王若磊

（中共中央黨校政法部，北京100091）

古往今來，社會的發(fā)展和人類的共存都離不開政治。它以各種形式呈現(xiàn)于人們的生活之中，與每個人息息相關。希臘先哲亞里士多德有言，“人是政治的動物”。而在人類政治歷史的長河中，人治和法治兩種治理方式一直交織共存，相伴而生。那么，如何理解政治、法治和人治之間的關系呢？

一、政治的基本涵義

政治和每個人息息相關。那么政治到底指的是什么？如何理解政治這一關鍵概念的原初涵義呢？這里，我們由淺及深將政治劃分為四個層次。

首先，政治處理的對象是一定范圍的共同體中的公共事務和共同事務。在西方語境下，政治這個詞politics的詞源是希臘文polis，是城邦（city-state）的意思。政治最初就是圍繞城邦事務展開的活動。因此，政治是共同體內(nèi)的公共事務。這個共同體指國家，也可能指一定區(qū)域范圍內(nèi)的地方政權(quán)，或是某一團體如行會、工會、社會組織之內(nèi)的共同事務，甚至家庭之內(nèi)也存在寬泛意義上的政治。只有在共同體中，亞里士多德“人是政治的動物”這一命題才成立，亞氏實際謂之“人是共同體—城邦的動物”。[1]7人作為個體是無法自足的，需要在互利中實現(xiàn)共存。也只有在共同生活中，人生才可能完整、精神才滿足，人才有可能過上美好的生活。因此，政治就是處理共同體的公共事務，首先回答的是“我們?nèi)绾紊钤谝黄稹钡膯栴}。孫中山先生曾說：“政治兩個字的意思，淺而言之，政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，便是政治?！?/p>

其次，政治運作的方式是權(quán)力的行使，運用權(quán)威和強制力處理公共事務，本質(zhì)上是一種“支配”。公共事務、共同生活必然存在“分歧”，充斥著差異和沖突。無論是目標還是手段，分歧無所不在。這時就產(chǎn)生了霍布斯所謂的“狼與狼”之間的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。[2]93-96但是為了普遍共存，需要一個統(tǒng)一的聲音出現(xiàn)，形成一個統(tǒng)一的權(quán)威，通過權(quán)力和強制裁斷糾紛、維護秩序、實現(xiàn)共存。因此，雖然我們指出了政治處理公共事務、推進合作的一面，但實際上，政治在本質(zhì)上是由于不可避免的共存中分歧無所不在而產(chǎn)生的，無論是妥協(xié)、合意，還是征服、壓迫、侵略，由此形成了一個支配性的權(quán)威，運用權(quán)力和強制力維續(xù)共存。在韋伯看來，支配的類型有三種，傳統(tǒng)、卡里斯瑪（超凡魅力）和法理。[3]56-57這些本質(zhì)上都是服從的理由。因此，權(quán)力也由此產(chǎn)生，權(quán)力（power）這一概念本身的涵義就是描述一種可以不根據(jù)他人意志改變他人行為的能力，或者說不顧他人反對而貫徹自己意志的可能性。簡單說就是能讓別人干他不想干的事情。因此，政治和權(quán)力相聯(lián)系，往往被看作是支配與服從的關系。政治過程就是行使權(quán)力的過程。在這一意義上，政治往往被一些人看作是貶義詞，視為對權(quán)力的追逐、獲取和運用，體現(xiàn)著壓迫和征服。

第三，政治的內(nèi)容是進行公共管理、分配公共利益。政治運用公共權(quán)力處理的是公共事務，主要是進行社會利益的分配和公共事務的管理。政治是運用權(quán)力對這項工作形成決策并使之實現(xiàn)的活動，因此決策、執(zhí)行和監(jiān)督往往被看作是政治的一套完整環(huán)節(jié)。政治面對的是公共資源，分配權(quán)利義務也和公共資源相關，是運用權(quán)力授予權(quán)利、施加義務的過程。所以政治可以看作是一個“分配－管制－再分配”的過程。美國學者拉斯韋爾精辟地指出，“政治是誰得到什么，怎么獲得”。[4]當代社會，公共管理的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的統(tǒng)治變?yōu)楝F(xiàn)代的治理。強調(diào)了手段的柔化，強調(diào)了多主體的參與，強調(diào)了地位的相對平等，這也是十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”定位為全面深化改革總目標的根本原因。

第四，政治的目的是普遍共存與公共福祉。政治并不是自足的，不能單純被看作一種目的，它一定是服務于其他外在的目的。從現(xiàn)實觀點看，這個外在的目的是壓迫和征服。馬克思在批判資本主義國家觀和政府時就認為其是階級統(tǒng)治的工具。而從理想狀態(tài)看，政治的存在有著更高的目的，壓迫和征服是政治的異化，它本身應當是維護普遍共存和促進公共福祉的制度和組織形態(tài)，實現(xiàn)公正、穩(wěn)定的互利性共存。[5]4-5現(xiàn)代政治都是圍繞這個目的展開的。上述三個層次的含義都匯集于這一目的之上。因此，政治和價值相聯(lián)系，和公平正義相聯(lián)系，具有了道德性。論語有言“為政以德”“政者，正也”。

第五，政治的實現(xiàn)路徑和手段是現(xiàn)實主義的。政治的目的具有道德性，但實際的政治是現(xiàn)實主義的。政治是將上述理念與現(xiàn)實的結(jié)合。沒有理想主義，就無法探求和知曉何為良好政治，從而消解政治的初始意義；沒有現(xiàn)實主義，理念就無法在變化莫測的世界之中成為現(xiàn)實，僅僅成為空中樓閣或口號而已。而政治，就是在理念和現(xiàn)實之間搭建的橋梁、建立的聯(lián)系，是目的和手段之間建立合理、審慎的結(jié)合，在給定的現(xiàn)實中樹立合理的目的，尋求達到此目的現(xiàn)實的、可能的、有效的手段，又用受限制的手段在給定的現(xiàn)實中促進目的的實現(xiàn)。政治處理的是“人事”而非“神事”，那么它面對的是必然受情感驅(qū)使的、存在于復雜交錯結(jié)構(gòu)中人、人的意志的集合及其作用下的現(xiàn)實世界，如此構(gòu)成的現(xiàn)實必然不具有自然科學般精確的因果聯(lián)系和必然性，而是充滿了不確定性、偶然性、模糊性、變動性和復雜性。政治作為成事之道，要想成事，就必須考量這些偶然性因素對于本身的影響和重大意義，關注于可行性和動態(tài)過程。因此，它本身不是教條和理論，而是一種亞里士多德筆下的“實踐智慧”。

綜上所述，政治是通過獲取和運用權(quán)力，對公共事務和利益進行分配的決策并使之實現(xiàn)的活動，在給定的現(xiàn)實中實現(xiàn)普遍互利共存和促進公共福祉。政治也因此具有公共性、權(quán)威性、強制性、公益性和現(xiàn)實性等。由此可見，政治的核心就是政治統(tǒng)治和社會治理，通過利益分配實現(xiàn)互利共存。

二、法治的核心要義

政治的核心是統(tǒng)治和治理，但需要借助一定方式實現(xiàn)這一過程。法治和人治是治理方式一對相對應的范疇，同屬于政治的下位概念。以下我們先分別分析這兩個概念。

法治，就其字面含義而言即為“法律的統(tǒng)治”。它至少包含兩方面的內(nèi)容：一是法律具有至高的權(quán)威，規(guī)則至上；二是強調(diào)借助法律進行“統(tǒng)治”，而非其他方式。即法律的至上權(quán)威體現(xiàn)在政治領域，其為有關政治統(tǒng)治和社會治理的方式和要求。質(zhì)言之，法治是法律在國家治理中享有至高權(quán)威，是法律規(guī)則至上、法律具有最高效力的一種治理方式。

因此，法治是相對于“人治”的一個范疇，要求法律的權(quán)威在整個政治運行過程中超越任何當權(quán)者個人或集體意志的權(quán)威。這時，法治的根本目的在于排斥不確定的人治，防止權(quán)力肆意專斷。法律，相對于主權(quán)意志作出的個別性命令，至少具有公開、明確、穩(wěn)定、不溯及既往等形式上的特質(zhì)。這些性質(zhì)使法律能夠提供一種相對的“確定性”，使受制其下之人可以按照既定法律規(guī)則預測何為合法、何為非法，至少能夠合理地“安排”“規(guī)劃”自己的生活，保障基本的“自主”與“自治”。[6]191-193

為保證這種“可預測性”和“確定性”，法治進一步要求作為廣義執(zhí)法者的行政官員和司法官員嚴格按照事先公布的法律執(zhí)法或裁判，否則官方行為就違背了公民依法行事的預期，導致具有普遍性、確定性和穩(wěn)定性的法律體系走向解體。

所以，法治自然延伸到治權(quán)之治，本質(zhì)上是針對“治官”而非“治民”，核心在于政府和官員恪守法律、嚴格按照法律行使職權(quán)，不允許存在超越法律的特權(quán)。而傳統(tǒng)的人治，雖有法律存在，但實為“治民”之法，百姓守法但官員卻高于律法，不僅自身犯法可能避免制裁，且普通人誰人伏法、誰人無罪，同樣犯罪的人處以何種處罰，都取決于其意志，而非普遍性的法律。正相反，法治體現(xiàn)了任何人違法都必需要受到懲罰的必然性、普遍性、不可避免性，要求無論親疏違法必究。這種必然性甚至比懲罰的嚴厲性更具威懾力，要求法律具有制度剛性，超越任何具體的政治權(quán)力。

綜上，法治概念的要點可以總結(jié)如下：（1）其基本含義為法律的統(tǒng)治，法律具有至上權(quán)威，具有制度剛性；（2）法治的目標是提供一種生活的確定性和可預期性；（3）因此，法治的對象是公權(quán)力、政府和統(tǒng)治者，其要義在于“官員（政府）守法”，實現(xiàn)公民守法預期；（4）這時，法治的德性體現(xiàn)在用事先、明確、普遍的規(guī)則對于專斷權(quán)力進行限制，保障公民自主。因此，法治對于現(xiàn)代法律人而言，更接近“合法性”這一概念，首先表達的是要求官員嚴格恪守法律的“形式主義法治觀”。[7]

三、人治的內(nèi)涵與特征

法治是“法律的統(tǒng)治”，是相對于人治而言的。人治按字面理解就是人的統(tǒng)治，主要指依靠人的意志和命令進行統(tǒng)治和治理的方式。

許多人往往誤認為“人治就是一人之治”，比如人治就是古代的君主之治，或是現(xiàn)代我們常常詬病的“一把手說了算”。的確，一人之治是人治最典型的形式。但人治中的人，可以是一個人，如君主制；也可以是少數(shù)人，如寡頭制；還可以是多數(shù)人，即民主制。民主的本意是按照多數(shù)人的意志進行統(tǒng)治，典型表現(xiàn)為少數(shù)服從多數(shù)的票決。所以，民主實際上也是人治的一種類型，是多數(shù)人意志的統(tǒng)治。法治在這個意義上與人治相對立，法治是法律的意志具有最高性，超越任何人（無論其數(shù)量）的意志。

正是在這個意義上，法治的提出針對的是人治的缺陷，即人治的不可預測性和自利性。人兼有理性和感性，感性往往超越理性。人非圣賢，都是容易在情感、利益的驅(qū)使下傾向于自利和偏私的行為。依靠人的意志進行統(tǒng)治和治理缺陷也正在于此：一方面人的意志形式上缺乏規(guī)則的普遍性、公開性，往往是針對不同的情況、不同的對象作出不同的判斷和處理，缺乏形式上統(tǒng)一的標準來引導他人的行為，造成民眾生活不可預期、無法適從，擔心事后追懲；另一方面，基于人性的缺陷，實質(zhì)上容易由于自利和偏私造成公正的缺失。人治的不足主要就是容易導致這種不可預測性和偏私自利性。

也正是因為人治狀態(tài)下權(quán)力的不受限制性和私利可能性，當權(quán)者往往傾向于人治而非法治。法治會束手束腳，而人治會擁有眾多自由裁量權(quán)和特權(quán)。所以，在人類歷史的長河中，人治的統(tǒng)治方式一直占據(jù)主導。特別是暴力征服和武力奪取政權(quán)的國家由于缺乏對抗性權(quán)威的制衡，往往傾向于選擇人治而非自我限制接受法治。我國也有悠久的、根深蒂固的人治傳統(tǒng)，這種文化在中國存續(xù)了千百年，至今仍占據(jù)相對主導的地位，廣泛、深刻又潛移默化地影響著國人的行為。典型表現(xiàn)為關系文化、特權(quán)文化、圣人文化、官本位文化、人情文化等。這種人治傳統(tǒng)下，權(quán)力者高于法律，糾紛和爭議終會訴諸于權(quán)力而非律法。

但是，人治并非一無是處。首先，現(xiàn)代社會發(fā)展迅速，法律永遠跟不上社會發(fā)展變化的節(jié)奏，規(guī)定往往滯后。人治的靈活性有時能避免法律滯后的缺陷。其次，法律、規(guī)則不可能事無巨細，預見并規(guī)定所有情形，通過人治能填補這些法律上的空白。再者，由于較少受到程序上和規(guī)則上束縛，人治在很多時候可以集中力量辦大事。特別是在重大事項或者緊急狀態(tài)的情況下。本質(zhì)上，這是由于人治在某種時候效率高于法治。還有，法治要求嚴格執(zhí)行法律，這樣可能過于嚴格、嚴厲，缺乏對不同情況、背景和動機的考量，導致處理僵化、缺乏人情味。

同時，人治實際上是不可避免的。首先，即使遵循法治，法律也不是在真空環(huán)境下自我運行的，必然有人的因素介入：無論警察、行政官員、檢察官還是法官，在依法行為過程中必然體現(xiàn)了其對法律的理解。特別是，在作為法律運作和法治最重要的環(huán)節(jié)——司法過程中，抽象的法律需要和復雜的現(xiàn)實相對接，規(guī)則只是抽象的法律關系的概括。因此，需要法官對法律進行解釋，這也是借助人的因素在法律和事實之間建立聯(lián)系。同時，法律規(guī)則借助語言表達，而語言，即使是書面文字，由于它存在空缺結(jié)構(gòu)，[8]119-130含義往往是不清晰的，不同的主體對同一文本時常會產(chǎn)生不同的理解。這都需要人的因素的介入。此外，現(xiàn)實政治中還有大量法律沒有規(guī)定以及法律領域之外的事項，都不可避免地要求人的意志在中間發(fā)揮重要作用。

因此，可以看到，人治雖有其缺陷，也有其優(yōu)點，同時不可避免地成為政治治理的一種重要方式。

四、正確理解政治、法治和人治之間的關系

前文中實際上已經(jīng)對政治、法治和人治三者的復雜關系有了一個簡單的分析。最后，我們作一個簡要的梳理。

第一，法治和人治是政治統(tǒng)治和治理的兩種主要方式。人類社會的發(fā)展和人類的共存都離不開政治。它以各種形式呈現(xiàn)于人們的生活之中，與每個人息息相關。人們可以不關心政治，但政治以各種方式直接或間接地影響著每個人，并實際上在人的生活和發(fā)展過程中起到基礎性的決定作用。政治，本質(zhì)上是運用政治權(quán)力處理公共事務、增進社會福祉的活動。政治權(quán)力要運行，就要有一定的方式。法治和人治是政治權(quán)力運行、進行政治統(tǒng)治和社會治理最基本的兩種方式。法治是指法律的權(quán)威在統(tǒng)治中具有至上性、占據(jù)主導地位，權(quán)力的獲取與喪失，權(quán)力的運行方式、范圍、限度、程序等都有嚴格的法律規(guī)定，違反法律的權(quán)力運行是不被允許，并要受到法定方式和程序處罰的。人治是權(quán)力的運行依據(jù)人的意志而非普遍、公開、確定的規(guī)則。這里的人可能是具體的執(zhí)政者或執(zhí)政團體，也可能是大多數(shù)人，但其本質(zhì)上是個人的意志或者群體的合意在指導權(quán)力如何運行中占據(jù)主導地位。政治權(quán)力的運行在理論上只存在這兩種方式，不是依據(jù)法律、規(guī)則運作，就是依據(jù)人的意志行使。

第二，現(xiàn)代政治是法治政治。當代社會，法治作為權(quán)力運行的方式更具有正當性。首先，當代政治的正當性基礎是人民的認可，統(tǒng)治者要獲得被統(tǒng)治者的同意。獲得認可，而非武力征服或壓迫，說明權(quán)力形式上來源于公共合意，具有公共性。這一公共性要求權(quán)力不得私用，而人治正好傾向于把公共權(quán)力視為私人物品，依據(jù)個人的意志和偏好行動。而法治則是用公開、明確的規(guī)則限制權(quán)力私用。其次，認可和同意的目標是共同生活中的互利和公共利益的實現(xiàn)。這種公共利益性同樣要求權(quán)力不能濫用于謀求當權(quán)者私人利益。第三，法律在當代社會就是公共意志和公共利益的代表，是通過民意過程產(chǎn)生的、固定下來的公共意志，本身就具有正當性。第四，法治提供的確定性和可預期性，對于當代主體性地位凸顯的人而言更具根本性，而人治實際上隨時可能瓦解人的自主性和人的主體地位。

同時，前述一些法治的缺陷或者人治的優(yōu)點，有些可能是不真實的，有些能通過法治的方式彌補。首先，關于法律的滯后性。實際上，一方面很多法律本身具有引領功能，預測并引導事物、行為的發(fā)展變化；另一方面，法律完全可能對未盡事宜如何處理作出形式上、程序上的規(guī)定，使其不完全超越法律不受限制。第二，關于法律空白。同樣，一方面法律可以對未盡事宜如何處理作出規(guī)定，還可以通過法律原則來指導、評價具體的行為；另一方面法律過程中還可以通過法律解釋的方法填補其空白，使其在法治的框架下具有延展性。第三，關于集中力量辦大事。實際上，通過法律的規(guī)定同樣可以實現(xiàn)集中力量辦大事，并且可能安排的更為合理、安全、高效，并能降低超越法律和權(quán)限集中可能造成的失誤所帶來的風險和成本。第四，突發(fā)事件、緊急狀態(tài)是否超越法治。實際上，緊急狀態(tài)也應當是法治狀態(tài)，可以通過法律規(guī)定何種情況為緊急狀態(tài)，不同的事項、級別采取不同的應對措施，這樣的應對更具科學性、前瞻性和有效性。應急預案本身就是突發(fā)事件應對法治化的標志。第五，關于變通和人情味。法律并非不可變通，司法裁判的技術和藝術在現(xiàn)實中體現(xiàn)著法律的變通性，針對不同情況裁判者在法律的范圍內(nèi)有著妥善的考量。反而是沒有限制的變通帶來的危險可能更大。

因此，公允地說，法治相對于人治更具有正當性，也能帶來更多的公共利益、降低更多的風險和成本。同時，雖然法治的確定性在理論上受到了一定的質(zhì)疑，但它也遠比人的意志或者哲人王的幻象更具有確定性。即使不能被稱之為最好的統(tǒng)治方式，法治也應該是最可能和最可欲的，至少是最不壞的。因此，法治被認為是現(xiàn)代政治的核心治理方式，所有政治權(quán)力無論其取得與喪失，其運行的范圍、權(quán)限、程序、方式等都應由法律作出明確的規(guī)定，并按照法律運行。

第三，在法治的框架下合理發(fā)揮人的主觀能動性、限制人性的缺陷。當然，事實上人治不可避免，法治中必然夾雜著人治的因素。二者在現(xiàn)實中也分不開，區(qū)分也只是理想類型意義上的。那么，在此基礎上，我們的問題就轉(zhuǎn)化為了在法治的框架下如何更加合理地發(fā)揮人的主觀能動性、限制人性的缺陷。兩者有機結(jié)合就能趨向更優(yōu)的政治權(quán)力運行方式。簡單而言，實現(xiàn)這一目標主要可從以下幾個方面入手：首先，法治框架下通過完善法律的規(guī)定對自由裁量權(quán)的運用加以限制。一是對于自由裁量權(quán)的運行作出更細致、更可行的規(guī)定，盡可能縮小其范圍；二通過法律原則指導自由裁量權(quán)的行使，如正義原則、誠實信用原則、權(quán)利尊重和保證原則、比例原則等。其次，通過制度設計防止自由裁量權(quán)的濫用。一是完善權(quán)力授予方式，即選舉制度，通過合理的選舉制度使選上來的人不會、不愿也不敢濫用權(quán)力；二是完善監(jiān)督機制，通過強有力的事后追責防止其濫用權(quán)力。三是對于制度在運行中提出形式化要求，保證其不濫用，如權(quán)力運行的公開性、透明性、對抗性等。第三，加強社會、輿論和公眾的監(jiān)督，運用外部監(jiān)督保證官員妥善行使自由裁量權(quán)。

綜上所述，法治和人治是政治統(tǒng)治和治理的兩種基本方式。其中，法治是現(xiàn)代政治治國理政的基本方式，更具有正當性。而人治不可避免，但要在法治的框架下減少人治中自由裁量權(quán)濫用的可能性，更好地發(fā)揮其能動性的優(yōu)勢。

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