)某一法律條文有意見(jiàn)就難以表達(dá)出來(lái)，只能贊成、反對(duì)或棄權(quán)，就像在臟水里的孩子，要么都潑掉，要么都留著。由于很多代表出于對(duì)法制建設(shè)迫切需要法律的理解，對(duì)一些有瑕疵條文的法律也只好投贊成票，質(zhì)量不高的法律就是這樣產(chǎn)生的”[3]?？傊w表決可能帶來(lái)兩個(gè)方面的后果：一是立法“搭便車(chē)”現(xiàn)象。“法律(法規(guī))案的提案者，可能會(huì)利用立法者避免“因小失大”的心理，在條款較多的草案中加入一兩條爭(zhēng)議較大的條款，以期“搭車(chē)”過(guò)關(guān)。以這種方式獲得通過(guò)的條款，由于沒(méi)有很好的民意基礎(chǔ)，在實(shí)施過(guò)程中往往阻力很大，效果不佳，既損害了法制的權(quán)威，又損害了社會(huì)利益”[4]。二是立法資源的浪費(fèi)?！叭舜蟠砘蛘叱Ｎ瘯?huì)組成人員可能會(huì)把對(duì)個(gè)別條款的反對(duì)擴(kuò)大到對(duì)整個(gè)法律(法規(guī))案的反對(duì)，拖延整部法律(法規(guī))的出臺(tái)，增加社會(huì)運(yùn)行成本。例如，2009年10月全國(guó)人大常委會(huì)審議國(guó)家賠償法修正案(草案)時(shí)，常委會(huì)組成人員對(duì)草案大部分條款已取得了比較一致的意見(jiàn)，但僅僅由于對(duì)刑事賠償范圍的個(gè)別條款存有爭(zhēng)議，使得對(duì)該法的修改推遲了半年才完成。而對(duì)行政賠償和賠償標(biāo)準(zhǔn)的修改等本已取得共識(shí)的內(nèi)容，也沒(méi)能及時(shí)出臺(tái)，給國(guó)家賠償工作帶來(lái)諸多不便”[4]。

不可否認(rèn)，整體表決方式在推動(dòng)法制的快速發(fā)展起到了重要的作用，但是自改革開(kāi)放以后，社會(huì)飛速發(fā)展，人們對(duì)維護(hù)自己利益的意識(shí)加強(qiáng)，利益格局調(diào)整加快，立法中的觀點(diǎn)分歧與利益沖突日益凸顯，單單的一種整體表決方式已難以滿(mǎn)足社會(huì)的發(fā)展與需求。此時(shí)，相較于整體表決，單相表決的重要性則日益凸顯，而在中共十八屆四中全會(huì)決定中出現(xiàn)了“完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決”[5]的提法，所以引入單項(xiàng)表決機(jī)制勢(shì)在必行。

二、單相表決機(jī)制的引入

（一）單項(xiàng)表決機(jī)制可在兼顧效率的同時(shí)最大化追求民主

鑒于整體表決所表現(xiàn)出的缺點(diǎn)使得單項(xiàng)表決的引入變得十分有必要。當(dāng)然，這并不是否定整體表決的一切價(jià)值，我們?cè)诖藛?wèn)題上需視情況進(jìn)行分析。如全國(guó)人大表決法律案，我們就很難否定整體表決，客觀情況使我們?cè)诖饲闆r下使用整體表決的方法，但若未來(lái)延長(zhǎng)會(huì)議的時(shí)間或是通過(guò)一系列的改革措施使大會(huì)變得更高效，那么單項(xiàng)表決就會(huì)有施展的舞臺(tái)。因此，就我國(guó)的實(shí)際情況而言，將單項(xiàng)表決機(jī)制引入全國(guó)人大常委會(huì)的法律案表決中有一定的合理性，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是單項(xiàng)表決自身的優(yōu)異性。單項(xiàng)表決，其相對(duì)于整體表決，其最大的優(yōu)勢(shì)在于極大地體現(xiàn)了民主性。如前文所述，采用整體表決的方式來(lái)表決法律案時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)某些條文具有較大的爭(zhēng)議，而代表們卻不能將條文單獨(dú)拿出來(lái)考慮而必須以“大局為重”，以整部法律案的價(jià)值為主要甚至唯一的考量因素。但實(shí)際運(yùn)行中，個(gè)別條款出現(xiàn)問(wèn)題，可能就導(dǎo)致法律案的評(píng)價(jià)惡劣，遭人詬病。而單項(xiàng)表決則能最大限度地解決這個(gè)問(wèn)題。通過(guò)單項(xiàng)表決，能把那些具有爭(zhēng)議的條款首先進(jìn)行表決，而這些爭(zhēng)議條款的表決效力又不及于其他的條款，這就最大限度地解決了代表們以“大局為重”來(lái)考慮是否贊成、否決或是放棄對(duì)法律案的表決。就目前來(lái)看，采用單項(xiàng)表決也更符合世界潮流的發(fā)展。在國(guó)際上，單項(xiàng)表決相對(duì)于整體表決是普遍的表決方式。如聯(lián)合國(guó)教科文組織2004年通過(guò)的《國(guó)際教育大會(huì)CCIE)議事規(guī)則》第十六條規(guī)定:“如一個(gè)代表團(tuán)要求將一項(xiàng)提案分成若干部分時(shí)，則應(yīng)對(duì)各部分單獨(dú)進(jìn)行表決，之后將業(yè)己?jiǎn)为?dú)通過(guò)的各部分合在一起付諸表決”。

二是全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)議時(shí)間與立法數(shù)量上的對(duì)比。首先是時(shí)間上的對(duì)比，全國(guó)人大一年召開(kāi)一次，會(huì)期短，主要是以審議各工作報(bào)告為主。以十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)為例，十屆全國(guó)人大，召開(kāi)5次會(huì)議，會(huì)期56天，而十屆全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議32次，會(huì)期158天。然后是立法數(shù)量上的對(duì)比，筆者也以十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)為例，十屆期間，全國(guó)人大共制定 4件法律，即《憲法修正案(2004)》、《反分裂國(guó)家法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》。而十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)69件法律，28件屬于新制定法律的情形，另外41件屬于修改法律的情形[6]?？梢钥闯?，全國(guó)人大在時(shí)間上并不適合引入單項(xiàng)表決，此外相較于全國(guó)人大，全國(guó)人大常委會(huì)承擔(dān)了大量的立法工作，先無(wú)論這種現(xiàn)象正常與否，可以肯定的是，如果要在制定法律這個(gè)層面上適用單相表決機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)的法律案表決無(wú)疑是最適合首先引入的領(lǐng)域。

（二）對(duì)單項(xiàng)表決機(jī)制的細(xì)化區(qū)分

單項(xiàng)表決里分為兩種情況：一是對(duì)所有的條文進(jìn)行逐條、逐款表決，而后就整個(gè)部分進(jìn)行表決，可稱(chēng)之為逐條表決；二是將先期審查中的爭(zhēng)議條文先行表決，而后就整個(gè)部分進(jìn)行表決，可稱(chēng)之為部分先行表決。僅就表決方法來(lái)看，逐條表決就每個(gè)條文進(jìn)行表決可謂是對(duì)民主性淋漓盡致的體現(xiàn)。但民主與效率的取向就如同天平一般，過(guò)多地傾向于民主則會(huì)導(dǎo)致效率的盡失。逐條表決方式對(duì)表決整個(gè)會(huì)議的要求極高，不僅要求有十分充足的時(shí)間保證，此外對(duì)代表本身也提出了很高的要求。另外，對(duì)一些法制建設(shè)剛剛起步，社會(huì)很多方面都需要進(jìn)行規(guī)范的國(guó)家而言，這種逐條表決的方式是不大合適的。我國(guó)之所以不適用逐條表決的方式，原因有兩點(diǎn)：第一，我國(guó)的人大或人大常委會(huì)的召開(kāi)時(shí)間不長(zhǎng)，而對(duì)每個(gè)條文進(jìn)行表決的方式耗時(shí)過(guò)多，不適合我國(guó)現(xiàn)有的人大制度；第二，對(duì)每個(gè)條文進(jìn)行表決的方式對(duì)參與表決的代表要求高，需要代表們?nèi)谈叨燃械赝度氲奖頉Q中。鑒于我國(guó)許多代表的法律素養(yǎng)參差不齊，故筆者認(rèn)為在改善人大代表的構(gòu)成比例以及提高代表們的素養(yǎng)之前，對(duì)每個(gè)條文進(jìn)行表決的逐條表決方式是不符合我國(guó)的基本國(guó)情的。

相對(duì)于逐條表決的方式，部分先行表決方式只將存在爭(zhēng)議的條文先行表決而后再將整部法律案進(jìn)行表決的方法更適合我國(guó)的國(guó)情。在民主與效率衡量的天平中，部分先行表決方式明顯是傾向于民主的，但其沒(méi)有如逐條表決一樣，將民主完全地呈現(xiàn)出來(lái)，而是在考慮民主的優(yōu)先地位的同時(shí)兼顧到了一些效率因素，當(dāng)然這種效率的兼顧與整體表決所體現(xiàn)出來(lái)的效率還是有所欠缺的。部分先行表決的優(yōu)勢(shì)就在于以體現(xiàn)民主為前提的考慮下，最大程度的兼顧到了效率，相對(duì)于逐條表決這種方式降低了對(duì)表決會(huì)議本身的要求，直接表現(xiàn)在于其對(duì)表決時(shí)長(zhǎng)的要求沒(méi)有那么高。但是，部分先行表決方式也沒(méi)有占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，它還是存在著其特有的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)上：第一，鑒于部分先行表決的方式是先將一些爭(zhēng)議條款進(jìn)行先行表決而后進(jìn)行一個(gè)整體表決，這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題即我們無(wú)法預(yù)判一個(gè)法律案在整體表決以前究竟存在多少個(gè)爭(zhēng)議條款。雖然說(shuō)部分先行表決相對(duì)于逐條表決來(lái)說(shuō)，兼顧了一些效率，因其沒(méi)有對(duì)每個(gè)條文都進(jìn)行表決，其存在很大的不穩(wěn)定性，也就是前面所提到的無(wú)法預(yù)判爭(zhēng)議條文的數(shù)量，這就可能會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題。第二，也是其最大的問(wèn)題，對(duì)于那些沒(méi)有被認(rèn)為是爭(zhēng)議條文而先行表決的條文真的就沒(méi)有爭(zhēng)議了嗎？這里就衍生出很多問(wèn)題。比如如何認(rèn)定爭(zhēng)議條款，爭(zhēng)議條款由誰(shuí)決定先行表決，存在爭(zhēng)議但是分歧不是特別嚴(yán)重的條文若不能被認(rèn)定為爭(zhēng)議條款將被歸入另外一類(lèi)不進(jìn)行單項(xiàng)表決而直接進(jìn)行整體表決是否不妥等等。這可能是部分先行表決方式存在的頑疾，我們只能通過(guò)盡可能合理的制度設(shè)計(jì)將其中存在的瑕疵缺陷降到最小化?，F(xiàn)階段，我們還不可能完全解決這個(gè)問(wèn)題，除非針對(duì)每個(gè)條文進(jìn)行表決，但如果那樣做那么部分先行表決方式也就沒(méi)有了存在的意義。

從以上分析中可以得出，單項(xiàng)表決，相對(duì)于整體表決來(lái)說(shuō)，更符合現(xiàn)代民主建設(shè)的要求。整體表決的最大缺陷在于可能用所謂的整體的利益綁架了表決者們對(duì)個(gè)別條文的爭(zhēng)議，而單項(xiàng)表決的適用則能很好地解決這個(gè)問(wèn)題。但不可置否的是單項(xiàng)表決效率是不如整體表決，單項(xiàng)表決的兩個(gè)具體分類(lèi)中的逐條表決方式和部分先行表決方式，一個(gè)是對(duì)民主的極致追求而對(duì)效率的忽略而另一個(gè)是在犧牲部分民主的基礎(chǔ)上兼顧效率。鑒于我國(guó)的人大制度和實(shí)際情況，我國(guó)應(yīng)采取單項(xiàng)表決里的部分先行表決的方式較為妥當(dāng)。

三、我國(guó)的法律案表決應(yīng)如何引入單相表決

（一）法律和地方性法規(guī)在引入單項(xiàng)表決機(jī)制方面的現(xiàn)狀

我國(guó)《立法法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》并沒(méi)有對(duì)單獨(dú)表決作出規(guī)定，而實(shí)際中的普遍情況是全國(guó)人大或其常委會(huì)以整體表決的方式來(lái)表決法律案，但適用單獨(dú)表決的情況出現(xiàn)過(guò)兩次：一是1980年第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議表決《婚姻法》時(shí)，就結(jié)婚年齡單獨(dú)表決；二是1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決居委會(huì)組織法時(shí)，就居民是否可以搞生產(chǎn)單獨(dú)表決?？梢钥闯?，單項(xiàng)表決的的適用在全國(guó)人大或其常委會(huì)的法律案表決中并不是絕對(duì)沒(méi)有空間。而我國(guó)之所以沒(méi)有規(guī)定類(lèi)似方法，原因在于：首先，立法者主要是考慮到了我國(guó)當(dāng)時(shí)的民主與法制建設(shè)還不是十分的健全與完備，急需一些法律的出臺(tái)來(lái)對(duì)社會(huì)以及民眾進(jìn)行引導(dǎo)，而采用整體表決的方法較單項(xiàng)表決的方法更能迅速促成此目的的實(shí)現(xiàn)；其次，法律并未明文規(guī)定，這就給后續(xù)的增添修補(bǔ)表決方法提供了可能，以便在時(shí)間成熟之時(shí)對(duì)整體表決和單項(xiàng)表決作一個(gè)具體的規(guī)定。

雖然我國(guó)《立法法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》沒(méi)有對(duì)單項(xiàng)表決有所規(guī)定，但是目前全國(guó)很多地方的地方性法規(guī)已經(jīng)率先引入了單項(xiàng)表決的機(jī)制，如《上海市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第六十八條規(guī)定:“列入會(huì)議議程需要表決的議案和決議、決定草案，較多的代表對(duì)提請(qǐng)表決的議案、決議、決定草案中的部分條款有不同意見(jiàn)的，經(jīng)主席團(tuán)決定，可以將部分條款分別付諸大會(huì)全體會(huì)議表決。在進(jìn)行大會(huì)表決和選舉的全體會(huì)議上，代表不進(jìn)行大會(huì)發(fā)言”。此外，山西、吉林、黑龍江、安徽、福建等地均有類(lèi)似的規(guī)定。可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)很多地方的人大及其常委會(huì)正在積極推進(jìn)在法規(guī)案的表決中引入單項(xiàng)表決制度，而全國(guó)人大及其常委會(huì)在引入單項(xiàng)表決方面卻是停滯的。當(dāng)然，要在全國(guó)人大及其常委會(huì)表決法律案中引入單項(xiàng)表決機(jī)制的難度及操作復(fù)雜性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方人大及其常委會(huì)對(duì)法規(guī)案的表決。從各地積極探索單項(xiàng)表決機(jī)制在人大制度內(nèi)的適用的情況來(lái)看，單項(xiàng)表決機(jī)制引入人大制度完全是有可能，而且各地的先行經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o以后在《立法法》中增添單項(xiàng)表決提供有建設(shè)性的幫助。

（二）全國(guó)人大常委法律案表決引入單項(xiàng)表決制度的初步構(gòu)想

全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個(gè)階段。我們所要設(shè)置的單項(xiàng)表決針對(duì)的是爭(zhēng)議條款②，而將爭(zhēng)議條款單獨(dú)提煉出來(lái)就需要在法律案的提出和法律案的審議這兩個(gè)步驟有所設(shè)計(jì)，所以筆者從單向表決的啟動(dòng)主體、決定主體、方案選擇、表決機(jī)制為著重點(diǎn)進(jìn)行構(gòu)思，其中重點(diǎn)著墨構(gòu)建的是單項(xiàng)表決的啟動(dòng)主體。在借鑒各地方在此方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)引入單相表決作了初步的構(gòu)筑，具體構(gòu)想如下：

1.單相表決的啟動(dòng)主體。單項(xiàng)表決的機(jī)制設(shè)計(jì)，最為重要的就是誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)單項(xiàng)表決，即啟動(dòng)主體的資格問(wèn)題。啟動(dòng)主體的設(shè)置首先應(yīng)考慮《立法法》中有關(guān)法律案表決中各個(gè)主體的工作劃分，而我國(guó)的單項(xiàng)表決應(yīng)建立在法律案中出現(xiàn)爭(zhēng)議條款的基礎(chǔ)上。單項(xiàng)表決啟動(dòng)的主體主要可以由兩個(gè)主體：

一是法律委員會(huì)?！读⒎ǚā返谌粭l規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)和各方面提出的意見(jiàn)，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿，對(duì)重要的不同意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)在匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明。對(duì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的重要審議意見(jiàn)沒(méi)有采納的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)反饋”。法律委員會(huì)此時(shí)需引入另一個(gè)任務(wù)，那就是判斷爭(zhēng)議條款并且有可能的話(huà)應(yīng)為其提供解決方案。之所以將單相表決啟動(dòng)的任務(wù)交由法律委員是因?yàn)槠湓趯?duì)法律的審議及修改等情況比較了解，對(duì)爭(zhēng)議條款和各種意見(jiàn)掌握得比較全面。而法律委員會(huì)如何判斷爭(zhēng)議條款？法律委員會(huì)一方面可以在常務(wù)委員會(huì)組成人員、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)和各方面提出的意見(jiàn)中判斷爭(zhēng)議條款，另一方面可以自行判斷，即法律委員會(huì)內(nèi)部判斷是否存在對(duì)條款的爭(zhēng)議。二是一定數(shù)量的全國(guó)人大常委會(huì)組成人員。常委會(huì)組成人員是全國(guó)大人常委會(huì)法律案的最終表決者，對(duì)法律案的評(píng)價(jià)是最重要的，因此常委會(huì)組成人員對(duì)提請(qǐng)表決法律案中有較大爭(zhēng)議，并且經(jīng)提案人或是法律委員會(huì)說(shuō)明、解釋、溝通后又難以統(tǒng)一意見(jiàn)的，就可以考慮啟動(dòng)單項(xiàng)表決。

除此之外還要考慮兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)問(wèn)題是委員長(zhǎng)會(huì)議可否直接啟動(dòng)單向表決。委員長(zhǎng)會(huì)議在全國(guó)人大常委會(huì)的立法過(guò)程具有非常重要的地位，從《立法法》第二十四條③第一款中就可見(jiàn)一斑。筆者在后文中將委員長(zhǎng)會(huì)議設(shè)置為單項(xiàng)表決的決定主體，但博弈性是表決所必須具備的因素，所以鑒于同一機(jī)構(gòu)不宜同時(shí)擔(dān)任掌握單獨(dú)表決的提出主體與決定主體，故排除了委員長(zhǎng)會(huì)議作為單項(xiàng)表決的提出主體[7]。還有一個(gè)問(wèn)題是公眾參與的問(wèn)題。許多的法律案的個(gè)別條款是在公布后才在社會(huì)上引起廣泛爭(zhēng)議，這就需要我們考慮立法法過(guò)程中公眾參與的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐，全國(guó)人大常委會(huì)公布法律草案的工作程序已經(jīng)基本定型。擬公布的法律草案，經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議后，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定向社會(huì)公布。一部法律草案向社會(huì)公布兩次審議稿，常委會(huì)會(huì)議初次審議后向社會(huì)公布草案初審稿，再次審議后公布草案二審稿。在公布法律草案全文的同時(shí)，也一并公布對(duì)法律草案的說(shuō)明或者法律委員會(huì)的審議意見(jiàn)。對(duì)于公共的反饋可否啟動(dòng)單項(xiàng)表決？首先應(yīng)排除公眾作為單項(xiàng)表決啟動(dòng)主體的可能性，因?yàn)槿舭压娭苯幼鳛閱?dòng)主體是違反人民代表大會(huì)制度的。然后應(yīng)通過(guò)法工委這一渠道把公眾對(duì)于單項(xiàng)表決的意志反應(yīng)出來(lái)。具體操作是由法工委收集整理社會(huì)對(duì)于草案的反饋情況，然后法工委在認(rèn)為必要時(shí)向法律委員會(huì)提出初步的啟動(dòng)單項(xiàng)表決的建議，再由法律委員會(huì)決定是否啟動(dòng)單項(xiàng)表決。

2.單項(xiàng)表決的決定主體。單項(xiàng)表決能否最終列入常委會(huì)會(huì)議議程取決于決定主體。從我國(guó)《立法法》第二十四條④可以看出，各類(lèi)提案主體向全國(guó)人大常委會(huì)提交法律案的，首先應(yīng)經(jīng)由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常委會(huì)會(huì)議議程。按照《立法法》的思路，前兩類(lèi)單項(xiàng)表決的啟動(dòng)主體所提出的單項(xiàng)表決要求是否能列入常委會(huì)會(huì)議議程中應(yīng)由委員長(zhǎng)議會(huì)決定。此外，還有學(xué)者在構(gòu)思地方人大常委會(huì)單項(xiàng)表決決定主體時(shí)提出，若主任會(huì)議刻意不將相關(guān)法規(guī)案提交常委會(huì)單項(xiàng)表決，應(yīng)讓一定數(shù)量的委員在其認(rèn)為有必要而主任會(huì)議未決定提交的情況下，決定進(jìn)行單項(xiàng)表決[7]。此種設(shè)計(jì)初看雖與現(xiàn)行法律案的通過(guò)過(guò)程有較大出入，且具體設(shè)計(jì)上難度很大，但考慮到單項(xiàng)表決牽扯到的利益博弈更加明顯，故設(shè)計(jì)一種“救濟(jì)”機(jī)制也不失為一種有益的嘗試。

3.單獨(dú)表決的方案選擇。就爭(zhēng)議條款是否有其他選擇方案而言，單項(xiàng)表決可以分為直接單項(xiàng)表決或選擇性的單項(xiàng)表決。直接單項(xiàng)表決是所爭(zhēng)議的條款沒(méi)有其他可供選擇的方案，而只能對(duì)該條文本身的去留所作的表決。選擇性的單項(xiàng)表決是指就該爭(zhēng)議條文，在表決時(shí)有多種備選方案可供選擇，而不是單單判斷該條文是否應(yīng)納入法律案之中。選擇性爭(zhēng)議條款的備用選項(xiàng)應(yīng)由法律委員會(huì)統(tǒng)一擬定，因其對(duì)法律案的修改及各方面意見(jiàn)比較了解，可以提出一些可行性的備選方案。這種設(shè)計(jì)在地方人大的立法程序規(guī)定中已經(jīng)有所體現(xiàn)。如《重慶市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)地方立法程序規(guī)定》[1]第四十六條規(guī)定：“對(duì)法規(guī)草案表決稿中有重大爭(zhēng)議的條款，法制委員會(huì)可以提出供選擇的修改方案，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議單獨(dú)表決”。

4.單獨(dú)表決的表決機(jī)制。鑒于目前完全摒棄整體表決的不現(xiàn)實(shí)，所以在法律案的表決應(yīng)采用整體表決與單項(xiàng)表決相結(jié)合的方式，應(yīng)先將爭(zhēng)議條款通過(guò)單項(xiàng)表決的方式先行表決，在獲得常委會(huì)全體組成人員過(guò)半數(shù)的贊成票即通過(guò)，然后列入法律案表決稿進(jìn)行整體表決。未獲得常委會(huì)全體組成人員半數(shù)贊成票的，應(yīng)將爭(zhēng)議條款在法律案表決稿中刪除，而后對(duì)法律案進(jìn)行整體表決。而具有多種選擇方案的爭(zhēng)議性條款也是先進(jìn)行單項(xiàng)表決，除非某一方案獲得常委會(huì)全體組成人員過(guò)半數(shù)的贊成票，其他情況皆視為爭(zhēng)議條款不通過(guò)。之所以不采取以獲得贊成票最多的選擇方案為表決結(jié)果做法的原因在于：當(dāng)備選方案有多個(gè)而獲得贊成票最多的方案不過(guò)半數(shù)，說(shuō)明該條文還是存在較大的爭(zhēng)議，即便是某一方案獲得了最多票數(shù)，其仍沒(méi)有平衡好各個(gè)方面的利益，因此是不能通過(guò)表決的。

四、結(jié)語(yǔ)

單項(xiàng)表決和整體表決并不是絕對(duì)的對(duì)立，相反，只有通過(guò)將單項(xiàng)表決和整體表決的有機(jī)結(jié)合，才能揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮出各自最大的價(jià)值。中共十八屆四中全會(huì)決定所提出了“完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決”，但引入單項(xiàng)表決絕非一項(xiàng)易事，必須在現(xiàn)有的體制下進(jìn)行設(shè)計(jì)。我國(guó)民主法制建設(shè)的需求使得單項(xiàng)表決的引入迫在眉睫，若將單項(xiàng)表決和整體表決合理地融入現(xiàn)有的表決機(jī)制中，相信對(duì)推動(dòng)立法理念轉(zhuǎn)變、立法方法創(chuàng)新、立法民主進(jìn)步等會(huì)起到巨大的推動(dòng)作用。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)墓P者搜集的資料來(lái)看學(xué)界普遍認(rèn)為逐條表決、逐步表決、部分表決、分項(xiàng)表決等與單項(xiàng)表決是同種含義，但從概念文意和單相表決的內(nèi)在劃分來(lái)看，筆者不敢茍同。筆者認(rèn)為可以對(duì)單項(xiàng)表決作一個(gè)細(xì)分，包括逐條表決和部分先行表決兩種方式，在后文將有所論述。

②十八屆四中全會(huì)的提法是“完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決”，這個(gè)“重要條款”筆者認(rèn)為應(yīng)理解成爭(zhēng)議條款，因?yàn)闋?zhēng)議條款的認(rèn)定主體較廣，而“重要條款”的認(rèn)定主體較窄。是不是有爭(zhēng)議，從反饋意見(jiàn)等可以明顯感受到，而如何認(rèn)定“重要”則是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智的問(wèn)題。若由提案者自己提出“重要條款”顯然是不合邏輯的，而交由審議主體判斷重要條款則有“王婆賣(mài)瓜，自賣(mài)自夸”之嫌，故筆者這里認(rèn)為“重要條款”的提法應(yīng)理解為由巨大反響的“爭(zhēng)議條款”。

③我國(guó)《立法法》第二十四條第一款規(guī)定：委員長(zhǎng)會(huì)議可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議。

④我國(guó)《立法法》第二十四條規(guī)定：委員長(zhǎng)會(huì)議可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議.國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。如果委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為法律案有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務(wù)委員會(huì)提出。

[1]喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)立法法講話(huà)[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2008.

[2]徐向華.新時(shí)期中國(guó)立法反思[M].上海：學(xué)林出版社，2004.

[3]蔡定劍.論人民代表大會(huì)制度的改革和完善[J].政法論壇，2004(6).

[4]黃宇菲.實(shí)行“分別表決制”提升立法科學(xué)性[N].檢察日?qǐng)?bào)，2014-2-10(3).

[5]吳勤民.地方立法單項(xiàng)表決問(wèn)題探析[J].上海人大，2011(5).

[6]江輝.十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)立法活動(dòng)統(tǒng)計(jì)分析[J].人大研究，2008(7).

[7]徐向華，許春暉.人大會(huì)議中法案單獨(dú)表決的制度設(shè)計(jì)[J].上海人大，2014(3).

（責(zé)任編輯：朱 斌）

Discussion on the Introduction of Single Voting as the Way of Law Case Voting

CHEN Bang
(School of Law,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

In view of the flaws of overall voting and the demand for promoting the rule of law and democracy,the introduction of single voting has been a difficult problem that must be overcome in law case voting.The overall voting is efficiency oriented,while single voting can realize maximum democracy on the base of efficiency.The introduction of single voting to China is possible and urgently-needed.Thus the introduction of it to the law case voting in the National People’s Congress and Standing Committee is imminent.According to the present situation,we can first introduce single voting into law case voting of the Standing Committee of the National People's Congress.The design of single voting can start from the subject initiation,subject decision,scheme selection and voting mechanism.And it may also absorb the advanced experience from the local people’s congress.

single voting;overall voting;the Standing Committee of the National People's Congress

D901

A

123（2015）02-0080-06

2014-12-23

陳 榜（1991-），男，浙江溫州人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院，碩士。研究方向：憲法學(xué)㈦行政法學(xué)。