單平基

彭誠信＊＊

基于國家所有權(quán)在社會經(jīng)濟(jì)中異乎尋常的地位，學(xué)界歷來重視對這一主題的關(guān)注。民法領(lǐng)域近年關(guān)于國家所有權(quán)的研究主要集中在國家所有權(quán)的主體、客體、定性、行使及自然資源國家所有權(quán)等方面。其中既有許多卓有建樹的觀點，也有重大的理論爭議。尤其是，在國家所有權(quán)相關(guān)問題上經(jīng)常存在理論與實踐的背離，從而更為難以形成共識。誠如孫憲忠教授所言，有些看法在法理上講得通，但在實際上不好做；在法理上站不住的觀點，卻容易被一些人接受。〔1〕參見孫憲忠：《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第126頁。論文非旨在解決問題，而是盡量梳理并整理學(xué)界對這一主題的主要關(guān)注點及仍待深入研究的問題，為致力于進(jìn)一步深入探討國家所有權(quán)理論的專家學(xué)者提供參考，更期待國家所有權(quán)理論能發(fā)揮其實踐功能。

一、民法研究“國家所有權(quán)”的主要著眼點——防止政府在自然資源方面與民爭利

民法學(xué)界關(guān)注國家所有權(quán)的一個重要原因在于擔(dān)心政府憑借所謂的“國家所有權(quán)”與民爭利?！?〕相關(guān)論證可參見王燦發(fā)、馮嘉：《從國家權(quán)力的邊界看“氣候資源國家所有權(quán)”》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2014年第1期，第98～104頁；李艷芳、穆治霖：《關(guān)于設(shè)立氣候資源國家所有權(quán)的探討》，載《政治與法律》2013年第1期，第102～108頁；法制日報社：《黑龍江規(guī)定氣候資源屬于國家所有》，載《法制日報》2012年6月16日，第6版；孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點分析》，載《法律科學(xué)》2013年第3期，第62～65頁；王建平：《烏木所有權(quán)的歸屬規(guī)則與物權(quán)立法的制度缺失——以媒體惡炒發(fā)現(xiàn)烏木歸個人所有為視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期，第92～97頁。多年以來，我國形成了一個難以從法理角度理解的慣例：將難以明確的財產(chǎn)盡可能經(jīng)立法、政策文件或法院判決歸屬于國家所有。這在政治上貌似崇高，至少是不會犯錯誤。我國許多立法都是這一觀念的產(chǎn)物，在處理難以確定的財產(chǎn)歸屬時，都會把它們規(guī)定為國家所有。甚至對于傳統(tǒng)民法中的“無主物”，比如野生的天上的飛鳥、地上的走獸、天地間的空氣，立法也把它們規(guī)定為國家所有。例如，2012年《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》規(guī)定“氣候資源屬于國家所有”，便引發(fā)了“地方性法規(guī)能否宣布?xì)夂蛸Y源國家所有”的討論，一時成為媒體關(guān)注的焦點?！?〕參見前注〔2〕，《黑龍江規(guī)定氣候資源屬于國家所有》；劉子衿：《“風(fēng)光”買賣——黑龍江明令，多省潛行，氣象系分羹新能源》，載《南方周末》2012年8月23日，第13－14版；郭毅、張沖：《黑龍江人大立法專家?guī)斐蓡T回應(yīng)氣候探測保護(hù)條例稱：條例是最終版本不會進(jìn)行修改》，載《法制日報》2012年6月28日，第4版。地方政府生發(fā)壟斷風(fēng)能、太陽能的思維邏輯可能在于，若自然資源歸屬于國家所有，則政府可依法代表國家行使所有權(quán)。學(xué)界必須審思這種立法邏輯的正當(dāng)性，否則極易引發(fā)政府與民爭利的社會隱患?！?〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第63頁。

為此，學(xué)者對在諸如氣候資源之上設(shè)置國家所有權(quán)大多持否定態(tài)度?！?〕參見前注〔2〕，李艷芳、穆治霖文，第102～108頁。世界上其他國家或地區(qū)均未曾出現(xiàn)過政府出臺太陽能、風(fēng)能歸屬于國家的立法例，而我國地方政府出臺的此類政策文件表明其在與民爭利方面已走向極端。這種地方性規(guī)定侵犯和剝奪了公眾自由享用氣候資源的權(quán)利，而且缺乏必要的法理依據(jù)，有超越國家權(quán)力邊界的嫌疑。國家權(quán)力的行使不應(yīng)對不涉及他人利益和公共利益的私人自由造成妨礙，不能考慮一己私利，要具備充分的目的合理性，同時應(yīng)當(dāng)“有所為，有所不為”，嚴(yán)格遵循“權(quán)力法定”的根本原則，使權(quán)力來源于法律規(guī)定，運行遵守法定程序，并確保權(quán)力的行使與相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任相對應(yīng)。在這一地方立法活動中，國家權(quán)力卻越過了其本應(yīng)遵守的界線。〔6〕參見王燦發(fā)、馮嘉：《從國家權(quán)力的邊界看“氣候資源國家所有權(quán)”》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2014年第1期，第98～104頁。

動輒就“一律國有”的規(guī)則設(shè)計成為國家與民爭利的制度性工具。在缺乏正當(dāng)性理論基礎(chǔ)的情況下就將無主物、主體缺失或不明的財產(chǎn)規(guī)定或者判定“歸國家所有”，過度擴(kuò)大了國家的利益范圍，是將政府置于不誠信地位的一種非常不妥當(dāng)?shù)淖龇ā！?〕參見前注〔2〕，王建平文，第92～97頁。立法者在確定這些立法規(guī)則時并未考慮到作為所有權(quán)人亦須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任（《民法通則》第126、127條、《侵權(quán)責(zé)任法》第十章、第十一章）。不科學(xué)地擴(kuò)大國家所有權(quán)客體的范圍，也會增加國家應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任范圍。本來依據(jù)傳統(tǒng)民法，國家并不應(yīng)該因為主權(quán)的擁有而承擔(dān)民事責(zé)任，但是現(xiàn)在立法將它們由國家主權(quán)納入所有權(quán)，這就不理智地擴(kuò)大了“國家”民事責(zé)任的范圍。如果不承擔(dān)這些責(zé)任，則國家或者政府的行為會受到民眾的責(zé)難?！?〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第64頁。

為避免政府在自然資源方面借“國家所有權(quán)”之名行與民爭利之實，警惕并防止國家所有權(quán)之下出現(xiàn)與民爭利的攫取型資源財政，將民法學(xué)、公法學(xué)等相關(guān)學(xué)科知識及理論與《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定的國家所有權(quán)進(jìn)行有效對接，學(xué)界試圖從國家所有權(quán)的主體、客體、定性、行使等方面著力研究，以期揭開國家所有權(quán)的神秘面紗，使其從“神壇”走向人間。

二、國家所有權(quán)的主體問題

對國家所有權(quán)的理解產(chǎn)生分歧、困惑和矛盾的根源在于國家所有權(quán)主體本身的模糊性和不確定性，而主體界定不明晰又制約著國家所有權(quán)的行使和功能的發(fā)揮。國家所有權(quán)的主體問題從而成為民法學(xué)界的一個討論焦點。

（一）國家所有權(quán)主體統(tǒng)一性和唯一性說

該觀點認(rèn)為，代表全民意志和利益的國家是國家所有權(quán)的唯一主體。之所以堅持國家所有權(quán)主體的統(tǒng)一和唯一性，是由全民所有制的性質(zhì)決定的，〔9〕參見魏振瀛：《民法（第四版）》，高等教育出版社2010年版，第245頁。只有國家才能真正代表全體人民的統(tǒng)一意志和利益?！?0〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第62頁。國家所有權(quán)只能由國家統(tǒng)一行使，非經(jīng)國家授權(quán)，任何單位無權(quán)行使?！?1〕參見王利明：《民商法研究（修訂本）》，法律出版社2001年版，第312頁。佟柔先生認(rèn)為，國家所有權(quán)是社會全體成員共同占有生產(chǎn)資料的所有制形式在法律上的反映，是公有制社會的國家為了全體人民的利益對全民共同占有的財產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！?2〕參見佟柔主編：《民法原理》，法律出版社1986年版，第158～161頁。王利明教授認(rèn)為，在我國必須堅持國家所有權(quán)的統(tǒng)一性。國家所有權(quán)在借助各級政府部門的行政管理活動來行使和實現(xiàn)時，各級政府部門并不是國家所有權(quán)的主體。〔13〕參見王利明：《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第271頁。崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為，“國家所有權(quán)的主體是國家，而非其他任何人。國家雖然同時是主權(quán)的享有者、政權(quán)的承擔(dān)者和財產(chǎn)的所有人，但在以所有權(quán)人的身份為民事活動時，主權(quán)享有者、政權(quán)承擔(dān)者的身份隱而不露”?！?4〕崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第170～171頁；崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說——以中國物權(quán)法的解釋論為中心（上冊）》，清華大學(xué)出版社2011年版，第390頁。韓松教授認(rèn)為，國家所有權(quán)的性質(zhì)決定了國家所有權(quán)的主體只能是國家。國家所有權(quán)是全民所有，具有最為廣泛的社會公共目的。全體國民是一個抽象的或者集合的概念，其構(gòu)成的廣泛性、不確定性決定了不可能由全體國民按人數(shù)共有，而必須由其代表為全民的利益行使所有權(quán)。國家最能代表全體國民，是全民所有財產(chǎn)的所有權(quán)主體，為全民的利益行使所有權(quán)?！?5〕參見韓松：《國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第108頁。

有些學(xué)者反對國家所有權(quán)主體統(tǒng)一性和唯一性說。梁慧星教授基于所有權(quán)的平等保護(hù)原則，反對依據(jù)所有制對國家所有權(quán)進(jìn)行規(guī)范，〔16〕梁慧星教授負(fù)責(zé)的中國物權(quán)法草案建議稿對國家所有權(quán)主張進(jìn)行淡薄化的處理。該建議稿認(rèn)為，將所有權(quán)區(qū)分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個人所有權(quán)，是為了反映生產(chǎn)資料所有制的性質(zhì)，更多具有政治意味，而非法學(xué)意味。該建議稿主張以所有權(quán)的標(biāo)的為標(biāo)準(zhǔn)將所有權(quán)分為不動產(chǎn)所有權(quán)和動產(chǎn)所有權(quán)，然后在此基礎(chǔ)上再做細(xì)分，而對以所有權(quán)主體為標(biāo)準(zhǔn)劃分的所有權(quán)予以舍棄。民法中所有權(quán)的主體無論是國家、集體還是個人，其所有權(quán)的性質(zhì)都相同，保護(hù)的手段并無差異，以主體為標(biāo)準(zhǔn)的劃分并無任何實益，且將國家、集體和個人的所有權(quán)同等對待，也是民法的基本原則（平等原則）的要求，應(yīng)確立合法財產(chǎn)一體保護(hù)的原則，以此抹去帶有政治意味的生產(chǎn)資料所有制的性質(zhì)。參見梁慧星：《中國物權(quán)法草案建議稿條文、說明、理由與參考立法例》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第210～217頁。認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)要求物權(quán)法必須對各類財產(chǎn)實行平等保護(hù)，應(yīng)放棄傳統(tǒng)理論和立法中以生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)劃分所有權(quán)類別的作法，不再對國家所有權(quán)和集體所有權(quán)做專門規(guī)定。〔17〕參見前注〔16〕，梁慧星書，第212頁。尹田教授基于“一物一權(quán)主義”對國家所有權(quán)主體的統(tǒng)一性和唯一性進(jìn)行了批駁，認(rèn)為“這些理論之所以產(chǎn)生并且經(jīng)久不衰的根本原因，就在于對一種錯誤的固有觀念的維護(hù)和堅持。依照這種觀念，公有制中的全民所有，必須體現(xiàn)為國家所有權(quán)。而如果國家對國家企業(yè)財產(chǎn)不能享有所有權(quán)，則社會主義公有制便將毀于一旦”?！?8〕尹田：《物權(quán)法理論評析與思考》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第110頁。然而，實踐證明這種理論根本不能解決國有企業(yè)對財產(chǎn)的獨立支配問題?！?9〕參見前注〔18〕，尹田書，第96頁。有學(xué)者認(rèn)為，國家所有權(quán)與公有制并不存在必然聯(lián)系。從現(xiàn)實角度來看，國家所有權(quán)不僅是社會主義公有制國家才有，早在封建時代，晚至當(dāng)今資本主義國家，國家所有權(quán)都存在。封建國家土地所有權(quán)的背后是私有制，一些西方國家中的國家所有權(quán)，背后仍然是私有制。法律層面的國家所有權(quán)并不必然反映深層的所有制。法律所言之“所有”應(yīng)為所有權(quán)，而非所有制?！?0〕參見周林彬、王燁：《論我國國家所有權(quán)立法及其模式選擇——一種法和經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的思路》，載《政法論壇》2002年第3期，第47頁。

物權(quán)法是否應(yīng)依主體不同對所有權(quán)進(jìn)行分類確實值得進(jìn)一步思考。大陸法系的確不存在根據(jù)所有制性質(zhì)劃分所有權(quán)類別的做法。我國擯棄大陸法系物權(quán)立法的傳統(tǒng)，對于國家、集體和私人所有權(quán)在物權(quán)法中區(qū)分規(guī)定依據(jù)何在？王利明教授認(rèn)為，制定物權(quán)法必須充分體現(xiàn)對于各類所有權(quán)的平等保護(hù)，但平等保護(hù)與在物權(quán)法中對國家所有權(quán)及集體所有權(quán)做出專門規(guī)定并不矛盾，這并不意味著要對這些財產(chǎn)給予特殊保護(hù)，而只是因為這些財產(chǎn)客觀存在，需要通過物權(quán)法予以確認(rèn)和保護(hù)?！?1〕參見前注〔13〕，王利明書，第256～257頁。孟勤國教授認(rèn)為，所有權(quán)概括和抽象了財產(chǎn)歸屬權(quán)利，表述了一切財產(chǎn)歸屬權(quán)利的共同本質(zhì)。所有權(quán)種類的劃分是為了反映和說明所有權(quán)在特定條件下的某些特性，主體的性質(zhì)和特點對所有權(quán)的內(nèi)容和行使的影響顯而易見，依主體劃分命名所有權(quán)，可確切地反映所有權(quán)的某一方面的特性，有利于正確認(rèn)識和規(guī)定所有權(quán)。國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)共同構(gòu)成了中國現(xiàn)行法律中重要的所有權(quán)分類?！?2〕參見孟勤國：《物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論——中國物權(quán)制度的理論重構(gòu)》，人民法院出版社2004年版，第191頁。

（二）政府作為國家所有權(quán)主體說

該觀點的主要依據(jù)在于我國實施的分稅制，即承認(rèn)地方政府與中央政府各自擁有獨立的征稅權(quán)。稅收在法律上是政府取得所有權(quán)的方式，而分稅制的基礎(chǔ)是中央利益與地方利益的區(qū)分，故實行分稅制說明我國實際上已承認(rèn)了地方政府獨立的所有權(quán)。〔23〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第62頁。近來更是形成了分級所有說和統(tǒng)一所有分級代表說兩種觀點。分級所有說認(rèn)為，國有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)實行分級所有，按照現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制，國有資產(chǎn)可以分解為中央、省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）、市、縣四級所有，并分別由同級政府來行使所有權(quán)。國家一級的所有權(quán)仍由中央政府行使，地方一級國家所有權(quán)則由地方政府行使?！?4〕參見周林彬：《物權(quán)法新論》，北京大學(xué)出版社2002年版，第292頁。統(tǒng)一所有分級代表說認(rèn)為，在我國必須堅持國家所有權(quán)的統(tǒng)一性，國家所有權(quán)在借助各級政府的行政管理活動來行使和實現(xiàn)時，各級政府并不是國家所有權(quán)的主體，只是代表國家行使所有權(quán)的機(jī)關(guān)，其本身并不是所有人。〔25〕參見王利明：《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第291頁。

反對政府作為國家所有權(quán)主體的學(xué)者居多，至少可分為“國家所有＋政府代表＋人大監(jiān)督說”“國家所有＋人大代表＋政府管理說”兩種觀點。

“國家所有＋政府代表＋人大監(jiān)督說”認(rèn)為，國家所有權(quán)的主體具有唯一性和統(tǒng)一性，即只有由代表全體人民意志和利益的國家才能作為國家所有權(quán)的主體，其他任何組織或者個人都不能成為國家所有權(quán)的主體。國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)，地方政府根據(jù)職權(quán)管理國家財產(chǎn)。各級政府都不是國家所有權(quán)的主體。〔26〕參見孟勤國、張里安主編：《物權(quán)法》，湖南大學(xué)出版社2006年版，第96頁。與此同時，若完全不承認(rèn)地方對其投資及其收益所享有的權(quán)利也極不妥當(dāng)。不承認(rèn)地方政府享有所有權(quán)，但應(yīng)承認(rèn)其對投資享有使用、收益權(quán)。〔27〕參見前注〔13〕，王利明書，第270頁。李開國教授等認(rèn)為，地方政府并非國家所有權(quán)的真正主體，應(yīng)規(guī)定代表國家行使所有權(quán)的政府機(jī)關(guān)的社會性義務(wù)和各級人大監(jiān)督的權(quán)力。政府機(jī)關(guān)負(fù)有依法將國家所有的土地、礦藏、水流等自然資源確定給集體、個人使用的義務(wù)?！?8〕參見李開國、劉云生、章禮強(qiáng)：《國家所有權(quán)和集體所有權(quán)立法新建議》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2003年第3期，第18頁。屈茂輝教授認(rèn)為，國務(wù)院以外的機(jī)構(gòu)代表國家行使所有權(quán)，尤其是地方政府代表國家行使土地、礦產(chǎn)資源所有權(quán)，應(yīng)有法律明文授權(quán)。〔29〕參見屈茂輝、劉敏：《國家所有權(quán)行使的理論邏輯》，載《北方法學(xué)》2011年第1期，第21頁。

“國家所有＋人大代表＋政府管理說”認(rèn)為，只有全國人大才可代表國家行使所有權(quán)，而政府僅是國家財產(chǎn)的管理者，并不能作為國家所有權(quán)的代表者。蔡定劍教授認(rèn)為，國家財產(chǎn)一般包括自然資源財產(chǎn)、行政財產(chǎn)和國有公司財產(chǎn)。人大代表人民行使國家所有權(quán)，即對它們有處分權(quán)。但處分方式并不相同，如對自然資源財產(chǎn)，全國人大一般是通過立法進(jìn)行，政府依法進(jìn)行管理。對行政財產(chǎn)，政府通過預(yù)算取得，預(yù)算要通過人大審批。行政財產(chǎn)的使用，人大通過法律，政府依法使用。〔30〕參見蔡定劍：《誰代表國家所有權(quán)》，載《社會科學(xué)報》2004年10月28日，第001版。國家所有權(quán)理論體現(xiàn)為：人大行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，政府根據(jù)人大的法律和決定行使國有資產(chǎn)的使用管理權(quán)，國有企業(yè)具體行使經(jīng)營管理權(quán)。人大對所有權(quán)的行使主要表現(xiàn)在對重大國有財產(chǎn)的最終處分權(quán)上，而不是要去經(jīng)營管理。國有財產(chǎn)的最終處分權(quán)是指對國有財產(chǎn)變成非國有財產(chǎn)的決定權(quán)力。如對國有土地、資源和國有企業(yè)進(jìn)行私有化必須由人大決定；對國有公司資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、拍賣要根據(jù)人大決定或授權(quán)。企業(yè)根據(jù)政府委托行使法人權(quán)，進(jìn)行具體的經(jīng)營管理。〔31〕參見前注〔30〕，蔡定劍文。

（三）國家所有權(quán)主體全民說

該學(xué)說認(rèn)為，國家財產(chǎn)是社會主義全民所有的財產(chǎn)，國家實際上是代表全體人民行使全民財產(chǎn)的所有權(quán)，所有權(quán)的行使必須根據(jù)全民的意志和利益?！?2〕參見王利明：《國家所有權(quán)的法律特征研究》，載《法律科學(xué)》1990年第6期，第32頁。由全民所有的財產(chǎn)組成的全民所有制經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，決定著整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和方向。只有由國家統(tǒng)一行使所有權(quán)，國家才能對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，實現(xiàn)組織經(jīng)濟(jì)的職能。〔33〕參見魏振瀛：《民法（第四版）》，高等教育出版社2010年版，第245頁。政府論者否定國家作為所有權(quán)主體的適格性，主張只有政府才是具體的實體并享有所有權(quán)。全民論者則主張國家所有權(quán)的主體是全體人民，社會主義國家是全體社會成員的聯(lián)合產(chǎn)物，國家所有就是全民所有?！?4〕參見孫憲忠：《論物權(quán)法》，法律出版社2001年版，第247～250頁。

有學(xué)者持反對意見，認(rèn)為所有權(quán)的主體、客體都必須具體、明確，抽象的主體無法形成民法意義上的所有權(quán)主體?！皣摇迸c“全民”不能等同，國家所有權(quán)與全民所有并非同義，抽象的國家無法成為民法上具體物的所有權(quán)主體?！?5〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第56～65頁。公有制國家的全民所有權(quán)之所以采取國家所有權(quán)的法律形式，是因為全民所有是直接的社會所有，所有者雖為全體人民，但在法律上并沒有一個所有者，這需要從法律上確立全民財產(chǎn)的權(quán)利主體，從而使其權(quán)利得以實現(xiàn)，而國家則是唯一合理的選擇。〔36〕參見李雙元、溫世揚(yáng)：《比較民法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第320頁。

（四）國家所有權(quán)主體公法法人說

國家所有權(quán)主體公法法人說主張廢止“統(tǒng)一、唯一主體”的國家所有權(quán)理論，把“國家所有權(quán)”回復(fù)到社會公認(rèn)的“公共財產(chǎn)”概念，在公共財產(chǎn)治理秩序中，利用當(dāng)代民法技術(shù)規(guī)則中的法人制度，尤其是公法法人制度，明確承認(rèn)實際行使公共財產(chǎn)占有、使用、收益和處分權(quán)利的法人享有公共財產(chǎn)所有權(quán)。這一觀點采納了德國民法中的“公法法人財產(chǎn)所有權(quán)”理論，借以使得財產(chǎn)實際控制秩序從主體、客體、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的各個方面明確化?！?7〕參見孫憲忠：《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第23頁。

公法法人所有權(quán)理論認(rèn)為，其在法理上的科學(xué)性和“統(tǒng)一、唯一主體”的公共財產(chǎn)所有權(quán)理論的不科學(xué)性可以形成顯明對照。在公法法人所有權(quán)理論下，公共財產(chǎn)權(quán)利的主體、客體、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都是明確肯定的。這也保障了公共財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)方面的優(yōu)勢，因為在具體財產(chǎn)受到侵害時，定會由具體占有使用財產(chǎn)的法人承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。孫憲忠教授強(qiáng)調(diào)，公法法人所有權(quán)不會導(dǎo)致公共財產(chǎn)私有化。公法法人根據(jù)憲法、行政法或公法法人組織法設(shè)立，公法法人的財產(chǎn)只能用于公共事務(wù)或公益事項；在當(dāng)代民法中，法人所有權(quán)是一種明確財產(chǎn)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的法律技術(shù)手段，它的基本出發(fā)點是民法上的法律關(guān)系特定性理論，也就是主體和客體必須明確肯定的原則。這一觀點并不否定社會公眾作為“最終財產(chǎn)歸屬”的觀念。公法法人解體時，最終財產(chǎn)由公法確定。在公法法人理論指導(dǎo)下，公共財產(chǎn)支配秩序只會產(chǎn)生權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不斷清晰的結(jié)果，在任何情況下也不會產(chǎn)生私有化的結(jié)果?！?8〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第65頁。

（五）小結(jié)：針對國家所有權(quán)主體問題研究現(xiàn)狀的簡要評析

1．“國家所有權(quán)主體統(tǒng)一性和唯一性學(xué)說”認(rèn)識到了國家所有權(quán)負(fù)載利益的全民性，但仍有以下問題需要回答：（1）此處國家的性質(zhì)如何？即到底是憲法意義上的國家，還是民法意義上的國家尚需明確。（2）若國家是全部國有資產(chǎn)的唯一主體，如何解決國有企業(yè)進(jìn)入國際市場的權(quán)利基礎(chǔ)問題？例如，國有企業(yè)A欠款，是否可以執(zhí)行國有企業(yè)B的財產(chǎn)？〔39〕曾發(fā)生如下案例：根據(jù)穆斯林教派的信仰，我國某穆斯林地區(qū)一個國有企業(yè)被認(rèn)可向埃及出口羊肉。但是，該國有企業(yè)出口的羊肉上沒有阿訇所做的標(biāo)志，因此被埃及方面視為不潔之物而扔進(jìn)大海。隨即，埃及方面的進(jìn)口商向我國出口企業(yè)索賠，而我國該出口企業(yè)認(rèn)為出口的羊肉符合國際衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，因此拒絕賠償。埃及方面隨即請求埃及法院將停泊在埃及某港口的我國某遠(yuǎn)洋運輸公司的兩艘巨型集裝箱貨輪扣押，并計劃用這兩艘巨輪償債。埃及法院扣押我國遠(yuǎn)洋運輸公司貨輪的理由是，該羊肉出口企業(yè)是中國國有企業(yè)，中國的遠(yuǎn)洋運輸公司也是國有企業(yè)，依據(jù)中國《憲法》《民法通則》以及中國數(shù)十年一貫的學(xué)者解釋，這兩個企業(yè)都只有一個法律上的主體即中國國家，所以這兩個企業(yè)是一個所有權(quán)人名義下的財產(chǎn)。因此，中國羊肉出口企業(yè)所欠債務(wù)，可以理解為中國國家的債務(wù)；這一債務(wù)當(dāng)然可以用其名義下的財產(chǎn)——中國遠(yuǎn)洋運輸公司的輪船來承擔(dān)。案例詳情參見前注〔2〕，孫憲忠文，第58頁。（3）法學(xué)界一直強(qiáng)調(diào)的“全體人民利益一致性”是否真的存在？這一答案將直接影響到“統(tǒng)一性、唯一性”的國家所有權(quán)制度建立的社會基礎(chǔ)是否真實具備。（4）所有制和所有權(quán)均屬于上層建筑的范疇，其中一個是政治學(xué)范疇，一個是法律概念，如何由一個上層建筑來決定另一個上層建筑的性質(zhì)和主體？

2．“政府作為國家所有權(quán)主體說”存在值得商榷之處。這至少體現(xiàn)為：

其一，中央政府代表國家，但其本身未必是國家。占有國有財產(chǎn)的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織或個人也都不是國家所有權(quán)的權(quán)利主體。從中央到地方的各級政府主管機(jī)關(guān)對其主管的國有企事業(yè)單位的財產(chǎn)，對其管理的國有土地、礦藏、森林、草原、水資源等財產(chǎn)，雖可在國家的授權(quán)范圍內(nèi)代表國家行使國家所有權(quán)，但它們同樣不是國有財產(chǎn)的所有人。國家作為一個抽象的法律人格，要參與到民事關(guān)系之中，必須具體化一定的意思機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府機(jī)構(gòu)由此擔(dān)負(fù)了行使國家所有權(quán)的主要職責(zé)，使國家所有權(quán)的主體人格得到落實，意志得到實現(xiàn)。政府代表國家行使所有權(quán)，因此只是權(quán)利的行使者，而非享有者。政府行使的不是自身的權(quán)利，只是在履行對國家所有權(quán)主體承擔(dān)的義務(wù)。這在法理上是無須質(zhì)疑的。

其二，中央政府和地方政府的利益有時并不一致，地方政府之間的利益往往就更不一致。由于中央與地方、地區(qū)與地區(qū)之間的利益差別，它們并不是也不可能是一個利益統(tǒng)一體。例如，在自然資源所有權(quán)方面，雖然國企壟斷地位卓然，但從媒體報道看，中央政府和地方政府之間的爭奪也很激烈。比如，關(guān)于陜西北部油田的享有和開采權(quán)利，就發(fā)生了中央政府支持的集團(tuán)公司和地方政府支持的地方油田之間的爭奪。〔40〕參見陳挺：《第四大石油公司隱情：陜西省政府與中石油交鋒》，載《南方周末》2005年9月29日。

3．針對國家所有權(quán)主體全民說，必須承認(rèn)，我國《憲法》（第9條）和《物權(quán)法》（第45條）規(guī)定的“全民”無法成為法律關(guān)系主體。這個抽象的人的群體，在任何時候都無法滿足所有權(quán)主體必須明確肯定這個基本要求，也不符合民法關(guān)于法律關(guān)系主體的基本定義。所有權(quán)制度乃至物權(quán)制度如何界定這一主體？全體人民作為所有權(quán)的主體，其對所有權(quán)的行使，如何在物權(quán)法乃至民法制度中體現(xiàn)？畢竟，人民這一概念是特定的，有其歷史的、抽象的本質(zhì)內(nèi)涵。完全抽象的“全民”無法成為民法財產(chǎn)所有權(quán)的主體?！?1〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第61頁。人民作為一個集合體，不具有法律所言的獨立人格，不屬于嚴(yán)格意義上的法律范疇。從這一角度來看，“國家”一詞在法學(xué)上不可和“人民”這個概念等同替代。全民是生產(chǎn)關(guān)系層面的所有制主體，而不是法律層面的所有權(quán)主體。生產(chǎn)資料的全民所有制是指生產(chǎn)資料歸全體人民所有，所以全體人民是該生產(chǎn)資料的真正主人；但實際上，全體人民又只是名義上的所有者，不是也不可能在民法上成為任何意義上的行為主體、責(zé)任主體。

4．“國家所有權(quán)公法法人所有權(quán)”理論與“國家所有權(quán)統(tǒng)一、唯一主體”學(xué)說相對，認(rèn)識到了國家既是一個政治權(quán)利實體，又能以民事主體的身份參與到民事關(guān)系之中。質(zhì)言之，國家兼有主權(quán)者和所有權(quán)主體雙重身份。然而，把國家所有權(quán)的主體認(rèn)定為公法法人是否真的能夠解決國家所有權(quán)的相應(yīng)問題，還有待實踐的檢驗。另外，公法法人與私法法人在權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任及具體規(guī)則適用上有何不同，也需要理論界的澄清。

三、國家所有權(quán)的客體問題

《物權(quán)法》（第46至52條）規(guī)定的國家所有權(quán)的客體范圍基本上囊括了所有重要的自然資源。民法學(xué)界也近乎先驗地認(rèn)為國家所有權(quán)客體具有無限廣泛性，沒有范圍限制，無論何種財產(chǎn)都可以作為國家所有權(quán)的客體，而且有些財產(chǎn)只能屬于國家所有，其他民事主體不能取得所有權(quán)?！?2〕參見王利明：《物權(quán)法研究（上卷）》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第506頁；柳經(jīng)緯主編：《物權(quán)法》，廈門大學(xué)出版社2000年版，第64頁。但對于一些特殊的客體是否專屬于國家所有引發(fā)了學(xué)界的很大爭議。

（一）關(guān)于《憲法》第9條中“等自然資源”的爭議——以“氣候資源”歸屬為例

氣候資源是否屬于國家所有引發(fā)了很大的爭議。2012年黑龍江省《氣候資源探測與保護(hù)條例》規(guī)定，“氣候資源為國家所有。從事氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)的氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)通知所在地氣象主管機(jī)構(gòu)”（第7條）?！皬氖職夂蛸Y源探測活動的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定向省氣象主管機(jī)構(gòu)匯交氣候資源探測資料，氣候資源探測資料未經(jīng)復(fù)核不得使用。省氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)匯交資料的管理，建立匯交資料檔案密級制度，不得將匯交資料泄露給其他單位或者個人?！保ǖ?0條）這項規(guī)定在全國首次為風(fēng)、雨、陽光等氣候因子設(shè)立了所有權(quán)制度，并明確國家為氣候資源的所有權(quán)主體。該規(guī)定一經(jīng)頒布就引起了極大反響，絕大多數(shù)學(xué)者對此持反對態(tài)度。王燦發(fā)教授認(rèn)為，充足的光照和適宜的風(fēng)雨是人類生存不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，氣候是大自然賜給全體人類的寶貴財富，理應(yīng)為全體人類所共同享用，而不能人為地規(guī)定為由某個主體所獨自占有和享有?！?3〕參見王燦發(fā)、馮嘉：《從國家權(quán)力的邊界看“氣候資源國家所有權(quán)”》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2014年第1期，第97頁。有學(xué)者主張，氣候資源的特點及開發(fā)利用過程的特殊性決定了氣候資源立法不能以物權(quán)制度設(shè)計為前提，而應(yīng)將行政權(quán)作為立法的內(nèi)生變量。氣候資源立法的基本制度構(gòu)成應(yīng)包括以下方面：氣候資源利用準(zhǔn)入的合理管制與引導(dǎo)；消除氣候資源利用過程中的外部性影響；協(xié)調(diào)氣候資源利用可能引發(fā)的利益沖突。〔44〕參見張璐：《論氣候資源立法的法律邏輯》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第3期，第121頁?？傮w而言，對“氣候資源為國家所有”這一地方性立法反對聲一片，贊同者很少。有學(xué)者從立法依據(jù)、立法目的、立法權(quán)限、立法內(nèi)容、立法程序等多方面明確指出了該條例存在的諸多問題，甚至提出對《氣候資源探測與保護(hù)條例》進(jìn)行違憲審查?！?5〕參見前注〔2〕，李艷芳、穆治霖文，第102頁。此后，有國家氣象部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)氣象專家接受采訪時表態(tài)支持黑龍江《氣候資源探測與保護(hù)條例》，使得輿論再起波瀾?！?6〕參見前注〔3〕，郭毅、張沖文；參見前注〔2〕，《黑龍江規(guī)定氣候資源屬于國家所有》。這一規(guī)定也引起廣大企業(yè)的反對，它們認(rèn)為此舉是地方政府和相關(guān)職能部門增加收費的一種手段?！?7〕參見前注〔3〕，劉子衿文。

實際上，“氣候資源是否屬于國家所有”這一問題關(guān)系到對《憲法》第9條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”中“等自然資源”的理解。隨著我國對氣候資源利用范圍的逐步擴(kuò)大，在利用過程中也已出現(xiàn)不少問題?！?8〕例如，2004年7月9日至11日，河南省平頂山市、駐馬店市、漯河市、許昌市和周口市就曾基于對一片攜帶豐富水汽的云團(tuán)爭相實施人工降雨作業(yè)，產(chǎn)生了激烈的區(qū)域人工爭雨糾紛。參見劉毅、王偉：《“云水爭奪戰(zhàn)”引發(fā)思考：把好“空中水庫”閘門》，載《人民日報》2004年7月22日，第16版。對此，學(xué)者建議“省級行政區(qū)劃之間對雨云資源的分配爭議由國務(wù)院及其所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，省級行政區(qū)劃內(nèi)部的分配爭議由省級氣象主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)”。參見鄧海峰：《人工降雨法律問題研究》，載《法商研究》2007年第5期，第26～30頁。我國自然資源的所有權(quán)歸屬主要包括兩個方面：一是國家所有；二是集體所有?！?9〕《憲法》對自然資源權(quán)屬問題的原則性規(guī)定較為清楚，即沒有明確規(guī)定私人對自然資源的所有權(quán)，這體現(xiàn)在第9條和第10條中的相關(guān)內(nèi)容。其中，礦藏、水流和城市的土地為單一所有權(quán)形式，只能歸國家所有。森林、山嶺、草原、荒地、灘涂為雙項所有權(quán)形式，可以歸國家所有或者集體所有；但集體所有需要一個前提條件，即“由法律規(guī)定屬于集體所有的”，才能為集體所有。一般認(rèn)為，構(gòu)成自然資源需具備價值性、有限性等特征。氣候資源具備價值性的特征，可以滿足人類的某種需要，能夠被人類用來改善生產(chǎn)和生活條件。然而，就有限性特征而言，我國《物權(quán)法》《土地管理法》《水法》《森林法》和《野生動物保護(hù)法》等法律規(guī)定的土地、水資源、森林和野生動物等自然資源的國家所有權(quán)都是建立在上述自然資源的有限性和稀缺性的基礎(chǔ)之上?！?0〕參見王燦發(fā)、馮嘉：《從國家權(quán)力的邊界看“氣候資源國家所有權(quán)”》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2014年第1期，第99頁。自羅馬法時代，針對諸如空氣、陽光等不能作為所有權(quán)的客體，而為全人類所“共有”的物一般被稱為共用物?！?1〕參見［意］桑德羅·斯奇巴尼：《物與物權(quán)》，范懷俊譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第8頁。此類物不由法律進(jìn)行調(diào)整，而是放任大家共同使用?！?2〕參見［意］彼德羅·彭梵德：《羅馬法教科書》，黃風(fēng)譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第142頁。如馬爾西安在《法學(xué)階梯》中所言，“的確，根據(jù)自然法：空氣、流水、大海及海濱屬于共用物”?！?3〕［古羅馬］馬爾西安：《法學(xué)階梯》第3卷，轉(zhuǎn)引自前注〔51〕，桑德羅·斯奇巴尼書，第8頁。這類物在羅馬法上有時也被稱為一切人共有的物，不屬于任何一國一民，而是屬于整個人類之物，即為所有人共同使用而不為任何人專有?！?4〕參見［荷蘭］格勞修斯：《海洋自由論》，宇川譯，上海三聯(lián)書店、華東師范大學(xué)出版社2005年版，第23頁。循此，有學(xué)者認(rèn)為，氣候系統(tǒng)中的陽光、風(fēng)、雨等資源，從目前人類的開發(fā)利用水平而言，仍屬于總量龐大的無限資源或可再生資源，沒有必要為其設(shè)立所有權(quán)制度，更無必要將國家權(quán)力擴(kuò)展至氣候資源之上。氣候資源并不具有成為所有權(quán)客體應(yīng)有的屬性和特征，因此設(shè)定氣候資源國家所有權(quán)不具有科學(xué)性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。〔55〕參見前注〔2〕，李艷芳、穆治霖文，第102頁。曹明德教授認(rèn)為，氣候資源屬于自然資源之一，是全體公眾的“公共財產(chǎn)”和“共享資源”，應(yīng)當(dāng)歸全體公民共有，即氣候資源是一種公眾共有物。應(yīng)由公眾委托國家對其進(jìn)行管理，以避免無序或低效開發(fā)利用的局面，而非簡單地宣布將其所有權(quán)私有化或歸國家所有?！?6〕參見曹明德：《論氣候資源的屬性及其法律保護(hù)》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6期，第29～32頁。

（二）針對《憲法》第10條的爭議——以“城中村”土地所有權(quán)歸屬為例

“城中村”土地所有權(quán)的歸屬問題對現(xiàn)行法提出了挑戰(zhàn)，也引發(fā)了學(xué)界對《憲法》第10條規(guī)范基礎(chǔ)及其適用的爭議。近年隨著城市建設(shè)的擴(kuò)大，原來屬于集體所有的城市郊區(qū)的土地被劃入城市市區(qū)范圍，形成所謂的“城中村”。依照現(xiàn)行法規(guī)定，城市的土地專屬于國家（《憲法》第10條〔57〕《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！保ǖ?款）“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”（第2款）“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保ǖ?款）“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！保ǖ?款）“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！保ǖ?款）第1款），城市郊區(qū)和農(nóng)村的土地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有（《憲法》第10條第2款、《物權(quán)法》第47條〔58〕該條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有?！保?。那么，“城中村”的土地是保持原來的農(nóng)村集體所有，還是屬于國家所有？該農(nóng)民集體所有的土地是應(yīng)當(dāng)依照《憲法》第10條第1款的規(guī)定自然而然轉(zhuǎn)化為國有土地，還是應(yīng)當(dāng)依照憲法第10條第2款的規(guī)定繼續(xù)保持集體土地所有權(quán)性質(zhì)，又或者必須遵照第10條第3款的規(guī)定征收為國家所有？

對此存在爭議。有學(xué)者主張集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入土地使用權(quán)出讓市場，由集體擁有土地所有權(quán)，直接向建設(shè)單位或個人出讓土地使用權(quán)。崔建遠(yuǎn)教授主張在堅持集體土地所有權(quán)的前提下，修正我國現(xiàn)行法設(shè)計的農(nóng)村土地權(quán)利制度，調(diào)整既有的征收制度：集體所有的土地用于開發(fā)利用的，絕大部分不必再走“先征收、再出讓”的老路，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織這個土地所有權(quán)人直接與用地者簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，創(chuàng)設(shè)集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，使得既存的土地承包經(jīng)營權(quán)、有償取得的宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)歸于消滅的，土地承包經(jīng)營權(quán)人、有償取得的宅基地使用權(quán)人、原集體建設(shè)用地使用權(quán)人也應(yīng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。由于此場合下的土地承包經(jīng)營權(quán)、有償取得的宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的消滅，不是依據(jù)母權(quán)消滅、子權(quán)隨之消滅的原理運作，所以，符合事物本質(zhì)的補(bǔ)償款支付流程應(yīng)當(dāng)是，由集體土地所有權(quán)人向土地承包經(jīng)營權(quán)人、有償取得的宅基地使用權(quán)人、原集體建設(shè)用地使用權(quán)人支付。從另一個角度說，是用地者向集體土地所有權(quán)人所付對價中，含有土地承包經(jīng)營權(quán)、有償取得的宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)消滅的代價?！?9〕參見崔建遠(yuǎn)：《征收制度的調(diào)整及體系效應(yīng)》，載《法學(xué)研究》2014年第4期，第63～75頁。韓松教授認(rèn)為，這同城市土地的國家專屬所有的法律規(guī)定相違背。國家對城市土地的專屬所有，必然要求國家對建設(shè)用地使用權(quán)出讓市場的壟斷。如果不改變國家對城市土地的專屬所有，討論集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓沒有意義。按照《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，城市的土地專屬于國家所有，那么城市郊區(qū)城市化以后，郊區(qū)土地變成城市的土地，就應(yīng)當(dāng)屬于國家所有。在這種規(guī)定不變的情況下，要研究的問題是國家如何實現(xiàn)對這些土地的國有化。無非兩種途徑：一是國家征收，將原先集體所有的土地征收為國家所有；二是概括國有化，但對集體經(jīng)濟(jì)組織給予補(bǔ)償，確保其基本生存條件和社會保障，以及發(fā)展的權(quán)利。可以考慮，將土地概括國有的前提下，給予原集體及其成員一定期限的對國有土地的建設(shè)用地使用權(quán)，以保障其生存和發(fā)展的需要，保障其向市民的完全轉(zhuǎn)化。〔60〕參見前注〔15〕，韓松文，第115頁。程雪陽認(rèn)為，《憲法》第10條第1款本身并非一個強(qiáng)制性法律規(guī)范，而是與《憲法》第10條第3款共同構(gòu)成了一個授權(quán)性規(guī)范。其規(guī)范內(nèi)涵是：城市的土地可以屬于國家所有，也可以不屬于國家所有；城市可以建設(shè)在國有土地上，也可以建設(shè)在非國有土地上；國家可以基于公共利益的需要將城市的土地征收為國家所有，但這項權(quán)力的行使必須遵守《憲法》第10條第3款的規(guī)定，而不能直接將非國有土地?zé)o償概括國有化。〔61〕參見程雪陽：《論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第1期，第169頁。這些爭論均體現(xiàn)出如何將民法學(xué)、公法學(xué)等相關(guān)學(xué)科知識及理論與《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定的國家所有權(quán)進(jìn)行有效對接的問題。

（三）無主物的所有權(quán)歸屬問題——以“天價烏木案”為例

“天價烏木案”所引發(fā)的無主物是否應(yīng)歸屬于國家所有引發(fā)了學(xué)界熱烈的討論。該案基本案情為，2012年2月8日，四川省彭州市通濟(jì)鎮(zhèn)麻柳村村民吳高亮在家門口承包地的河道里發(fā)現(xiàn)幾根烏木，后經(jīng)專家估算達(dá)數(shù)百萬元“天價”。吳高亮認(rèn)為，先占烏木者先取得烏木所有權(quán)。然而，2012年7月3日，彭州市財政局會同市文管局、林業(yè)局、司法局、水務(wù)局、國土局等部門確認(rèn)：烏木歸國家所有，依法獎勵吳高亮7萬元?！疤靸r”烏木的歸屬一時成為學(xué)界關(guān)注的焦點。〔62〕參見前注〔2〕，王建平文，第92～97頁；王永霞：《彭州烏木事件的法解釋學(xué)思考》，載《政法論叢》2013年第4期，第114～121頁；王建平：《埋藏物烏木發(fā)現(xiàn)者權(quán)益的立法邏輯比較分析》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013年第1期，第123～129頁；周輝斌：《“天價烏木案”凸顯〈物權(quán)法〉適用之惑》，載《時代法學(xué)》2013年第2期，第17～25頁。

《物權(quán)法》沒有規(guī)定無主物先占制度，致使法院在“天價烏木案”中陷入無法可依的境地。學(xué)界針對烏木的所有權(quán)歸屬問題爭議甚大，大致有如下幾種觀點：〔63〕相關(guān)觀點的詳細(xì)介紹可參見前注〔62〕，周輝斌文，第17～25頁。（1）屬國家所有。理由卻有多種：認(rèn)為烏木為無主物，應(yīng)屬國家所有；認(rèn)為烏木是所有人不明的埋藏物（《民法通則》第79條），應(yīng)屬國家所有；認(rèn)為烏木屬自然資源，應(yīng)歸國家所有；認(rèn)為發(fā)現(xiàn)地（河道）屬于國家所有，烏木應(yīng)歸國家所有。（2）屬土地所有人（國家或集體）所有。理由在于，“埋藏”屬于人為行為，烏木系自然形成，不屬于埋藏物。烏木作為有主物應(yīng)由土地所有人享有，可屬于國家或集體。（3）歸先占人所有。但《物權(quán)法》沒有規(guī)定“先占”制度，對保護(hù)發(fā)現(xiàn)人的權(quán)利不利。（4）難以認(rèn)定說。烏木是自然界變化的結(jié)果，不屬埋藏物，暫時難以對其歸屬做認(rèn)定。（5）天然孳息說。烏木是承包地的天然孳息，根據(jù)《物權(quán)法》第116條規(guī)定：“天然孳息，由所有權(quán)人取得；既有所有權(quán)人又有用益物權(quán)人的，由用益物權(quán)人取得。當(dāng)事人另有約定的，按照約定?！边@一觀點能否成立，關(guān)鍵在于確認(rèn)烏木是否屬土地的天然孳息。

（四）小結(jié)：對國家所有權(quán)客體問題研究爭點的簡要評析

1．相對于集體所有權(quán)和私人所有權(quán)，國家所有權(quán)的客體具有廣泛性。國家所有權(quán)的客體范圍在法律上沒有限制，任何民法上的物之上均可能成立國家所有權(quán)。非國家專屬的財產(chǎn)，其他主體都能享有所有權(quán)，國家當(dāng)然也能夠享有所有權(quán)。國家所有權(quán)的客體既有國有土地（城市市區(qū)的土地，農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法由國家所有的土地，未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂以及其他土地）、礦藏、水流、海洋、湖泊等自然資源，也有銀行、鐵路、公路、港口、郵電通訊、廣播設(shè)施以及車輛船舶、機(jī)械設(shè)備等；既包括軍事設(shè)施、水庫、電站等，還有文化、教育、衛(wèi)生、體育設(shè)施和文物古跡、風(fēng)景瀏覽區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等。集體所有權(quán)和私人所有權(quán)的客體范圍是受法律限制的。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，有些財產(chǎn)只能作為國家所有權(quán)的客體，不能作為集體或自然人所有權(quán)的客體，例如，礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源等?！段餀?quán)法》第41條規(guī)定，“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，任何單位和個人不能取得所有權(quán)”。該條規(guī)范的實質(zhì)就是針對一些關(guān)系國家利益和人民生活的重要財產(chǎn)的特點，由法律明確規(guī)定專屬于國家所有，排除任何單位和個人對這類財產(chǎn)的所有權(quán)，從而確保國家對這類財產(chǎn)的絕對控制，以維護(hù)國家和人民利益。〔64〕參見前注〔15〕，韓松文，第112～113頁。另外，有些所有權(quán)的取得方法只能產(chǎn)生國家所有權(quán)，不能產(chǎn)生集體或私人所有權(quán)，如征收、沒收、稅收等。

“氣候資源是否屬于國家所有”實際上涉及氣候資源是否屬于《憲法》第9條規(guī)定的“等自然資源”中的內(nèi)容，是否能夠通過設(shè)立國家所有權(quán)的方式確定氣候資源歸屬，如何才能更好地保護(hù)氣候資源并規(guī)范其開發(fā)利用秩序等一系列深層次問題。這至少需要回答以下問題：是否可理解《憲法》第9條第2款對集體所有的自然資源已做了明確列舉性規(guī)定，除此以外的一切自然資源，包括《憲法》中未列明的其他自然資源，即“等自然資源”，均應(yīng)歸國家所有？氣候資源是否應(yīng)被《憲法》第9條中的“等自然資源”所涵蓋，歸于國家所有？“等自然資源”中的“等”究竟是“等內(nèi)”還是“等外”？必須承認(rèn)，氣候資源是一種重要的自然資源，在一定條件之下能夠被認(rèn)識和控制，并獨立存在，能夠成為法律關(guān)系的客體。例如，人們利用風(fēng)能、太陽能發(fā)電，利用雨云實施人工降水等開發(fā)利用和保護(hù)氣候資源的活動。即使從民法的角度看，氣候資源在一定條件之下也是可以為人力所支配的自然力，屬于民法上之“物”。在氣候資源利用及相關(guān)制度安排上存在的爭議，實際上凸現(xiàn)了我國當(dāng)前對氣候資源的利用實踐同相關(guān)的氣候資源理論研究、立法規(guī)范設(shè)計明顯滯后的矛盾。氣候資源利用的相關(guān)立法，在法學(xué)理論和研究中是一個新的命題，理論研究應(yīng)為我國氣候資源法律制度的選擇與設(shè)計提供必要的理論支持。與此同時，這些問題在學(xué)者理論分析的基礎(chǔ)上，均需要有權(quán)機(jī)關(guān)（全國人大及其常委會）做出立法規(guī)定或法律（甚至是憲法）解釋。

2．任何財產(chǎn)都可成為國家所有權(quán)的客體，關(guān)鍵是何種財產(chǎn)只能作為國家所有權(quán)客體的問題。在未經(jīng)合法程序收歸國有之前，原來農(nóng)村的土地即使成為“城中村”，也依然應(yīng)屬于集體所有。在資源稀缺的社會，法律本質(zhì)上要解決稀缺資源的分配問題，這要通過設(shè)定所有權(quán)的方式實現(xiàn)。在如何更好地保障與救濟(jì)所有權(quán)、實現(xiàn)所有權(quán)平等保護(hù)之前的前置性的問題是如何劃定所有權(quán)的邊界？在當(dāng)前法律框架對于國家所有權(quán)客體無限性的立法思路之下，很多新型的財產(chǎn)或能源均被界定為國家所有權(quán)的客體，引發(fā)了不少爭論。這亟需探討設(shè)定國家所有權(quán)以及界定國家所有權(quán)客體范圍時應(yīng)當(dāng)秉持的標(biāo)準(zhǔn)?！?5〕參見劉超：《國家所有權(quán)客體范圍之依據(jù)的證成與考辨》，載《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第2期，第50頁。當(dāng)前，雖然《物權(quán)法》對于我國所有權(quán)法律體系已有立法界定，但現(xiàn)實中的一些紛爭并未因此而平息。在不斷“擴(kuò)充”國家所有權(quán)客體范圍之前，必須冷靜地思考以下問題：國家所有權(quán)相較于其他類型所有權(quán)的優(yōu)越性和特殊性從何而來？是否有必要？設(shè)定國家所有權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)是什么？是否具有內(nèi)在的價值選擇準(zhǔn)則？這些問題的解決是設(shè)定國家所有權(quán)的邏輯前提，也是更好實現(xiàn)國家所有權(quán)立法預(yù)期的客觀需要。

3．“天價烏木案”本質(zhì)上是一起無主物先占引起的權(quán)屬糾紛，折射出《物權(quán)法》的立法缺陷。法院陷入無法可依境地的原因在于《物權(quán)法》對于無主物先占制度并未進(jìn)行規(guī)定。法院應(yīng)當(dāng)運用法律賦予的自由裁量權(quán)，根據(jù)無主物先占制度的法理或民法原則對“天價烏木案”進(jìn)行判決，以推動立法最終承認(rèn)無主物先占制度。另外，在我國現(xiàn)階段，仍然存在規(guī)定先占制度的必要。雖然我國法律已明確規(guī)定了水資源、礦藏、文物等財產(chǎn)歸屬于國家，但是這并不表明在任何情況下都不會出現(xiàn)無主物。例如，我國目前的垃圾產(chǎn)業(yè)高達(dá)數(shù)十億元，而該產(chǎn)業(yè)的前提就是建立在無主物的基礎(chǔ)上，如果不承認(rèn)垃圾為無主物，由先占者獲得所有權(quán)，則整個行業(yè)將面臨法律制度上的困境。不僅如此，在國家和集體所有的財產(chǎn)范圍內(nèi)，仍然可能發(fā)生無主物的情況，如在公共水面捕魚、合法的砍柴伐薪等。強(qiáng)調(diào)國家所有權(quán)的擴(kuò)張性，即在產(chǎn)權(quán)不明的各種情況下，如出現(xiàn)無人繼承的財產(chǎn)，找不到所有人的遺失物、漂流物、埋藏物等情況下，所有權(quán)一律歸屬于國家。這樣導(dǎo)致的實際結(jié)果是：一方面國家無法真正承擔(dān)起所有者的責(zé)任，另一方面無法實現(xiàn)《物權(quán)法》物盡其用的立法目的，導(dǎo)致資源閑置浪費?！?6〕參見前注〔62〕，周輝斌文，第21頁。另外，先占制度與國有資產(chǎn)流失沒有任何必然聯(lián)系?！?7〕在《物權(quán)法》制定過程中，有學(xué)者擔(dān)心先占制度可能為國有資產(chǎn)流失提供機(jī)會。例如，將國有資產(chǎn)剝離，形成產(chǎn)權(quán)不明的狀態(tài)，在無法證明產(chǎn)權(quán)的情況下，通過先占制度導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。參見朱巖、高圣平、陳鑫：《中國物權(quán)法評注》，北京大學(xué)出版社2007年版，第89～91頁。由于先占制度適用的對象是無主物，已屬于國家所有的財產(chǎn)根本不可能成為先占制度的適用對象。更為重要的是，在將來立法（如《民法典》）中規(guī)定先占制度的情況下，可改變將無主物動輒就歸屬于國家所有的做法，更可避免政府在無主物場合“與民爭利”的現(xiàn)象。

四、國家所有權(quán)的性質(zhì)問題

（一）國家所有權(quán)中的“國家”與“主權(quán)國家”不能混同

國家在法學(xué)上兼具國際法和國內(nèi)法雙重意義，但無論是從國際法還是從國內(nèi)法的角度，都不能將自然資源國家所有權(quán)與國家主權(quán)性權(quán)力等同。如肖國興教授所言，“經(jīng)常有人將國家自然資源永久主權(quán)與國家自然資源所有權(quán)混同”。〔68〕肖國興、肖乾剛：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第70頁。斯塔克也指出，國家主權(quán)“這個概念與私法上的所有權(quán)觀念，有某些相似之處，事實上早期國際法學(xué)家在對待國家領(lǐng)土主權(quán)的問題上，采用了許多民法的原則。直到今天，這種影響依然存在，尤其是關(guān)于領(lǐng)土的取得和喪失原則，民法的影響仍然清晰可見”。〔69〕［英］J．G．斯塔克：《國際法導(dǎo)論》，趙維田譯，法律出版社1987年版，第109頁。

自然資源主權(quán)對應(yīng)的是國際法意義上的國家。這里的國家指國民在其國土內(nèi)的政治組織形式，是“生活在地球表面的確定部分、在法律上組織起來并具有自己政府的人的聯(lián)合”?！?0〕北京社會與科技發(fā)展研究所：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第851頁。國家對自然資源的永久主權(quán)是一國經(jīng)濟(jì)獨立、領(lǐng)土完整及與其他國家平等交往的條件。在國際法上，國家概念強(qiáng)調(diào)國家作為國際人格者所具有的特征?！?1〕參見王鐵崖：《國際法》，法律出版社1995年版，第65頁。或者更精確地說，國家是指“持久地占有一處領(lǐng)土的人民、并且由共同的法律或者習(xí)慣束縛在一起成為一個政治上的實體，通過組織起來的政府為媒介，行使統(tǒng)治領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的人和事務(wù)、與地球上的其他團(tuán)體社會宣戰(zhàn)、締結(jié)和約和加入國際組織的獨立的主權(quán)”。〔72〕Communities of the Globe，Black’s Law Dictionary（Fifth Edition）（St．Paul，Minn．：West Publishing Co．Press，1979），p．1262．國家在國際法上包含三個必要因素：領(lǐng)土、居民與主權(quán)。這一意義上的國家，也被稱為抽象意義的國家。國際法上的人民，只是國家這一法律概念的組成因素之一，此時的國家尚包括其主權(quán)和領(lǐng)土。在國際法律實踐中所討論的國家權(quán)力是指“主權(quán)”，而非“所有權(quán)”。國家與國家之間涉及法律爭議，一般都是主權(quán)爭議，所以國際法上言及國家權(quán)力基本上都是指主權(quán)。另外，自然資源國家所有權(quán)與自然資源主權(quán)的義務(wù)主體也并不相同。國家主權(quán)是一國對外最高的法律權(quán)力與權(quán)威，義務(wù)主體僅限于本國之外的其他國家，而不針對一國之內(nèi)的公民等非國家主體。自然資源所有權(quán)作為具有對世性支配權(quán)的一種，它指向權(quán)利人之外的其他任何義務(wù)主體。

（二）國家所有權(quán)之公法所有權(quán)說

將國家所有權(quán)認(rèn)定為公法上的所有權(quán)的學(xué)說源自法國。國家財產(chǎn)在法國分為公產(chǎn)和私產(chǎn)?！斗▏穹ǖ洹返?43條規(guī)定了公產(chǎn)制度，將不屬于個人并由國家負(fù)責(zé)的財產(chǎn)認(rèn)定為公產(chǎn)?！?3〕參見《法國民法典（上冊）》，羅結(jié)珍譯，法律出版社2005年版，第451頁。有關(guān)公產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)主要有兩種觀點：一種以民法上所有權(quán)為基礎(chǔ)，認(rèn)為公產(chǎn)所有權(quán)就是民法所有權(quán)，只是由于公共使用的緣故，受到行政法上很多限制，在公共使用范圍內(nèi)排除私法的適用；另一種以行政法為基礎(chǔ)，認(rèn)為公產(chǎn)所有權(quán)為公法上的所有權(quán)，主張公法所有權(quán)是和私法上的所有權(quán)不同的另一種形式的所有權(quán)，這種所有權(quán)觀念來自民法，但已經(jīng)過公法改造，使它具有公共使用因素，成為行政法上的公法所有權(quán)?！?4〕參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第315頁。有學(xué)者認(rèn)為，《物權(quán)法》中國家所有權(quán)中的國家為公法意義上的國家，其作為所有權(quán)主體不符合民法基本法理。依據(jù)民法基本法理，物權(quán)法上的所有權(quán)主體必須具體、實際、特定并具有私法上的人格。而“國家”一詞不僅兼具政治意義和法律意義，不同場合的“國家”含義也不同。〔75〕參見李康寧、王秀英：《國家所有權(quán)法理解析》，載《寧夏社會科學(xué)》2005年第4期，第14頁。

反對國家所有權(quán)之公法所有權(quán)說者認(rèn)為，國家作為政權(quán)主體和作為財產(chǎn)主體的身份是可以且必須分開的。國家所有權(quán)的內(nèi)容在性質(zhì)上主要是私法上的財產(chǎn)權(quán)。至于在國家所有權(quán)中的某些行政權(quán)內(nèi)容，包括國家對以國有生產(chǎn)資料為基礎(chǔ)所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品的調(diào)撥權(quán)、定價權(quán)等，應(yīng)視為由國家所有權(quán)中的處分權(quán)所派生出來的權(quán)利。國家向全民所有制企業(yè)收取利潤的權(quán)利，可視為由國家所有權(quán)中的收益權(quán)所產(chǎn)生的權(quán)利?！?6〕參見前注〔32〕，王利明文，第34～35頁。

（三）國家所有權(quán)之公權(quán)力說

該學(xué)說主張，國家所有權(quán)本質(zhì)上不是以意思自治為基礎(chǔ)的私權(quán)，而是以國家強(qiáng)制為基礎(chǔ)的公權(quán)或國家權(quán)力，是一種名為所有權(quán)的國家權(quán)力。國家所有權(quán)僅是披著私權(quán)外衣的所有權(quán)，本質(zhì)屬于國家公權(quán)。國家既不可能對投入國企的財產(chǎn)享有所有權(quán)，也不可能對國企本身享有所有權(quán)。實際上，國家所有權(quán)乃是國家通過行使立法權(quán)和行政權(quán)而享有的對于國企的控制權(quán)和剩余（價值）索取權(quán)，是一種經(jīng)濟(jì)公法領(lǐng)域中的公權(quán)力。〔77〕參見崔拴林：《國家所有權(quán)性質(zhì)問題研究——針對國有資本的分析》，載《河北法學(xué)》2008年第9期，第40頁。國家所有權(quán)不完全具備商品經(jīng)濟(jì)條件下財產(chǎn)所有權(quán)所固有的排他性、依存性和擴(kuò)張性，它因此不是或至少不完全是法律上的民事權(quán)利，其性質(zhì)更接近于行政權(quán)力?！?8〕參見陳旭琴：《論國家所有權(quán)的法律性質(zhì)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2001年第2期，第97頁。

（四）國家所有權(quán)之私權(quán)說

該學(xué)說認(rèn)為，無論所有權(quán)主體為國家、集體還是個人，所有權(quán)的性質(zhì)均是相同的，即民法上的所有權(quán)。國家除作為公權(quán)執(zhí)掌者外，還可以私法人格參與社會經(jīng)濟(jì)生活。國家雙重法律人格的混同，造成了對國家所有權(quán)性質(zhì)的誤解，故應(yīng)區(qū)分國家的公法人格與私法人格，在行政體制外分離國家所有權(quán)與行政權(quán)，使國家所有權(quán)的行使成為非行政性的經(jīng)濟(jì)行為，從而還原國家所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)?！?9〕參見王利明：《論國家作為民事主體》，載《法學(xué)研究》1991年第1期，第59～66頁。即使對依據(jù)所有制標(biāo)準(zhǔn)將所有權(quán)區(qū)分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個人所有權(quán)持反對立場的學(xué)者也認(rèn)為國家所有權(quán)為民法上所有權(quán)?！?0〕參見梁慧星：《中國物權(quán)法草案建議稿》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第212頁。江平教授認(rèn)為，國家所有權(quán)是指國家以民事主體的身份對國有財產(chǎn)享有的所有權(quán)?！?1〕參見江平主編：《物權(quán)法》，法律出版社2009年版，第125頁；江平主編：《物權(quán)法教程》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第157頁。肖乾剛教授認(rèn)為，自然資源所有權(quán)首先是通過一國憲法與民法進(jìn)行制度安排的，這表明自然資源所有權(quán)制度與民法物權(quán)制度并無不同，民法有關(guān)物權(quán)制度的理論在自然資源所有權(quán)的研究中也完全適用。將自然資源所有權(quán)與民法物權(quán)對立起來，并不能突出自然資源所有權(quán)的地位與作用。〔82〕參見肖乾剛主編：《自然資源法》，法律出版社1992年版，第67頁。鮑爾和施蒂爾納就將屬于自然資源之一的森林資源的所有權(quán)定性為民法上的所有權(quán)。所有權(quán)人無論是國家、其他公法團(tuán)體或私人，均不影響所有權(quán)之私法性質(zhì)?！?3〕參見［德］鮑爾、施蒂爾納：《德國物權(quán)法（上冊）》，張雙根譯，法律出版社2004年版，第610頁。國家只是民事意義上的物的所有人，進(jìn)而國家所有權(quán)不能因為其主體上的特殊性而享有特殊保護(hù)。〔84〕參見馬新彥主編：《物權(quán)法》，科學(xué)出版社2007年版，第88頁。

該學(xué)說的最大優(yōu)點在于指出了國家所有權(quán)本質(zhì)上是民事權(quán)利，行使國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循民事權(quán)利行使的一般規(guī)則，不能通過行政權(quán)力行使國家所有權(quán)，更不能以行政權(quán)的行使來代替國家所有權(quán)的行使，國家所有權(quán)的行使因此應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政權(quán)與國家所有權(quán)。通過行政權(quán)與國家所有權(quán)的區(qū)分，促使行政權(quán)與所有權(quán)主體適當(dāng)分離，使國家所有權(quán)與行政權(quán)在國家經(jīng)濟(jì)生活中達(dá)到最佳配置?！?5〕參見劉應(yīng)民：《論國家所有權(quán)的行使》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2003年第5期，第586頁。

（五）國家所有權(quán)之特別私權(quán)說

該觀點認(rèn)為，國家所有權(quán)為一種特別私權(quán)。這種特別性體現(xiàn)在，國家在市場活動中將公法人和私法人的人格匯聚一體。〔86〕參見羅世榮、何磊：《論國家所有權(quán)的特別私權(quán)性——兼談〈物權(quán)法〉對國有資產(chǎn)的立法保護(hù)完善》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2006年第5期，第238頁。國家作為公共權(quán)益的維護(hù)者，在行政活動中以公共權(quán)力擁有者的面貌出現(xiàn)在公民面前，但國家同樣具有成為權(quán)利主體的可能性和必要性。在平權(quán)型的法律關(guān)系中，國家是享有一定權(quán)利的主體，但這種權(quán)利又不同于私人享有的純粹的私權(quán)利，由于涉及大多數(shù)人的公共利益，毋寧說它是一種公權(quán)利或“特別私權(quán)”。它既不同于完全的私權(quán)，也不是純粹的公權(quán)力。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府常常有著兩張面孔，即，公法法人和私權(quán)利擁有者。只不過這個“私”權(quán)利是比較眾多的個人私權(quán)利的集合體，它既要保證管理的財產(chǎn)增值，又要兼顧公共利益的保護(hù)。私權(quán)傳統(tǒng)是保護(hù)私人利益和權(quán)利推定，即法不禁止為有權(quán)。而國家行政主體則不能按照權(quán)利推定的原則來享有權(quán)利，它必須經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審查和法律的授權(quán)，行使的目的也是為了公共利益的需要。從法律基礎(chǔ)和形態(tài)上看，國家所有權(quán)兼具私權(quán)的性質(zhì)及公共權(quán)力的特征，是一種特別的私權(quán)。

明確國家所有權(quán)的特別私權(quán)性與權(quán)利的平等保護(hù)同樣重要，這對我國國有資產(chǎn)的法律保護(hù)也具有重要的理論意義。該觀點主張，針對當(dāng)前尚無統(tǒng)一的國家所有權(quán)的代理機(jī)構(gòu)的狀況，除在民法體系中建立起國家的私法人格制度，保留物權(quán)法對國家所有權(quán)的原則性規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)盡快出臺《國有資產(chǎn)法》，明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的法律性質(zhì)和行政職責(zé)，并考慮在人大常委會內(nèi)設(shè)立專門的國有資產(chǎn)委員會，作為代表全民利益的、超越行政部門利益的國有資產(chǎn)所有權(quán)處置最高機(jī)構(gòu)，定期進(jìn)行審議，由其對國有資產(chǎn)行使統(tǒng)攝性監(jiān)督、管理工作，合理、全面地解決公、私權(quán)利的調(diào)和問題。〔87〕參見前注〔86〕，羅世榮、何磊文，第236～240頁。

（六）國家所有權(quán)之公共所有權(quán)說

該學(xué)說認(rèn)為，國家所有權(quán)本質(zhì)上不是以個人意思自治和契約自由為基礎(chǔ)的私權(quán)，而是以國家強(qiáng)制為基礎(chǔ)、以政治程序為運行機(jī)制的公共權(quán)力。〔88〕參見王軍：《國企改革與國家所有權(quán)神話》，載《中外法學(xué)》2005年第3期，第361頁。國家所有權(quán)首先是一種國家通過公共權(quán)力分配權(quán)益和風(fēng)險的國家機(jī)制，而個人所有權(quán)不需要這種機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)范意義的所有權(quán)譜系應(yīng)當(dāng)包括私人所有權(quán)和公共所有權(quán)并形成二元并立，公共所有權(quán)在我國包括國家所有權(quán)和集體所有權(quán)?！?9〕參見程淑娟：《確信與限制——國家所有權(quán)主體的法哲學(xué)思考》，載《河北法學(xué)》2009年第5期，第37～41頁。有學(xué)者認(rèn)為，國家所有權(quán)的歷史經(jīng)歷了“羅馬共和時期的公共所有權(quán)”“中世紀(jì)歐洲的國家和領(lǐng)主所有權(quán)與私人所有權(quán)的混沌”及“近代民主政治國家向公共所有權(quán)的回歸”三個階段。公共所有權(quán)和私人所有權(quán)是在羅馬法中就已經(jīng)存在的所有權(quán)基本樣態(tài)。我國的國家所有權(quán)應(yīng)該屬于公共所有權(quán)，屬于民法所有權(quán)的一種。對公共所有權(quán)不能簡單套用私人所有權(quán)的邏輯和結(jié)構(gòu)，更不能認(rèn)為由于公共所有權(quán)與私人所有權(quán)存在差別，就否認(rèn)公共所有權(quán)是所有權(quán)的類型之一?！?0〕參見程淑娟：《論我國國家所有權(quán)的性質(zhì)——以所有權(quán)觀念的二元化區(qū)分為視角》，載《法律科學(xué)》2009年第1期，第73～81頁；見前注〔89〕，程淑娟文，第37～41頁。有學(xué)者認(rèn)為，民法意義上的國家應(yīng)當(dāng)理解為中央政府。中央政府作為公法法人可以依法享有私法上的公共財產(chǎn)所有權(quán)?！?1〕參見李康寧、王秀英：《國家所有權(quán)法理解析》，載《寧夏社會科學(xué)》2005年第4期，第15頁。

國家所有權(quán)之公共所有權(quán)說指明國家所有權(quán)所具有的公共性。對比國家所有權(quán)與私人所有權(quán)就會發(fā)現(xiàn)，這兩種所有權(quán)的目的存在根本差異。前者為實現(xiàn)公共利益而存在，后者則是實現(xiàn)私人利益的法律手段。只有在二元化的所有權(quán)觀念下，國家所有權(quán)的性質(zhì)才能得到正確認(rèn)識，并與私人所有權(quán)在對立中并存。民法保護(hù)私人所有權(quán)是對私人財富的尊重，而保護(hù)國家所有權(quán)則是對屬于全體人民財富的尊重?！?2〕參見程淑娟：《論我國國家所有權(quán)的性質(zhì)——以所有權(quán)觀念的二元化區(qū)分為視角》，載《法律科學(xué)》2009年第1期，第80～81頁。

（七）小結(jié)：國家所有權(quán)性質(zhì)研究現(xiàn)狀的簡要評析

1．不能將國家所有權(quán)中的“國家”與自然資源國家主權(quán)中的“主權(quán)國家”相等同。首先，二者的權(quán)利內(nèi)涵不同。自然資源主權(quán)是一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的自決權(quán)，它決定著一國政治與經(jīng)濟(jì)的獨立。自然資源所有權(quán)則是通過法律對本國自然資源支配進(jìn)行制度安排的財產(chǎn)法權(quán)利，是一國完全和充分行使自然資源永久主權(quán)的結(jié)果。其次，二者的權(quán)利主體不盡一致。前者為國家和政府專有，權(quán)利標(biāo)的是一國政治和經(jīng)濟(jì)的獨立與領(lǐng)土完整；后者的權(quán)利主體卻可以是國家和政府，也可以是私人，主體為何僅從屬于法律制度的安排。第三，國際法意義上的“國家”，法學(xué)上稱之為“抽象國家”；而民法意義上的財產(chǎn)所有權(quán)制度，必須遵守主體特定和客體特定的原則，從民法基本的法律關(guān)系原理出發(fā)，法律關(guān)系的主體必須明確肯定。

應(yīng)當(dāng)說，之所以出現(xiàn)關(guān)于國家所有權(quán)性質(zhì)的爭論，一個重要的原因在于，國家作為所有權(quán)的主體兼具民事主體與主權(quán)國家的雙重屬性。長期以來，我們并沒有對自然資源所有權(quán)的行使進(jìn)行合理的定位，把國家作為自然資源管理者的主權(quán)權(quán)力與國家作為自然資源所有人的財產(chǎn)權(quán)利混為一體，把權(quán)力的行使作為自然資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)方式，使自然資源所有權(quán)成為行政權(quán)的附庸，以至于自然資源管理和所有權(quán)的實現(xiàn)都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。從國家可以成為私法主體的角色來看，自然資源國家所有權(quán)完全具有作為私法上所有權(quán)的可能性。國家作為自然資源所有權(quán)的權(quán)利主體并不能否定自然資源國家所有權(quán)作為私法上所有權(quán)的理由。如凱爾森所言，民法典規(guī)范可同等地適用于私人與國家。有關(guān)國家的這些權(quán)利和義務(wù)的爭端，通常就用解決私人間爭端的那種方式加以處理。一個法律關(guān)系以國家為其當(dāng)事人一方的事實，并不一定要將國家從私法領(lǐng)域中移出。〔93〕參見［奧］凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第227頁。

2．“國家所有權(quán)之公法所有權(quán)說”需要澄清的問題體現(xiàn)在：（1）將國家所有權(quán)納入公法所有權(quán)之后，國家作為政權(quán)的主體和作為財產(chǎn)的主體如何進(jìn)行區(qū)分？（2）公法所有權(quán)與私法所有權(quán)在權(quán)利主體、客體及權(quán)利內(nèi)容方面究竟有何不同？公法所有權(quán)作為獨立于私法所有權(quán)之外的另一種所有權(quán)形式的獨特性體現(xiàn)在何處？（3）公法所有權(quán)是否可以適用私法所有權(quán)規(guī)則？若可適用，私法所有權(quán)之外另生新枝并謂之公法所有權(quán)的獨特意義何在？若不可以適用，公法所有權(quán)又需要適用何種規(guī)則？

3．若將國家所有權(quán)定性為一種公權(quán)力，則以下詰責(zé)無法繞開：（1）公權(quán)力性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)之上如何派生出屬于私權(quán)范疇的自然資源用益物權(quán)？畢竟，公權(quán)力并不具有民法上自然資源國家所有權(quán)所應(yīng)具有的占有、使用、收益及處分權(quán)能，也無法將其“遺傳”或“派生”給自然資源用益物權(quán)（如《物權(quán)法》第123條中的取水權(quán)、采礦權(quán)及海域使用權(quán)等）。循此，若自然資源用益物權(quán)缺乏自然資源國家所有權(quán)這一母權(quán)基礎(chǔ)，必將導(dǎo)致構(gòu)建合理的自然資源用益物權(quán)配置制度成為泡影，根本無法實現(xiàn)運用法律手段應(yīng)對自然資源危機(jī)的目的?！?4〕參見單平基：《論我國水資源的所有權(quán)客體屬性及其實踐功能》，載《法律科學(xué)》2014年第1期，第69頁。（2）公權(quán)力性質(zhì)的國有財產(chǎn)（如國有企業(yè)）如何平等地參與到市場經(jīng)濟(jì)交易中去？《物權(quán)法》規(guī)定“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”（第3條第3款）所確立的物權(quán)平等原則如何具體體現(xiàn)及有效實現(xiàn)？質(zhì)言之，公權(quán)力性質(zhì)的國家所有權(quán)與私權(quán)性質(zhì)的私人所有權(quán)真正能實現(xiàn)平等嗎？

4．“國家所有權(quán)之私權(quán)說”在一定程度上可以回答“國家所有權(quán)之公權(quán)力說”所面臨的詰問：私權(quán)性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)之上可以派生出自然資源用益物權(quán)；私權(quán)性質(zhì)的國有財產(chǎn)（如國有企業(yè)）也能夠平等地參與到市場經(jīng)濟(jì)交易中去。然而，國家所有權(quán)之私權(quán)說同樣需要解決以下問題：（1）私權(quán)性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)與自然資源全民所有、憲法上自然資源國家所有權(quán)是否等同？（2）“國家所有權(quán)”體現(xiàn)為憲法條款（《憲法》第9條）與物權(quán)法條款（《物權(quán)法》第46條）之時，二者的法律屬性是否相同？若相同，為何又要分別規(guī)范？若不同，區(qū)別又體現(xiàn)在何處？（3）自然資源用益物權(quán)與自然資源全民所有、憲法上自然資源國家所有權(quán)、民法上自然資源國家所有權(quán)之間的關(guān)系如何？（4）私權(quán)性質(zhì)的國家所有權(quán)之上，如何體現(xiàn)國家所有權(quán)背后所負(fù)載利益的全民性？全民意志如何作用于具有私權(quán)性質(zhì)之國家所有權(quán)的行使？

5．“國家所有權(quán)之特別私權(quán)說”的目的在于試圖呈現(xiàn)“國家所有權(quán)帶有私權(quán)性質(zhì)的同時，又具有公共權(quán)力”的特征，進(jìn)而彰顯國家所有權(quán)性質(zhì)的多樣性。然而，該學(xué)說針對國家所有權(quán)作為“特別私權(quán)”較之“普通私權(quán)”的“特別性”體現(xiàn)在何處卻未交待清楚，非但未使國家所有權(quán)的性質(zhì)清晰易解，反而易致對這一問題的理解更加困難。簡言之，該學(xué)說的最大弊病在于并未指出“特別私權(quán)”在權(quán)利主體、客體及權(quán)利內(nèi)容上的特別之處。另外，該學(xué)說也未能提供既能實現(xiàn)“平權(quán)型法律關(guān)系”中之私權(quán)保護(hù)，又能兼顧公共利益的規(guī)則適用路徑。

6．“國家所有權(quán)之公共所有權(quán)說”指明了在一定情形之下國家所有權(quán)所具有的公共性，即與作為單純實現(xiàn)私人利益法律手段的所有權(quán)不同，國家所有權(quán)具有負(fù)載利益的公共性特征。該學(xué)說的缺陷體現(xiàn)在：（1）將國家所有權(quán)界定為公共所有權(quán)之后，又將公共所有權(quán)與私人所有權(quán)并列作為民法所有權(quán)之類型的作法令人費解。試問：其一，私人所有權(quán)與民法所有權(quán)的區(qū)別何在？二者是否具有包含關(guān)系？其二，倘若公共所有權(quán)本屬于民法所有權(quán)的范疇，那么，將國家所有權(quán)界定為公共所有權(quán)又有何實際意義？（2）作為公共所有權(quán)的國家所有權(quán)在主體、客體、權(quán)利內(nèi)容及規(guī)則適用上與私人所有權(quán)有何不同？（3）與“國家所有權(quán)之公權(quán)力說”遇到的問題類似，公共所有權(quán)性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)之上如何派生出屬于私權(quán)范疇的自然資源用益物權(quán)？這些問題均需要在理論上給出回答。

五、國家所有權(quán)的行使及規(guī)制問題

（一）觀點一：運用物權(quán)法思維思考國家所有權(quán)問題

學(xué)者主張將對國家所有權(quán)的研究回歸到法律思維，尤其是物權(quán)法思維中來。我國的國家所有權(quán)制度基本上是在高度政治性目標(biāo)的基礎(chǔ)上建立起來的，從這一制度建立之初，決策者就很少考慮到法律科學(xué)性的要求，尤其是沒有考慮到民商法關(guān)于物權(quán)法的基本原理的運用。國家財產(chǎn)所有權(quán)制度的高度政治化、神秘化，反過來又妨害了人們對它予以科學(xué)化的研究，更妨害了人們依據(jù)民法原理糾正其缺陷，對其進(jìn)行真正的完善和改造。〔95〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第57頁。

物權(quán)法確實不可能解決國家所有權(quán)的所有法律問題，哪些內(nèi)容應(yīng)納入物權(quán)法，哪些應(yīng)放在未來的國有資產(chǎn)管理法中要預(yù)先策劃好?！?6〕參見余能斌、程淑娟：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期物權(quán)立法的一面鏡子——以俄羅斯的國家所有權(quán)立法為鑒》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期，第179～180頁。應(yīng)把能體現(xiàn)私法性質(zhì)的內(nèi)容（諸如國家所有權(quán)與其他所有權(quán)的平等地位、國家所有權(quán)的主體、客體、取得、消滅和保護(hù)）放在物權(quán)法中予以規(guī)定。此外，由于傳統(tǒng)民法中“物”和“財產(chǎn)”的外延區(qū)分，國家所有權(quán)的客體只能是物，而不是財產(chǎn)。對于那些在理論上不屬于物權(quán)的客體、但屬于國家財產(chǎn)的，如國有股份，可以在規(guī)定物權(quán)的客體時作為例外規(guī)定，從而既能以物權(quán)法保護(hù)國有財產(chǎn)，也能避免物權(quán)法的概念沖突。

（二）觀點二：運用公產(chǎn)、公用物理論規(guī)制國家所有權(quán)的行使及保障全民利益的實現(xiàn)

有學(xué)者主張運用公產(chǎn)理論規(guī)制國家所有權(quán)的行使及保障全民利益的實現(xiàn)，認(rèn)為應(yīng)在物權(quán)法對“國家所有即全民所有”的歸屬性規(guī)定后增補(bǔ)“國家應(yīng)保障國有財產(chǎn)為社會全體公眾或合法主體公平、有效使用”的解釋性規(guī)定?！?7〕參見張力：《國家所有權(quán)的異化及其矯正——所有權(quán)平等保護(hù)的前提性思考》，載《河北法學(xué)》2010年第1期，第92頁。國家公產(chǎn)的典型形式為公用物（公眾用公產(chǎn)），公用物不得作為交易與時效取得的客體，公用物國家所有權(quán)包含三項特殊權(quán)能（義務(wù)）：（1）維持公用秩序，防止社會成員恃強(qiáng)凌弱而形成少數(shù)人對公用物的事實支配地位；（2）營建公用物與維持其物理上的適用狀態(tài)；（3）維持公用物在法律上的公用狀態(tài)，這不僅是指將公用物平等地向社會公眾開放，還指所有人不得以營利目的、經(jīng)濟(jì)手段抬高公眾使用成本，對社會弱勢群體變相阻隔用益關(guān)系。所有人對公用物的收益權(quán)能（收費權(quán)）應(yīng)僅限于補(bǔ)償營建、再營建同類設(shè)施與維持功能之用。公用物所有權(quán)必須摒棄自由主義的私人所有權(quán)理念中惟利是圖的特性?！?8〕參見張力：《論國家所有權(quán)理論與實踐的當(dāng)代出路——基于公產(chǎn)與私產(chǎn)的區(qū)分》，載《浙江社會科學(xué)》2009年第12期，第32頁。學(xué)者因此建議在物權(quán)立法中保留公用物概念，堅持公用物國家所有權(quán)之形式私權(quán)的技術(shù)屬性，探討國家所有權(quán)與其他所有權(quán)類型在形式平等之下的自身特質(zhì)，提供關(guān)于國有資產(chǎn)的民法調(diào)整與公法調(diào)整方法的聯(lián)合的制度契機(jī)?！?9〕參見張力：《論公用物國家所有權(quán)的“形式私權(quán)”屬性——以私權(quán)的“實質(zhì)”與“形式”之二元劃分為線索》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》2006年第12期，第99～103頁。

（三）觀點三：國有財產(chǎn)實行區(qū)分行使原則

該觀點將國有財產(chǎn)分為不同類型并進(jìn)行區(qū)分行使。屈茂輝教授將國有財產(chǎn)分為權(quán)力性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)及事業(yè)性財產(chǎn)。對于權(quán)力性財產(chǎn)，國家所有權(quán)的行使者只能依據(jù)其法定職能對其占有、使用，不能將這些財產(chǎn)進(jìn)行投資或出租，也不能取得該財產(chǎn)的收益，如果這些財產(chǎn)折舊后需要處分也必須得到明確的法律授權(quán)。對于經(jīng)營性財產(chǎn)，國家財產(chǎn)所有權(quán)的行使者依法將這些財產(chǎn)投入企業(yè)，將對財產(chǎn)的具體占有、使用、收益和處分權(quán)能移轉(zhuǎn)給企業(yè)，自己只享有出資人權(quán)利，即投資以后發(fā)生所有權(quán)與出資人權(quán)利的轉(zhuǎn)換。對于事業(yè)性財產(chǎn)，國家財產(chǎn)所有權(quán)的行使者則可根據(jù)事業(yè)目的設(shè)立法人組織，將財產(chǎn)的具體占有、使用、收益和處分權(quán)能移轉(zhuǎn)給學(xué)校等事業(yè)單位法人，而其作為事業(yè)單位法人的設(shè)立人只享有剩余索取權(quán)?！?00〕參見屈茂輝、劉敏：《國家所有權(quán)行使的理論邏輯》，載《北方法學(xué)》2011年第1期，第23頁。有學(xué)者主張對國家所有權(quán)按其客體之目的、用途等的差異，將國有財產(chǎn)區(qū)分為公用性財產(chǎn)、營利性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)，從而分別規(guī)制?！?01〕參見黃軍、李?。骸秶宜袡?quán)的分類立法分析》，載《理論月刊》2005年第5期，第106～108頁；黃軍：《國家所有權(quán)的行使原則》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第2期，第87～88頁。另有學(xué)者依據(jù)國家所有權(quán)客體的用途將其分為經(jīng)營性國有財產(chǎn)和非經(jīng)營性國有財產(chǎn)。非經(jīng)營性國有財產(chǎn)又分為公有物和公用物：以公務(wù)為目的的國有財產(chǎn)稱為公有物，指國家機(jī)關(guān)為履行公務(wù)活動而占有、使用的國有財產(chǎn)，包括國家機(jī)關(guān)的建筑物、車輛、辦公用品、預(yù)算內(nèi)經(jīng)費等。以公眾使用為目的的國有財產(chǎn)稱為公用物，系國家所有但一般公眾均可依法使用的財產(chǎn)，如公用圖書館、公共道路、公園等?！?02〕參見孟勤國、張里安主編：《物權(quán)法》，湖南大學(xué)出版社2006年版，第96頁。

（四）觀點四：專設(shè)專門機(jī)構(gòu)行使國家所有權(quán)

該觀點主張，按照區(qū)分國家雙重法律人格的理念，遵循“政資分離”原則，國家的社會經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能必須與國有財產(chǎn)的所有者權(quán)能相區(qū)分，代表國家行使所有權(quán)的組織專司國有財產(chǎn)所有者的職能，不得兼行其他行政管理職能。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家對國有財產(chǎn)的管理體制雖然不盡相同，但多由具體的某一專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國有財產(chǎn)所有者職能，譬如，意大利早年的國家參與部——現(xiàn)在的國庫部、新加坡內(nèi)閣中的董事任命委員會等。代表國家行使所有權(quán)的專門性組織，則直接經(jīng)營管理國有財產(chǎn)，參與市場經(jīng)濟(jì)的運行，負(fù)責(zé)考察投資環(huán)境、選擇投資領(lǐng)域和選任企業(yè)管理者等，實現(xiàn)對國有財產(chǎn)的利用。如此，既可有效避免重復(fù)建設(shè)、國有財產(chǎn)的浪費，又可以集中國家財力發(fā)展重點項目，創(chuàng)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，提高國有財產(chǎn)運營的經(jīng)濟(jì)效益，避免國家所有權(quán)的落空?！?03〕參見黃軍：《國家所有權(quán)行使的現(xiàn)狀與展望》，載《理論月刊》2007年第9期，第51頁。另有學(xué)者建議在人大常委會內(nèi)設(shè)立專門的國有資產(chǎn)委員會，作為代表全民利益、超越行政部門利益的國有資產(chǎn)所有權(quán)處置最高機(jī)構(gòu)，定期進(jìn)行審議，由其對國有資產(chǎn)行使統(tǒng)攝性監(jiān)督、管理工作，合理、全面地解決公、私權(quán)利的調(diào)和問題。〔104〕參見羅世榮、何磊：《論國家所有權(quán)的特別私權(quán)性——兼談〈物權(quán)法〉對國有資產(chǎn)的立法保護(hù)完善》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2006年第5期，第236～240頁。

（五）觀點五：注重國家所有權(quán)中全民利益的保護(hù)

國家代表全民行使所有權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)充分反映全體人民的意志和利益?！?05〕參見王利明、尹飛、程嘯：《中國物權(quán)法教程》，人民法院出版社2007年版，第172頁。土地使用權(quán)的出讓，礦藏、水流等自然資源的許可使用，應(yīng)當(dāng)堅持公開、公平、公正的原則。全國各級人大對政府機(jī)關(guān)代表國家行使財產(chǎn)所有權(quán)的行為，有依法進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。如果不嚴(yán)格代表國家行使財產(chǎn)所有權(quán)的政府機(jī)關(guān)的社會性義務(wù)，不賦予人大對政府機(jī)關(guān)行使國家財產(chǎn)所有權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，讓主管官員任意以政府機(jī)關(guān)的名義或國家的名義處置國家財產(chǎn)（即全民財產(chǎn)），全民所有制就有蛻變?yōu)楣倭潘兄频奈ｋU?！?06〕參見李開國、劉云生、章禮強(qiáng)：《國家所有權(quán)和集體所有權(quán)立法新建議》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2003年第3期，第18頁。

國家所有權(quán)的改革是一個系統(tǒng)工程，既應(yīng)有利于國家所有人地位的鞏固與加強(qiáng)，也應(yīng)有利于國有財產(chǎn)的充分有效利用，更應(yīng)有利于社會公眾福祉的增進(jìn)。對于國家所有權(quán)制度，一邊是連篇累牘的詩歌一般的高唱贊歌，一邊是源源不斷的難以杜絕的資產(chǎn)被侵害和流失，中國國有資產(chǎn)的所有權(quán)制度，到底出現(xiàn)了什么問題？為什么在政治上無比神圣的國有資產(chǎn)，實際上卻成了最容易獲取的唐僧肉？〔107〕參見前注〔2〕，孫憲忠文，第57頁。針對全民利益的保護(hù)問題，學(xué)者提出了多種方案。這至少體現(xiàn)為：

其一，運用公益訴訟保護(hù)國家所有權(quán)及公眾參與權(quán)。當(dāng)前國家所有權(quán)制度的一個嚴(yán)重缺陷就是在它受侵害時，全民中的個體成員無權(quán)請求司法救濟(jì)?！?08〕參見王軍：《國家所有權(quán)的法律神話》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2003年。顏運秋教授主張通過公益訴訟保護(hù)國家所有權(quán)，任何組織和個人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公益的行為均可提起訴訟，進(jìn)而形成保護(hù)和救濟(jì)國家所有權(quán)的一種新途徑。〔109〕參見顏運秋：《公益訴訟：國家所有權(quán)保護(hù)和救濟(jì)的新途徑》，載《環(huán)球法律評論》2008年第3期，第32～41頁。另有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)強(qiáng)化國家所有權(quán)的保護(hù)措施，有條件地賦予檢察機(jī)關(guān)、工會和職工對侵害國有財產(chǎn)行為的起訴權(quán)。〔110〕參見趙萬一：《論國家所有權(quán)在物權(quán)法中的特殊地位》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2007年第1期，第99～106頁。

其二，將公產(chǎn)理論運用到全民利益保護(hù)中來。張力教授主張在《物權(quán)法》上建立國家公產(chǎn)、“國庫企業(yè)法人”制度，以公產(chǎn)制度為核心來實現(xiàn)國有財產(chǎn)利益的社會公平分享?！?11〕參見前注〔97〕，張力文，第92～94頁。針對國家所有權(quán)理論當(dāng)前面臨的質(zhì)疑，可考慮國家財產(chǎn)之“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”的既有分類，予以二者不同的權(quán)利能力與權(quán)能。結(jié)合我國法律傳統(tǒng)，在延續(xù)國家財產(chǎn)民法整體調(diào)整傳統(tǒng)方法的前提下，圍繞實現(xiàn)公共利益的根本目標(biāo)，回應(yīng)公共財產(chǎn)客體功能的特殊性及由此產(chǎn)生的法律調(diào)整方法特殊性要求，吸收與改造大陸法國家“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”二分體制，構(gòu)建公共所有權(quán)向私人所有權(quán)循序過渡的類型序列。〔112〕參見前注〔98〕，張力文，第25頁。

其三，依據(jù)國家所有權(quán)的不同客體進(jìn)行分類立法。有學(xué)者主張對國家所有權(quán)按其客體之目的、用途的差異，區(qū)分設(shè)置不同的法律規(guī)則予以調(diào)整，將國有財產(chǎn)區(qū)分為公用性財產(chǎn)、營利性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)，從而分別規(guī)制。〔113〕參見前注〔101〕，黃軍、李琛文，第106～108頁；前注〔101〕，黃軍文，第87～88頁。王利明教授認(rèn)為，公用財產(chǎn)不能作為商品出售，不能由個人享有所有權(quán)。國有營利性財產(chǎn)則可以作為商品所有權(quán)，由國家依法做出處分?！?14〕參見前注〔25〕，王利明書，第292頁。

（六）小結(jié)：有關(guān)國家所有權(quán)的行使及規(guī)制研究現(xiàn)狀的簡要評析

1．運用物權(quán)法思維思考國家所有權(quán)亟需回答以下問題：（1）國有財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利到底應(yīng)該由誰行使？如何行使？行使過程中需要考量何種因素以期最大程度地實現(xiàn)國家所有權(quán)所負(fù)載的全民利益？（2）《物權(quán)法》規(guī)范對這些物品的支配秩序應(yīng)如何建立？（3）如何從《物權(quán)法》視角防止國有資產(chǎn)流失？畢竟，對任何權(quán)利行使的規(guī)制都不能脫離法治軌道?！?15〕參見單平基：《從強(qiáng)制締約看“打車軟件”的法律規(guī)制》，載《法學(xué)》2014年第8期，第143頁。若所有權(quán)的支配秩序不明確，在其受到侵害之時，就沒有一個主體能夠提起排除妨害、保護(hù)財產(chǎn)的訴訟。這是國有財產(chǎn)最易受到侵害的關(guān)鍵所在。

2．運用公產(chǎn)、公用物理論規(guī)制國家所有權(quán)的行使必須明確以下邏輯性前提：（1）公產(chǎn)、公用物的內(nèi)涵究竟為何？二者與共用物、公物、公有物、公共用物等非私人所有物類型有無區(qū)別？〔116〕關(guān)于公產(chǎn)、公用物與共用物、公物、公有物、公共用物等非私人所有物類型的區(qū)別，參見前注〔94〕，單平基文，第68～79頁。在不能明確公產(chǎn)、公用物自身內(nèi)涵的情況下，無法依此對國家所有權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)制。（2）公產(chǎn)、公用物等此類非私人所有物是否可適用私法規(guī)則？這種規(guī)則適用與私人所有物有何不同？在學(xué)界對公產(chǎn)、公用物尚缺乏系統(tǒng)性的理論研究及具體、清晰的適用規(guī)則的情況下，運用其對國家所有權(quán)進(jìn)行規(guī)制就必然缺少理論及規(guī)范性基礎(chǔ)。

3．主張運用國有財產(chǎn)區(qū)分行使原則規(guī)制國家所有權(quán)行使的觀點必然要回答以下詰問：依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)將國有財產(chǎn)區(qū)分為“權(quán)力性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)及事業(yè)性財產(chǎn)”，或?qū)⑵鋭澐譃椤肮眯载敭a(chǎn)、營利性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)”？國有財產(chǎn)是否可以絕對性地與這種分類相對應(yīng)？事實情況是，與將國有財產(chǎn)嚴(yán)格性地劃分為“權(quán)力性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)及事業(yè)性財產(chǎn)”不同，國家對有些財產(chǎn)雖可進(jìn)行經(jīng)營，但該財產(chǎn)上往往也負(fù)擔(dān)著公共性目的，而負(fù)載著公共用途的國有財產(chǎn)也并非絕對性地不可進(jìn)行交易。將國有財產(chǎn)劃分為“公用性財產(chǎn)、營利性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)”的分類也存在著同樣的問題：資源性財產(chǎn)既可具有公共目的性（如水資源），也可能具有營利性（如礦產(chǎn)資源）。

4．針對設(shè)專門機(jī)構(gòu)行使國家所有權(quán)的觀點，無論是建議設(shè)立“代表國家行使所有權(quán)的專門性組織”，還是建議“在人大常委會內(nèi)設(shè)立專門的國有資產(chǎn)委員會”，都必須回答：《憲法》以及《物權(quán)法》是否為其他主體行使國家所有權(quán)留下了可能？設(shè)立專門機(jī)構(gòu)代表全民行使國家所有權(quán)實際上已不再是單純民法所能解決的問題，必須在《憲法》層面找到規(guī)范性依據(jù)。另外，《物權(quán)法》第45條第2款規(guī)定：“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！卑凑战忉屨?，該款的后半部分是否至少是承認(rèn)統(tǒng)一、唯一的主體之外，還有其他主體的存在？專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序如何？所專設(shè)的專門機(jī)構(gòu)是否真的能夠超越行政部門利益以代表全民利益？這些問題均有待理論澄清，也需要接受實踐檢視。

5．國家所有權(quán)中的全民利益保護(hù)是一項重要的法學(xué)課題。這至少體現(xiàn)在：（1）在國家所有權(quán)中的全民利益保護(hù)問題上，如何在所有權(quán)制度乃至物權(quán)制度中界定“全民”這一主體？“全民”是否是一個法律概念，進(jìn)而成為法律主體或民法主體？（2）對全民利益的保護(hù)如何在物權(quán)法乃至民法制度中體現(xiàn)？（3）國家所有權(quán)如何既憑借其所具有的私權(quán)屬性以參與市場交易，又呈現(xiàn)其所應(yīng)具有的全民利益性？（4）如何對國家所有權(quán)進(jìn)行規(guī)制，以真正實現(xiàn)國家所有權(quán)所負(fù)載之全民利益的保護(hù)？這些問題都需要進(jìn)行更為深入的研究。畢竟，國家所有權(quán)背后所負(fù)載的就是全民利益。

六、國家所有權(quán)爭點例舉——自然資源國家所有權(quán)問題

為避免政府在自然資源之上借國家所有權(quán)與民爭利，學(xué)界對自然資源國家所有權(quán)論爭不斷。學(xué)者主要提出了“雙階構(gòu)造說”“公權(quán)說”“國家所有制說”“三層結(jié)構(gòu)說”及“權(quán)利層次說”等觀點?！?17〕為此，《法學(xué)研究》編輯部于2013年5月12日舉辦了“自然資源國家所有權(quán)理論研討會”，以為促進(jìn)憲法與民法在具體問題上的對話搭建平臺，并于《法學(xué)研究》2013年第4期開設(shè)專欄討論該問題。參見《法學(xué)研究》2013年第4期的“自然資源國家所有權(quán)專題研究”。

（一）自然資源國家所有權(quán)“雙階構(gòu)造說”

稅兵教授認(rèn)為，自然資源國家所有權(quán)蘊(yùn)含著憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)的雙階構(gòu)造，純粹私權(quán)說與純粹公權(quán)說均難謂恰當(dāng)。就自然資源使用的法律調(diào)整機(jī)制而言，應(yīng)回歸公物與私物二元區(qū)分的大陸法傳統(tǒng)，并對“非對物采掘類”與“對物采掘類”自然資源作類型化處理，由此形成不同的規(guī)范配置?！?18〕參見稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第4～18頁。

（二）自然資源國家所有權(quán)“公權(quán)說”

鞏固副教授采自然資源國家所有權(quán)“公權(quán)說”，認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)在主體、客體、內(nèi)容、行使、救濟(jì)與責(zé)任等方面都與物權(quán)存在本質(zhì)差異，其并非處理平等主體間財產(chǎn)關(guān)系、以確立特定主體對特定物的“直接支配”為內(nèi)容的民法物權(quán)，而是劃分國家與個人界限，為“全民”意義上的抽象國家以立法和行政手段“間接干預(yù)”資源利用提供合法依據(jù)的憲法公權(quán)?！?19〕參見鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第19～34頁。還有學(xué)者對野生動物資源的尸體（如鯨肉）如何保護(hù)進(jìn)行了論證，認(rèn)為設(shè)定在公共自然資源之上的所有權(quán)實質(zhì)上是一種公法上的所有權(quán)，而非私法所有權(quán)?！?20〕參見陳儀：《保護(hù)野生動物抑或保護(hù)國家所有權(quán)》，載《法學(xué)》2012年第6期，第89～97頁。

有學(xué)者還指出自然資源國家所有權(quán)屬于行政權(quán)力范疇。自然資源國家所有權(quán)是公法意義上的權(quán)力，更多體現(xiàn)的是國家主權(quán)對自然資源權(quán)屬構(gòu)成的決定性，體現(xiàn)了我國作為公有制國家對國內(nèi)事務(wù)的最高權(quán)力，對國內(nèi)資源的絕對支配權(quán)。對于水資源國家所有權(quán)而言，政府代表國家行使水資源的所有權(quán)，更多地表現(xiàn)為政府對于水資源的管理行為，水資源利用權(quán)的產(chǎn)生、變更、終止均與政府行為有關(guān)，因此，水資源國家所有權(quán)就法律性質(zhì)而論，不是或不完全是民法意義上的所有權(quán)，它更多地表現(xiàn)為國家的一種行政權(quán)力。〔121〕參見陳旭琴：《論國家所有權(quán)的法律性質(zhì)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2001年第2期，第97～103頁。

（三）自然資源國家所有權(quán)“國家所有制說”

徐祥民教授主張自然資源國家所有制說，認(rèn)為自然資源歸國家所有是國家財產(chǎn)制的組成部分，是現(xiàn)代憲法創(chuàng)設(shè)的用以實現(xiàn)國家目的的手段，其基本特征是國家壟斷，其基本工具價值是壟斷。以權(quán)利觀審視自然資源國家所有權(quán)，它具有主體的唯一性和權(quán)利的專有性、不可變更性和價值優(yōu)先性等特點。憲法上的自然資源國家所有權(quán)的實質(zhì)是國家權(quán)力，是管理權(quán)，而非自由財產(chǎn)權(quán)?！?22〕參見徐祥民：《自然資源國家所有權(quán)之國家所有制說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第35～47頁。我國民法上的國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)實質(zhì)上就是不同所有制在民法上的表現(xiàn)形式?！?23〕參見江平主編：《物權(quán)法》，法律出版社2009年版，第125頁。

在大陸法系傳統(tǒng)的物權(quán)法中，確實不存在根據(jù)所有制性質(zhì)劃分所有權(quán)類別的做法。這種理論和立法始于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)法學(xué)工作者認(rèn)為，按照所有制形式劃分所有權(quán)在社會主義國家具有十分重要的意義。因為這種分類方式強(qiáng)調(diào)了公有制的神圣地位，強(qiáng)調(diào)把國家、集體、個人財產(chǎn)權(quán)利明確區(qū)分并給予不同的地位與保護(hù)，尤其對國家財產(chǎn)要給予優(yōu)先保護(hù)的特殊地位。這種理論認(rèn)為，社會主義國家的國家所有權(quán)只有國家一個主體，并且只能由國家統(tǒng)一行使所有權(quán)。這一觀點甚至一度成為社會主義國家的一項法律原則?！?24〕參見前注〔34〕，孫憲忠書，第11頁。

（四）自然資源國家所有權(quán)“三層結(jié)構(gòu)說”

王涌教授對自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)主張“三層結(jié)構(gòu)說”，認(rèn)為憲法上規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)不是專屬于公法的所有權(quán)概念。它包含三層結(jié)構(gòu)：第一層結(jié)構(gòu)是私法權(quán)能。在這一層面上，它與物權(quán)法上的所有權(quán)無異。第二層結(jié)構(gòu)是公法權(quán)能。其主要包括國家對于自然資源的立法權(quán)、管理權(quán)和收益分配權(quán)。第三層結(jié)構(gòu)是憲法義務(wù)。國家應(yīng)當(dāng)為全體人民的利益行使其私法權(quán)能和公法權(quán)能。〔125〕參見王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第48～61頁。

（五）自然資源“權(quán)利層次說”

在我國自然資源之上一般存在四個權(quán)利層次：一是憲法意義上的國家所有權(quán)，二是民法意義上的國家所有權(quán)，三是民法中的用益物權(quán)，四是在特定情況下資源產(chǎn)品上的物權(quán)?！?26〕參見彭誠信：《自然資源上的權(quán)利層次》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第64～66頁。彭誠信教授等對水資源國家所有權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了論證，提出了水資源之上權(quán)利的層次性。水資源全民所有并非民法上的共有及合有，而是類似于總有。作為非法權(quán)概念的水資源全民所有需要過渡到憲法上國家所有權(quán)以獲得法律保護(hù)，憲法上國家所有權(quán)則需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為民法上國家所有權(quán)才能使水資源作為民法上所有權(quán)的客體。伴隨著主權(quán)國家向國家法人的主體轉(zhuǎn)化，水資源國家所有權(quán)的性質(zhì)亦實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。這為在其上設(shè)置用益物權(quán)性質(zhì)的水權(quán)提供了可能，從而保障了水資源效用的最大發(fā)揮。〔127〕參見彭誠信、單平基：《水資源國家所有權(quán)理論之證成》，載《清華法學(xué)》2010年第6期，第98～115頁。

崔建遠(yuǎn)教授也認(rèn)為存在憲法上所有權(quán)與民法上所有權(quán)的區(qū)分，認(rèn)為民法上自然資源所有權(quán)是對憲法上自然資源所有權(quán)在制度和權(quán)利上的細(xì)化，并指出憲法上的自然資源國家所有權(quán)與民法上的自然資源所有權(quán)在核心區(qū)域應(yīng)當(dāng)具有相同的因素，兩者互不排斥，但在外形方面，前者比后者寬泛、豐富。完全符合民法上的自然資源所有權(quán)規(guī)格的，固然可以是憲法上的自然資源所有權(quán)，某些偏離民法上的自然資源所有權(quán)面貌的，已經(jīng)“變形”了的，也可以是憲法上的自然資源所有權(quán)?！?28〕參見崔建遠(yuǎn)：《自然資源國家所有權(quán)的定位及完善》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第67頁。以自然資源為標(biāo)的物的權(quán)利是否均為民事權(quán)利存在爭論。有學(xué)者認(rèn)為礦產(chǎn)資源所有權(quán)、水資源所有權(quán)、海域所有權(quán)等自然資源所有權(quán)屬國家所有權(quán)，非民事權(quán)利。然而，如崔建遠(yuǎn)教授所言，這些自然資源所有權(quán)雖然在憲法層面上有其一席之地，為憲法上自然資源所有權(quán)，但仍可落實在民法上，轉(zhuǎn)化成為民法上的所有權(quán)?！?29〕參見崔建遠(yuǎn)主編：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，法律出版社2012年版，第3頁。

應(yīng)當(dāng)說，從“自然資源權(quán)利層次說”的角度出發(fā)，在民法上采取自然資源國家所有權(quán)形式與國家的性質(zhì)并不矛盾。國家包含著多重含義，可以是國際法意義上的主權(quán)國家、公法意義上的政府，也可以是民法上的主體。主權(quán)國家是公法上的概念，國家法人已暗自回到了私法領(lǐng)域。在這種情況下，國家與其他私法人在權(quán)利上是平等的。民法上采取自然資源國家所有權(quán)形式與民事主體制度并不沖突。并非只有作為有機(jī)體的自然人才可成為民法的人，被法律擬制設(shè)定、能夠擁有財產(chǎn)的國家亦可成為民法的主體。在民法框架內(nèi)，國家與自然人具有完全相同的法律人格。

（六）小結(jié)：有關(guān)自然資源國家所有權(quán)研究現(xiàn)狀的簡要評析

1．憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)的“雙階構(gòu)造說”通過確權(quán)性規(guī)范與授權(quán)性規(guī)范的劃分提出了憲法意義上的國家所有權(quán)向民法意義上的國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)化問題，值得重視及深入研究。然而，《物權(quán)法》第119條、第122條、第123條并非具有稅兵教授所言的“引致規(guī)范”〔130〕參見稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第4～18頁。的功能，并非開拓公法與私法之間的通道，而是溝通民法內(nèi)部的通道，即從民法意義上的國家所有權(quán)到用益物權(quán)的渠道。雙階構(gòu)造非常有啟發(fā)性，但在理論上真的可能嗎？一個法律條款既要調(diào)整憲法上的國家所有權(quán)，又要調(diào)整民法上的國家所有權(quán)，而且這是完全不同的兩個法律關(guān)系。憲法上的國家所有權(quán)是主權(quán)國家對公民的關(guān)系，民法上的國家所有權(quán)是平等主體之間的關(guān)系，這種雙階構(gòu)造可能難以實現(xiàn)其理論目的。〔131〕參見前注〔126〕，彭誠信文，第65頁。

2．若主張自然資源國家所有權(quán)“公權(quán)說”，如何將自然資源國家所有權(quán)過渡到自然資源用益物權(quán)？該學(xué)說對于理解自然資源用益物權(quán)設(shè)立其上的所有權(quán)的性質(zhì)，可能沒有多少實際價值。這里的自然資源國家所有權(quán)到底是什么性質(zhì)的所有權(quán)？因為自然資源用益物權(quán)只能來源于民法意義上的自然資源國家所有權(quán)，不可能來源于憲法意義上的自然資源國家所有權(quán)，更不可能來源于所謂的“公權(quán)”。

3．無論是以所有制性質(zhì)界定所有權(quán)的性質(zhì)，還是以所有權(quán)性質(zhì)界定所有制的性質(zhì)都是值得商榷的。生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑兩對概念之間是決定與被決定、支配與被支配關(guān)系，雖然后者對前者有一定的反作用，但根本的、起主導(dǎo)作用的力量是前者。所有制和所有權(quán)均屬于上層建筑的范疇，其中一個是政治學(xué)范疇，一個屬于法律概念，不可能由一個上層建筑來決定另一個上層建筑的性質(zhì)。要說明所有制的性質(zhì)，只能著重考察社會生產(chǎn)力的狀況，并在此基礎(chǔ)上對社會生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行探討。只從上層建筑的一個層次——財產(chǎn)所有權(quán)來界定所有制的性質(zhì)，可以說是本末倒置。回歸到自然資源所有權(quán)的性質(zhì)界定場合，即使將自然資源所有權(quán)界定為具有民法性質(zhì)，也不能得出我國所有制的性質(zhì)為何。

4．自然資源國家所有權(quán)“三層結(jié)構(gòu)說”需要澄清的問題體現(xiàn)在：既然認(rèn)為憲法上的自然資源國家所有權(quán)包含“私法權(quán)能”，那么當(dāng)憲法規(guī)定了自然資源國家所有權(quán)之后，它在私法關(guān)系上可否適用？若不可以直接適用，這種“私法權(quán)能”又將如何體現(xiàn)？憲法規(guī)定的自然資源所有權(quán)是否具有私權(quán)的性質(zhì)？若具有，為何還需在私法中進(jìn)一步地規(guī)范？憲法上的自然資源國家所有權(quán)與民法上的國家所有權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)利類型。憲法上的財產(chǎn)權(quán)乃屬于一種基本權(quán)利，與憲法上的其他權(quán)利一樣，直接地反映了公民與國家權(quán)力之間在憲法秩序中的關(guān)系；而民法上的財產(chǎn)權(quán)則主要屬于作為平等主體的私人之間的財產(chǎn)關(guān)系。

5．自然資源“權(quán)利層次說”可以有效打通自然資源全民所有、憲法上自然資源國家所有權(quán)、民法上自然資源國家所有權(quán)以及自然資源用益物權(quán)之間的關(guān)系。自然資源全民所有并非嚴(yán)格意義上的法律概念，需要過渡到憲法上自然資源國家所有權(quán)以獲得法律保護(hù)。憲法上自然資源國家所有權(quán)無法生發(fā)出具有私權(quán)性質(zhì)的自然資源用益物權(quán)，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為民法上的自然資源國家所有權(quán)才能使自然資源作為民法上所有權(quán)的客體，進(jìn)而為在其上設(shè)置自然資源用益物權(quán)提供可能，從而保障自然資源效用的最大發(fā)揮。就規(guī)范依據(jù)而言，《物權(quán)法》第46條對《憲法》第9條的確認(rèn)是憲法上自然資源國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為民法上自然資源國家所有權(quán)的規(guī)范依據(jù)，也是溝通《憲法》與《民法》（公法與私法）的橋梁；《物權(quán)法》第123條則是由民法上自然資源國家所有權(quán)派生出自然資源用益物權(quán)的制度基礎(chǔ)。當(dāng)然，自然資源“權(quán)利層次說”也有以下問題需要在理論上給出回答：憲法上自然資源國家所有權(quán)與民法上自然資源國家所有權(quán)在權(quán)利主體、客體、內(nèi)容、行使及救濟(jì)方式上有何不同？憲法上所有權(quán)的義務(wù)主體一般為國家，那么，具體到憲法上自然資源國家所有權(quán)領(lǐng)域，作為所有權(quán)人的“國家”如何對作為義務(wù)人的“國家”行使權(quán)利？憲法上自然資源國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為民法上自然資源國家所有權(quán)之后，后者不可能滌凈前者的影響，那么，自然資源所負(fù)載的公共目的性如何在民法上自然資源國家所有權(quán)上得到體現(xiàn)？民法上自然資源國家所有權(quán)在行使時所受公共利益的限制與民法上其他私人所有權(quán)所受限制的程度有何不同？如何在具體制度上體現(xiàn)？這些問題都還亟需進(jìn)行理論探討及深入研究。

結(jié) 語

國家所有權(quán)研究的深入推進(jìn)必須建立于既有研究的基礎(chǔ)之上。對國家所有權(quán)既有研究成果的考察及梳理，其困難與價值不亞于僅僅提出“直覺多于分析”式的簡單論斷。由于國家所有權(quán)的主體、性質(zhì)、行使等每個課題都蘊(yùn)含著全民、國家、私人之間利益關(guān)系的沖突與協(xié)調(diào)，學(xué)者們對此予以研究的真正價值在當(dāng)下或許不囿于對一些問題形成共識，而在于定位與凸顯未來研究國家所有權(quán)的焦點問題：集中于清晰界定國家所有權(quán)的主體、科學(xué)認(rèn)定國家所有權(quán)的客體、合理定位國家所有權(quán)的性質(zhì)、依法規(guī)范國家所有權(quán)的行使及最終保障全民利益的實現(xiàn)等方面。這些問題的解決方能為國家所有權(quán)具體制度的建構(gòu)提供理論根基，進(jìn)而在最大程度上實現(xiàn)國家所有權(quán)理論的實踐功能。在此意義上，即便論文至此尚無法給出上述任一問題的解決方案，以至于最后呈現(xiàn)的只能是沒有結(jié)論的結(jié)語，但若能扮演為攻堅國家所有權(quán)的“火力”提供打擊要害之“偵察兵”的角色，或許也是一種別樣的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。