楊海坤

一、我國(guó)法治政府建設(shè)歷程的簡(jiǎn)要回顧

法治政府的建設(shè)，是全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容，是我國(guó)政府施政的基本目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府采取一系列措施切實(shí)推進(jìn)依法行政，經(jīng)歷了一個(gè)從提出建設(shè)法制政府到確立建設(shè)法治政府的深刻變化過(guò)程。①上世紀(jì)80年代中期國(guó)務(wù)院法制辦在桂林舉行首次政府法制工作研討會(huì)，當(dāng)時(shí)提出的目標(biāo)是建設(shè)法制政府，隨著90年代后提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家任務(wù)后，建設(shè)法治政府逐漸明確成為政府工作的奮斗目標(biāo)。這是一個(gè)具有深刻意義的變化。建設(shè)法治政府的核心就在于將政府打造成為符合現(xiàn)代世界行政潮流發(fā)展的民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府。②楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第137～140頁(yè)。誠(chéng)如英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉·韋德所說(shuō)，法治政府意味著：一方面，政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說(shuō)明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)；另一方面政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。③［英］威廉·韋德：《行政法》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第25頁(yè)。在筆者看來(lái)，法治政府概念是對(duì)法制政府概念的嬗變和升華。④參閱楊海坤、樊響：《法治政府：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)2015年年會(huì)論文。

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)的15年可以被稱(chēng)為我國(guó)法治政府建設(shè)的“全面推進(jìn)”、“系統(tǒng)推進(jìn)”的新時(shí)期，這與自1982年的《憲法》、1989年的《行政訴訟法》、1996年的《行政處罰法》、2003年的《行政許可法》等一系列重要領(lǐng)域的法律法規(guī)的頒布與實(shí)施有著密切的聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法治政府建設(shè)的開(kāi)展就是建立在這些重要法律法規(guī)頒布后所帶來(lái)的諸多效果和影響基礎(chǔ)之上的。⑤回顧我國(guó)行政法治的歷史，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，1982年憲法所顯示的民主法治精神正是對(duì)以往極端人治進(jìn)行的反思與擺脫，明確宣示了包括政府在內(nèi)的任何組織都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，明確規(guī)定將一切機(jī)關(guān)都置于憲法和法律之下，為依法行政提供了最重要的憲法依據(jù)。另外，憲法認(rèn)真對(duì)待了公民權(quán)利，顯示了對(duì)公民權(quán)利和自由特別的關(guān)注，為之后構(gòu)建各項(xiàng)保障公民權(quán)利的具體制度奠定了憲法基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代末《行政訴訟法》的“橫空出世”，對(duì)中國(guó)行政法治起到了不可磨滅的“火車(chē)頭”作用?！缎姓V訟法》的顯著意義在于它是我國(guó)行政行為法治化的起始樣本，充分體現(xiàn)了依法行政精神，貫徹了民主、公正、參與等基本原則。爾后的《行政處罰法》則為我國(guó)行政程序法治化提供了初始范本，它首次以基本法律的形式對(duì)行政處罰程序作出完善的規(guī)定，這是行政程序具體制度建設(shè)的一個(gè)巨大進(jìn)步。2003年全國(guó)人大常委會(huì)制定和通過(guò)的《行政許可法》則意味著我國(guó)建設(shè)法治政府的進(jìn)程向縱深發(fā)展，它通過(guò)限制行政許可事項(xiàng)的范圍，一方面取消了大量的不必要的規(guī)制，還市場(chǎng)主體和公民個(gè)人以自由；另一方面將某些必要的規(guī)制轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，只保留少量的，真正屬于“公共物品”范疇的行政許可由政府實(shí)施，從而促使政府職能轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移，促使政府從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)化。2004年國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)10年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。正如有的學(xué)者所高度評(píng)價(jià)的：“由政府自覺(jué)提出并要求在十年時(shí)間內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這在世界法治發(fā)展史上是絕無(wú)僅有的。”⑥應(yīng)松年：《依法行政實(shí)施綱要專(zhuān)家談》，載《法制日?qǐng)?bào)》2004年6月12日?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》從政府轉(zhuǎn)變職能與行政管理體制改革、制度建設(shè)、法律實(shí)施、科學(xué)民主決策、政府信息公開(kāi)、糾紛解決機(jī)制、行政監(jiān)督和公務(wù)員依法行政觀念和能力提高等多個(gè)方面展示了我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法行政的具體目標(biāo)和措施，明確了今后推進(jìn)依法行政工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。這些具體目標(biāo)和措施極大地豐富了我國(guó)行政法的內(nèi)容。

緊接著，2007年黨的十七大指出要“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求，要求推進(jìn)依法行政，深化司法體制改革，加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè), 做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法。2008年國(guó)務(wù)院頒布出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，指出加強(qiáng)市縣政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ), 提高市縣政府依法行政能力和水平是全面推進(jìn)依法行政的緊迫任務(wù)。規(guī)定了改革行政執(zhí)法體制, 建立健全行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制, 進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為, 切實(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容。2010年, 國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，這是繼國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的又一重大舉措, 部署了全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)，再次加快了法治政府建設(shè)的步伐。2011年《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，將最容易給公民造成傷害的行政強(qiáng)制權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，旨在最大限度地防止行政強(qiáng)制權(quán)力被濫用，從而為通過(guò)制度渠道和法律途徑有效消解社會(huì)潛在紛爭(zhēng)、為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。2013年黨的十八大明確提出把“法治政府基本建成”作為實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)過(guò)程中的一項(xiàng)重要任務(wù)。2013年，十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重要問(wèn)題的決定》，對(duì)全面改革作出了部署，特別是明確提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化”的總目標(biāo)；2014年，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)。兩個(gè)文件都提到了建設(shè)法治政府的問(wèn)題，尤其是后一個(gè)文件，明確提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的任務(wù)，對(duì)于法治政府建設(shè)描繪了更加清晰的藍(lán)圖，提出了更加切實(shí)可行的具體步驟，具有新的里程碑指示意義。

總體看來(lái)，通過(guò)30多年來(lái)，尤其是近15年來(lái)堅(jiān)持不懈的法治政府建設(shè)，我國(guó)依法治國(guó)已經(jīng)邁出了重要步伐。在法治政府建設(shè)過(guò)程中，行政組織、行政行為、行政監(jiān)督、行政救濟(jì)等方面的法律制度都在初步建立的基礎(chǔ)上趨向完善，政務(wù)信息公開(kāi)查詢、重要事項(xiàng)公示與通報(bào)、重大決策的聽(tīng)證等輔助性制度也開(kāi)始建立并收到良效。在依法行政的觀念普及、公民權(quán)益的及時(shí)救濟(jì)等方面都充分彰顯出我國(guó)法治政府建設(shè)所帶來(lái)的巨大進(jìn)步。

二、我國(guó)法治政府建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)

經(jīng)過(guò)多年奮斗，尤其是進(jìn)入本世紀(jì)之后的加倍努力，我國(guó)法治政府建設(shè)不僅取得了不凡的成績(jī)，而且也積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅反映出我國(guó)法治政府建設(shè)的歷史路徑，也凸顯出我國(guó)建設(shè)法治政府過(guò)程的獨(dú)特之處。

（一）理論先行，堅(jiān)持多元綜合的行政法治模式、遵循全面的法治政府理論——以行政法理論基礎(chǔ)討論為例

沒(méi)有法治的理論，就沒(méi)有法治的實(shí)踐。作為自覺(jué)的社會(huì)變革和社會(huì)進(jìn)步工程，理論先行是必須的、斷不可少的，當(dāng)然，理論發(fā)展有一個(gè)探索和試錯(cuò)過(guò)程。從這個(gè)意義上，我們不得不回顧上世紀(jì)末行政法學(xué)界關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的討論。在這場(chǎng)討論中，最引人注目的成就便是當(dāng)時(shí)出現(xiàn)并形成了以“控權(quán)論”與“平衡論”為主導(dǎo)的兩大基礎(chǔ)理論范式。⑦應(yīng)該說(shuō)在行政法成長(zhǎng)的這段時(shí)期，除了“控權(quán)論”與“平衡論”以外，學(xué)術(shù)界還形成了許多其他樣態(tài)的理論基礎(chǔ)，比如“管理論”、“服務(wù)倫”、“公共權(quán)力論”、“保權(quán)控權(quán)雙重說(shuō)”或“保權(quán)—控權(quán)均衡說(shuō)”、“權(quán)力本位論”等諸多基礎(chǔ)理論概念，由于篇幅有限，在本文中不一一敘述。盡管這兩大基礎(chǔ)理論范式在具體的觀點(diǎn)上存在諸多針?shù)h相對(duì)之處，理論差異也較為明顯，但兩者在理論來(lái)源和價(jià)值追求方面還是有相通之處的。例如兩者都是以行政權(quán)和公民權(quán)或者說(shuō)國(guó)家與公民之間關(guān)系的互動(dòng)為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建行政法理論，相區(qū)別的主要就是對(duì)于實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的強(qiáng)弱安排有所不同而已，⑧一般認(rèn)為在“平衡論”的語(yǔ)境下，行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)利（力）要強(qiáng)于公民，而公民的程序權(quán)利應(yīng)當(dāng)強(qiáng)于行政機(jī)關(guān)；而對(duì)于“控權(quán)論”來(lái)說(shuō)，公民的實(shí)體權(quán)利強(qiáng)度只有與行政機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)利（力）強(qiáng)度相稱(chēng)才能夠保證對(duì)公權(quán)力的控制，在程序上與“平衡論”相似，也主張公民的程序性權(quán)利強(qiáng)于行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，這兩種基礎(chǔ)理論模式對(duì)于行政權(quán)的態(tài)度來(lái)說(shuō)，基本上都主張從保障人權(quán)出發(fā)關(guān)注防止行政權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，并主張對(duì)于行政權(quán)力進(jìn)行有效控制，只是相比較而言，平衡論則更加關(guān)注和強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的兼顧。這場(chǎng)討論盡管發(fā)生在上世紀(jì)末，但一直綿延至今，對(duì)本世紀(jì)我國(guó)行政法制度的完善仍然起著積極推動(dòng)作用。

我們積極肯定這兩種理論范式都具有較高的理論價(jià)值，但對(duì)于我國(guó)法治政府建設(shè)來(lái)說(shuō)，兩種學(xué)說(shuō)無(wú)論從價(jià)值選擇還是對(duì)具體政策實(shí)踐的指導(dǎo)上來(lái)看都屬于“單一式”的理論構(gòu)架。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，追求更符合中國(guó)國(guó)情的行政法治理論模式，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建法治國(guó)家、法治政府，才更有借鑒意義。中國(guó)從半封建半殖民地國(guó)家一躍而為社會(huì)主義國(guó)家，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)自由資本主義充分發(fā)展的時(shí)期，建國(guó)后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式長(zhǎng)期占統(tǒng)治地位，政府在“父愛(ài)主義”指導(dǎo)下長(zhǎng)期犯了控制社會(huì)過(guò)寬過(guò)嚴(yán)的毛病。認(rèn)識(shí)我國(guó)這種國(guó)情，就要認(rèn)識(shí)到，對(duì)于構(gòu)建法治政府的理論基礎(chǔ)時(shí)，需要秉持既要減少不必要的國(guó)家干預(yù)，政府從不應(yīng)該管的領(lǐng)域中逐步退卻，但又不是放任不管這樣的思路，即堅(jiān)持既是“有限政府”，又是“有為政府”的思路。因此，中國(guó)的法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)是在憲制廣闊背景下的行政法治，應(yīng)當(dāng)遵循一種全面的后發(fā)的綜合的政府法治理論。

筆者所主張的法治政府論可以認(rèn)為是一種綜合的治理理論，它要求我們的政府應(yīng)當(dāng)既是授權(quán)與控權(quán)相統(tǒng)一的法治政府，又是形式與實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一的法治政府；既是消極功能與積極功能相統(tǒng)一的法治政府，又是實(shí)體公正與程序公正相統(tǒng)一的法治政府，而且還應(yīng)當(dāng)是靜態(tài)意義和動(dòng)態(tài)意義相統(tǒng)一的法治政府。⑨詳見(jiàn)楊海坤：《在實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的背景下建設(shè)法治政府——略論改革開(kāi)放三十年來(lái)公法發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期，并可參閱楊海坤、章志遠(yuǎn)合著的《中國(guó)行政法基本理論研究》（北京大學(xué)出版社2004年版）和《中國(guó)特色政府法治論》（法律出版社2008年版）。根據(jù)筆者最新的考慮，恐怕還要加上“面向立法的行政法”、“面向行政的行政法”與“面向司法的行政法”相統(tǒng)一的行政法，但這需要論證和闡發(fā)。這種綜合的、均衡的行政法治模式要求政府必須認(rèn)識(shí)到：政府權(quán)力的來(lái)源決定了現(xiàn)代政府必定是民主型政府，政府權(quán)力的性質(zhì)決定了現(xiàn)代政府必定是有限型政府，政府權(quán)力的功能決定了現(xiàn)代政府必定是善治型政府，政府權(quán)力的本質(zhì)決定了現(xiàn)代政府必定是責(zé)任型政府，政府權(quán)力的發(fā)展態(tài)勢(shì)決定了現(xiàn)代政府必定是平權(quán)型政府。因此這種綜合的行政法治模式不僅吸收了平衡論、控權(quán)論等其他有關(guān)學(xué)說(shuō)的合理因子，而且從公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等相鄰學(xué)科中汲取了豐富的養(yǎng)分，從而大大夯實(shí)了其實(shí)踐基礎(chǔ)和理論內(nèi)涵。實(shí)踐證明，這一理論模式對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)是非常有益的，至少提供了比較正確的理論指導(dǎo)方向。顯然，對(duì)于行政法理論基礎(chǔ)的重視，特別是致力于行政法理論基礎(chǔ)的本土化問(wèn)題的關(guān)注，今后仍將是促使我國(guó)行政法不斷進(jìn)步的動(dòng)力。

目前，關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的討論已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新階段，學(xué)界正在醞釀一場(chǎng)探尋新行政法理論基礎(chǔ)的新趨向。一方面，“行政法的理論基礎(chǔ)是行政法史上的一座豐碑。沒(méi)有哪個(gè)學(xué)科像行政法學(xué)一樣熱衷于理論基礎(chǔ)的討論，歷經(jīng)三十余年而經(jīng)久不衰；沒(méi)有哪個(gè)法律部門(mén)像行政法一樣，其規(guī)范的制定與實(shí)施如此依賴(lài)一個(gè)統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)”⑩成協(xié)中：《行政法平衡理論：功能、挑戰(zhàn)與超越》，載《清華法學(xué)》2015年第1期。，另一方面，不可否認(rèn)，在社會(huì)利益結(jié)構(gòu)多重化、行政法律關(guān)系復(fù)雜化、行政手段和方法多元化形勢(shì)下，在醞釀產(chǎn)生“新行政法”過(guò)程中，原有的各種行政法理論基礎(chǔ)的學(xué)說(shuō)和觀點(diǎn)都面臨著新挑戰(zhàn)。?最近，有學(xué)者激烈地對(duì)平衡論提出批評(píng)，認(rèn)為：“在宏觀意義上，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自于行政相對(duì)人的權(quán)利，兩者不能平衡；在具體的法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力優(yōu)位，兩者也不能平衡。兩種不平衡無(wú)法沖抵而達(dá)致總量平衡。平衡論不能放大為整個(gè)行政法的理論基礎(chǔ)?！眳⒁?jiàn)劉連泰：《斜坡上的蹺蹺板游戲：平衡論述評(píng)》，載《清華法學(xué)》2015年第1期?！拔覀冃枰m(xù)接三十余年前開(kāi)啟的行政法理論基礎(chǔ)這一論題，探尋新行政法的理論基礎(chǔ)?！?同注⑩。只有這樣，才能在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化這一大背景下使我國(guó)行政法制度繼續(xù)改革和完善，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政國(guó)家的歷史使命。

（二）在法治政府建設(shè)中，特別關(guān)注重點(diǎn)制度的建立與完善——以建立科學(xué)民主行政決策機(jī)制為例

法治政府的建設(shè)，其核心是制度建設(shè)。當(dāng)然，在不同時(shí)期會(huì)有不同的制度建設(shè)重點(diǎn)。過(guò)去，我國(guó)行政部門(mén)工作的失誤，首先在于行政決策的失誤，尤其要看到，因?yàn)檎卮笮姓Q策失誤而引發(fā)的爭(zhēng)議及群體性事件近年來(lái)呈現(xiàn)日益增長(zhǎng)的勢(shì)頭。因此，在中國(guó)進(jìn)行行政法制度建設(shè)，就要先查找“中國(guó)病”，對(duì)癥下藥，方能解決中國(guó)問(wèn)題。建立健全科學(xué)民主行政決策機(jī)制成為國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確的建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)和任務(wù)，也成為今后相當(dāng)一段時(shí)間里法治政府制度建設(shè)的重點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)看到，近年來(lái)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)在建立健全科學(xué)民主行政決策機(jī)制方面作了很多有益的探索，已經(jīng)逐步形成了一些制度化的做法，許多好的做法在一定范圍和程度上得到了宣傳與推廣。正如《綱要》所總結(jié)的，必須“建立健全公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策”, 這些都已經(jīng)形成廣泛共識(shí)。在建立科學(xué)民主行政決策機(jī)制的過(guò)程中，至少在以下幾項(xiàng)關(guān)鍵問(wèn)題上做了嘗試與努力：（1）正確處理行政決策過(guò)程中不同利益主體的訴求；（2）通過(guò)適當(dāng)方式保證社會(huì)公眾有效參與行政決策；（3）一定程度上維護(hù)了行政決策過(guò)程中專(zhuān)家論證意見(jiàn)的獨(dú)立性與專(zhuān)業(yè)性；（4）在行政決策選擇和吸納公眾意見(jiàn)和專(zhuān)家意見(jiàn)時(shí)對(duì)理由進(jìn)行了必要的說(shuō)明；（5）依法區(qū)別追究了行政決策違法的集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任；（6）積極引導(dǎo)了行政決策過(guò)程中的社會(huì)輿論監(jiān)督。雖然這六個(gè)方面在現(xiàn)實(shí)中還存在很多問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是，科學(xué)民主行政決策機(jī)制的這六項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，在我國(guó)多年來(lái)的法治政府建設(shè)中，從無(wú)到有，從不完善到逐步完善，這對(duì)于我國(guó)行政決策的科學(xué)化、法治化、民主化起到了巨大的推動(dòng)作用。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確把“健全依法決策機(jī)制”作為加快法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。應(yīng)該看到，構(gòu)建依法決策機(jī)制是從單一治理模式向多元治理模式轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理創(chuàng)新的必然趨勢(shì)，也是國(guó)家治理能力和體系現(xiàn)代化之組成部分。行政法治關(guān)注依法決策機(jī)制理所當(dāng)然成為中國(guó)行政法治的一個(gè)重要特點(diǎn)。行政決策本身涉及多方利益，需要通過(guò)規(guī)范的程序確保訴求表達(dá)、良性溝通、理性互動(dòng)、科學(xué)論證，需要通過(guò)公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論構(gòu)建決策制定的法定程序，并完善各要素間相互銜接和配合的機(jī)制。然而，程序規(guī)則的運(yùn)行需要法治的土壤、理性公民的參與和規(guī)則意識(shí)的培育，絕不是一蹴而就的。因此，決策程序的制定應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合實(shí)際，加以具體化，將程序正義的核心價(jià)值融入決策過(guò)程之中。另外，重大行政決策對(duì)于公民、法人和其他組織的利益影響很大，僅僅依靠政府自身的監(jiān)督和觀念提升還不能完全解決問(wèn)題，需要加強(qiáng)來(lái)自外部的有效監(jiān)督，因此，包括完善行政訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)行政決策活動(dòng)的司法監(jiān)督將是今后值得探索的制度完善之道。?參閱王萬(wàn)華：《新行政訴訟法中“行政行為”辨析——兼論我國(guó)應(yīng)加快制定行政程序法》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。總之，從行政決策法治化、制度化中我們可以總結(jié)出許多經(jīng)驗(yàn)，推廣用于行政法其他各項(xiàng)具體制度的建設(shè)。

（三）在法治政府建設(shè)中，注重法治政府建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)——以發(fā)布《中國(guó)法治政府藍(lán)皮書(shū)》和《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》為例

法治越來(lái)越成為世界上普遍認(rèn)同的理念和價(jià)值，但法治決不能停留在口頭上和文件上，它必須成為國(guó)民看得見(jiàn)、摸得著的具體形態(tài)。出于國(guó)際經(jīng)濟(jì)投資和人道援助的績(jī)效考量的目標(biāo)，國(guó)際社會(huì)早就提倡對(duì)每一個(gè)國(guó)家的法治發(fā)展水平和推進(jìn)狀況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。馬克斯·韋伯、富勒等關(guān)于法治內(nèi)涵和要素的分析為法治評(píng)估提供了學(xué)理資源。定量分析方法在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用為法治評(píng)估成為科學(xué)研究過(guò)程和實(shí)現(xiàn)指數(shù)化提供了現(xiàn)實(shí)路徑。國(guó)際層面上世界銀行全球治理指數(shù)中的法治指數(shù)和世界正義工程的法治指數(shù)已經(jīng)成為分析、評(píng)價(jià)一國(guó)投資水平和制度狀況的具有重要影響力的國(guó)際評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并引發(fā)持續(xù)的法治指數(shù)化運(yùn)動(dòng)。中國(guó)法治建設(shè)正趕上這股世界潮流，國(guó)內(nèi)近年來(lái)開(kāi)展的立法評(píng)估、司法評(píng)估便是法治指數(shù)化的中國(guó)實(shí)踐。?馬懷德：《我國(guó)法治政府建設(shè)現(xiàn)狀觀察：成就與挑戰(zhàn)》，載《中國(guó)行政管理》2014年第6期。可喜的是，近年來(lái)國(guó)內(nèi)越來(lái)越多的學(xué)者將視野伸展到法治政府指標(biāo)體系研究中，嘗試通過(guò)科學(xué)論證，構(gòu)建出具有可操作性的評(píng)價(jià)體系用于衡量法治政府建設(shè)進(jìn)展?fàn)顩r，以推動(dòng)法治政府建設(shè)。?錢(qián)弘道：《法治評(píng)估的意義和方法——以杭州市余杭區(qū)為對(duì)象的實(shí)證研究》，載《加快法治政府建設(shè)的思考與探索——深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與加快法治政府建設(shè)理論研討會(huì)論文集》。

2010年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中，進(jìn)一步要求強(qiáng)化依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級(jí)人民政府目標(biāo)考核、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，與此同時(shí)，有學(xué)者提出，為衡量法治建設(shè)發(fā)展水平，應(yīng)構(gòu)建“法治GDP”?21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道：《馬懷德：規(guī)范公權(quán)力，推行法治“GDP”》，網(wǎng)易—財(cái)經(jīng)頻道，http://money.163.com/12/1009/04/8DBKFTCG 00253B0H.html，2015年6月30日訪問(wèn)。，并納入到政府績(jī)效考核中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有16個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)了相關(guān)的考核辦法，將目標(biāo)式考評(píng)作為法治政府建設(shè)的手段和驅(qū)動(dòng)力。另外，從2013年開(kāi)始法治政府協(xié)同創(chuàng)新中心和中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院共同發(fā)布《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》。該報(bào)告的最大亮點(diǎn)是提出了法治政府評(píng)估指標(biāo)體系。這一體系設(shè)計(jì)了機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開(kāi)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決、公眾滿意度等7個(gè)一級(jí)指標(biāo)，下分30個(gè)二級(jí)指標(biāo)和60個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并根據(jù)各指標(biāo)的重要性和均衡度綜合確定了權(quán)重。2014年，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院聯(lián)合新華網(wǎng)·思客，共同發(fā)布了《年度法治政府藍(lán)皮書(shū)》，作為我國(guó)首部和法治政府建設(shè)相關(guān)的藍(lán)皮書(shū)。它的誕生，是建立在法治政府理論研究日趨成熟基礎(chǔ)之上的?！端{(lán)皮書(shū)》指出，隨著“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”目標(biāo)的提出，在法治政府建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的許多新問(wèn)題、新情況、新變化，都引起了學(xué)者們的關(guān)注，并形成了一批高質(zhì)量的理論研究成果。這也間接推動(dòng)了對(duì)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系研究成為理論和實(shí)踐的熱點(diǎn)問(wèn)題，研究成果覆蓋了一般性的理論研究、設(shè)計(jì)指標(biāo)的應(yīng)用研究和直接開(kāi)展評(píng)估的實(shí)驗(yàn)研究等諸多層面。北京、上海、四川、甘肅、南京、深圳等省市實(shí)際開(kāi)展了法治政府評(píng)估，極大地推動(dòng)了法治政府建設(shè)和相關(guān)領(lǐng)域研究的進(jìn)程。

（四）登高望遠(yuǎn)，在立法與制度構(gòu)建前，注重必要的理論研究與討論——以制定統(tǒng)一行政程序法的討論為例

在走向法治政府過(guò)程中，關(guān)于是否制定和如何制定一部統(tǒng)一的行政程序法的討論成為一個(gè)繞不過(guò)去的重要問(wèn)題。在這方面，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)作出了巨大努力。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化,為行政程序法的法典化迎來(lái)了難得的機(jī)遇。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分表明,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是催生行政程序法的基本動(dòng)因。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立不僅使經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了更強(qiáng)的原動(dòng)力,而且還促使人們的觀念發(fā)生了深刻的變化,并因此帶動(dòng)了我國(guó)社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型:從傳統(tǒng)的國(guó)家一元結(jié)構(gòu)向國(guó)家與市民社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,從身份社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始,我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革、稅收征管體制改革、價(jià)格決策機(jī)制改革、政務(wù)公開(kāi)、行政審批改革等諸多行政改革相繼展開(kāi),這些改革為行政程序法典化提供了契機(jī)。特別是近年來(lái)我國(guó)正在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。據(jù)此可以推斷,在我國(guó)高層的直接支持和推動(dòng)下,未來(lái)的行政改革將在更大的范圍內(nèi)展開(kāi),因而我國(guó)的行政程序法制也將隨之獲得更多的社會(huì)支持,行政程序法法典化的社會(huì)基礎(chǔ)將更加堅(jiān)實(shí)。?近年來(lái)，全國(guó)“兩會(huì)”代表和委員不斷提出關(guān)于制定統(tǒng)一行政程序法的議案和提案。2015年6月16日《法制日?qǐng)?bào)》刊登了全國(guó)政協(xié)常委、北京大成律師事務(wù)所主任彭雪峰在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上的發(fā)言，他建議盡快出臺(tái)行政程序法，并以規(guī)范行政決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)為重點(diǎn)。

回首我國(guó)十幾年來(lái)行政程序立法的進(jìn)程,知識(shí)精英階層的啟蒙之功很值得肯定。從積極宣傳行政程序法的重要作用到全力介紹國(guó)外行政程序法的發(fā)展概況,從單純的行政程序法理論研究到實(shí)際參與、影響國(guó)家的行政程序立法,我國(guó)的行政法學(xué)者作出了巨大的貢獻(xiàn)。一方面,學(xué)者們繼續(xù)為行政程序法典的誕生進(jìn)行更為細(xì)致的實(shí)地調(diào)研和理論論證工作;另一方面,有些學(xué)者已經(jīng)接受有關(guān)機(jī)關(guān)的委托或者自行著手行政程序法典專(zhuān)家試擬稿的起草工作。有了學(xué)者的熱情參與和深入研究,我國(guó)行政程序法法典化的理論準(zhǔn)備和輿論準(zhǔn)備工作就有了充分保障。在這方面，地方和部門(mén)立法已經(jīng)先行先試。2008年4月9日,湖南省政府第四次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《湖南省行政程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）,并于10月1日起正式實(shí)施，開(kāi)了地方政府制定行政程序規(guī)章之先河。該《規(guī)定》體現(xiàn)了濃厚的民主色彩和公眾參與的精神,是中國(guó)行政法治發(fā)展的重要有益探索，在《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)之后，山東省等其他省份以及有些地方政府都對(duì)行政程序立法進(jìn)行了有益的探索，有些中央政府部門(mén)和地方政府部門(mén)出于工作需要也不斷出臺(tái)行政程序方面的規(guī)章，所有這些立法嘗試對(duì)于打造“陽(yáng)光政府”、擴(kuò)大公眾參與、嚴(yán)格行政程序等具有重要探索意義。顯然，在制定統(tǒng)一行政程序法問(wèn)題上，應(yīng)該特別提倡行政程序法理論研究的“本土化”，這種“本土化”的追求實(shí)質(zhì)上就是倡導(dǎo)一種對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的關(guān)懷?！缎姓V訟法》修改之后，對(duì)于行政程序法出臺(tái)的呼聲又呈現(xiàn)高漲之勢(shì)，因?yàn)樾姓绦蚍ㄊ撬痉▽彶榈闹匾梢罁?jù)。我國(guó)目前在行政法立法領(lǐng)域還是處于分散立法的階段，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等特定種類(lèi)的行政行為都有了專(zhuān)門(mén)法律加以規(guī)范，但缺乏對(duì)于整個(gè)行政權(quán)運(yùn)行和各類(lèi)行政行為總則性的法律加以規(guī)范?！靶姓V訟法修法突破單一具體行政行為，將行政訴訟范圍擴(kuò)展至多種類(lèi)型行政行為，將對(duì)行政行為的合法性審查擴(kuò)大到合理性審查，加強(qiáng)了司法裁量權(quán)對(duì)行政裁量權(quán)的審查，分散立法與司法對(duì)總則性規(guī)范的需求之間的矛盾更為突出。行政訴訟法修法需要我國(guó)加快制定國(guó)家層面行政程序法?！?同注?。這代表著行政法學(xué)界的共同呼聲。我國(guó)行政法學(xué)界已經(jīng)與立法、司法以及行政部門(mén)建立了良好的合作關(guān)系,因而各方可以攜手進(jìn)行調(diào)研,促使行政程序法的理論研究與實(shí)際運(yùn)作真正實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng),從而為我國(guó)行政程序法的法典化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)于中國(guó)統(tǒng)一的行政程序法的出臺(tái)，應(yīng)該抱著樂(lè)觀其成的積極態(tài)度。

我國(guó)行政法治建設(shè)規(guī)模宏大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，所積累經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)不止上面所述，筆者僅汲取其中幾個(gè)典型事例，從某些環(huán)節(jié)和側(cè)面來(lái)反映我們?cè)谧呦蚍ㄖ握械妮x煌成就。

三、我國(guó)目前法治政府建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)鮮明地指出：“法治和人治問(wèn)題是人類(lèi)政治文明史上的一個(gè)基本問(wèn)題，也是各國(guó)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中必須面對(duì)和解決的一個(gè)重大問(wèn)題。縱觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)不是較好解決了法治和人治問(wèn)題的。相反，一些國(guó)家雖然一度實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒(méi)有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化的門(mén)檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)?！?習(xí)近平：《在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》。應(yīng)該說(shuō)，這是對(duì)法治與人治歷史選擇的正確概括。要建成法治國(guó)家，建設(shè)法治政府是其中關(guān)鍵。毋庸諱言，我國(guó)行政法治建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)，我們要走的路還很長(zhǎng)，離建設(shè)成真正為廣大人民都能親切感受到的法治政府還有相當(dāng)距離。目前我國(guó)建設(shè)法治政府過(guò)程中還存在種種困難和問(wèn)題，這種種困難和問(wèn)題是由復(fù)雜原因所造成的。首先，我國(guó)歷史傳統(tǒng)中的沉重的人治型文化包袱確實(shí)嚴(yán)重阻礙今天的法治建設(shè)進(jìn)程?！胺ㄖ握备拍町吘故莻€(gè)舶來(lái)品，我國(guó)傳統(tǒng)法學(xué)和政治學(xué)中歷來(lái)就缺少法治政府思想，政治實(shí)踐中政府歷來(lái)在法律之上，而不是在法律之下，法律歷來(lái)是政府治理百姓的工具，而不是政府治理社會(huì)和治理自己行為的準(zhǔn)繩，因此何謂法治政府，法治政府應(yīng)該奉行哪些基本原則，考察法治政府建設(shè)有哪些指標(biāo)體系等等都相當(dāng)缺乏中國(guó)本土的歷史文化積淀，在我國(guó)法制史資料中尋覓非常困難。

在中國(guó)建設(shè)法治政府存在困難和問(wèn)題更重要的原因是我國(guó)現(xiàn)行體制內(nèi)部及其體制環(huán)境中存在著諸多弊病和缺陷，“冰凍三尺非一日之寒”，這些弊病和缺陷的存在由來(lái)已久，積重難返，始終嚴(yán)重阻礙著我們實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)。僅從行政體制內(nèi)部來(lái)說(shuō)，我們至少可以從職權(quán)法定、依法立法、依法執(zhí)法、權(quán)利救濟(jì)等四個(gè)方面的表現(xiàn)來(lái)檢討目前我國(guó)的行政法治實(shí)際情況，看出當(dāng)前現(xiàn)實(shí)與法治政府理想之間還存在很大差距。

（一）在職權(quán)法定問(wèn)題上依然存在問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我們一直在探索政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，在社會(huì)改革中進(jìn)行政府自身的改革。但是我國(guó)“大政府”的格局至今仍然沒(méi)有根本上的改變，龐大的政府規(guī)模和臃腫的官員隊(duì)伍始終延續(xù)下來(lái)，政府職能在許多方面依然缺少明晰而剛性的法律約束，黨政關(guān)系梳理不清、行政機(jī)構(gòu)改革反反復(fù)復(fù)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理混亂以及行政職能法定化、規(guī)范化程度差等情況依然嚴(yán)重存在。例如黨的十八屆三中全會(huì)決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，這無(wú)疑是一個(gè)正確的決定，但是中央國(guó)家安全委員會(huì)以黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的名義領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家安全事務(wù)是否有“以黨代政”、“黨政合一”之嫌，是否還應(yīng)該設(shè)立作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)家安全委員會(huì)。學(xué)者已有所建議。?肖巧平、李咸武：《從中央國(guó)家安全委員會(huì)的困境論國(guó)家安全委員會(huì)的憲法規(guī)制》，載《時(shí)代法學(xué)》2015年第4期。2015年7月1日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第15次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第5條已經(jīng)明確中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作事宜，但這個(gè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位還需要憲法制度的安排。從行政機(jī)構(gòu)法定角度看，由于我國(guó)行政組織法尚不完善，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置還沒(méi)有清晰的規(guī)則，行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系并沒(méi)有完全理順；行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體魚(yú)龍混雜，甚至真假莫辨。哪些公共職能應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使、哪些可以由事業(yè)單位或者行業(yè)協(xié)會(huì)行使，甚至哪些組織屬于行政機(jī)關(guān)、哪些屬于事業(yè)單位或者行業(yè)協(xié)會(huì)，還相當(dāng)不明確；行政機(jī)構(gòu)的人員編制無(wú)定數(shù)。雖然出臺(tái)了有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的行政法規(guī)，中央到地方也有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)職掌編制管理，但實(shí)際的職數(shù)仍被一再突破。最近中央出臺(tái)了有關(guān)文件，力圖著手解決這個(gè)問(wèn)題，但這只是一個(gè)“意見(jiàn)”，需要在行政組織法方面加以落實(shí)。從行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為方式方面來(lái)看，問(wèn)題存在多多，首先，不少種類(lèi)的行政行為仍然缺乏實(shí)際的剛性的法律約束。就拿《行政許可法》的實(shí)施來(lái)看遇到重重阻力，國(guó)務(wù)院一度曾通知保留211項(xiàng)“非行政許可審批項(xiàng)目”，直到本屆政府才痛下決心，要求一律撤銷(xiāo)，但正如李克強(qiáng)總理所講的，有些部門(mén)仍在暗中使勁踩剎車(chē)，阻擋這項(xiàng)改革。再如，關(guān)于許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域調(diào)控的法律缺乏具體規(guī)定。在近幾年的房市調(diào)控中，變化太快，甚至出爾反爾，使人無(wú)法捉摸。對(duì)于“限購(gòu)令”這類(lèi)影響公民權(quán)利的行為，群眾也存在很多異議。七八兩個(gè)月發(fā)生的股市巨大漲跌更是典型一例，政府在迫不得已的緊急情況下，采取了各種特別的臨時(shí)措施企圖“救市”，但其效果是否能夠持久，是否被普遍看好，卻存在爭(zhēng)議，甚至備受詬病?有經(jīng)濟(jì)界人士指出：政府首先要弄清股市的功能，才能討論政府在股市中采取合法合理的行為。否則，盲目“救市”會(huì)帶來(lái)很多后遺癥和不良后果。參見(jiàn)李桂文：《創(chuàng)造財(cái)富，還是分配財(cái)富》，載《南風(fēng)窗》2015年第16期。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家成思危先生生前曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政府不應(yīng)救市而是應(yīng)該治市”，確是深刻之論。。筆者所擔(dān)憂的是：至少在關(guān)鍵時(shí)刻很多行政措施的出臺(tái)依然缺乏組織法上的明確授權(quán)和嚴(yán)格規(guī)范，說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)管理尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)管理方面，職權(quán)設(shè)置仍有很多的空白需要填補(bǔ)。?2015年7月底的A股救市行動(dòng)中要求主要的證券公司購(gòu)買(mǎi)數(shù)十億美元股票，下令國(guó)有養(yǎng)老基金保持倉(cāng)位并凍結(jié)首次公開(kāi)募股以阻止資金從現(xiàn)有股票轉(zhuǎn)向新股，還規(guī)定持有公司5%以上股份的股東不得賣(mài)股票等等。這次歷史上最有力救市行動(dòng)，雖然一度見(jiàn)效，但其合法性、合理性仍遭到質(zhì)疑。四中全會(huì)提出了政府權(quán)力清單的嶄新課題，但目前究竟什么是權(quán)力清單，權(quán)力清單的法律地位如何，誰(shuí)有權(quán)出臺(tái)權(quán)力清單，誰(shuí)審查權(quán)力清單，誰(shuí)監(jiān)督權(quán)力清單等等問(wèn)題有待微觀上加以解決?？傊鲜龇N種情況都涉及職權(quán)法定這個(gè)核心問(wèn)題，如果不從根本上解決，行政權(quán)實(shí)際上依然得不到有效的法律控制，法治政府建設(shè)也依然會(huì)成為一句空話。

（二）在依法立法方面也仍存在不少問(wèn)題

在中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異明顯的國(guó)家，又處于社會(huì)急速變遷的時(shí)代，規(guī)則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、制度的革故鼎新都不得不依賴(lài)國(guó)家機(jī)關(guān)的立法。而如何保障不同層級(jí)、不同性質(zhì)立法的品質(zhì)，滿足規(guī)范體系的公開(kāi)、確定、和諧等要求，則是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國(guó)的立法，有一大塊屬于行政立法?關(guān)于“行政立法”概念有不同解釋?zhuān)环N是有關(guān)“行政”之立法，另一種是行政機(jī)關(guān)之立法。本文使用的是前一種概念，凡關(guān)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)和行政活動(dòng)的立法都屬于行政立法，其立法主體更加寬泛。。行政立法權(quán)的背后隱藏著巨大的利益，行政立法權(quán)運(yùn)行的混亂主要是由于利益格局的博弈。長(zhǎng)期以來(lái)，在行政立法這一塊矛盾積累更多、更明顯，以至出現(xiàn)紅頭文件泛濫?濫發(fā)紅頭文件是違法行政的一個(gè)通病，最近披露的四川省通江縣發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家公職人員和群眾操辦酒席的通知》就是一例，按照該通知要求：“國(guó)家工作人員和群眾辦宴席均需提前5 至15天審批，而且還要提供結(jié)婚證、身份證或戶口簿等到相關(guān)單位申報(bào)?！蓖ㄖ€規(guī)定要求老人年齡70周歲及以上方可辦壽酒，每間隔10年可操辦一次。除婚嫁、喪事和壽酒外，其他事項(xiàng)一律不允許操辦酒宴。顯然，這是利用紅頭文件濫設(shè)行政許可，侵犯公民自由權(quán)利。、法出多門(mén)、文件打架等情況，2000年出臺(tái)的《立法法》力圖解決這類(lèi)問(wèn)題，而這次《立法法》的大修更是進(jìn)一步著手解決這些問(wèn)題。新《立法法》至少使280多個(gè)城市賦予了地方立法權(quán)，將意味著大量地方性法規(guī)和地方性規(guī)章的涌現(xiàn)，如何保證法治的統(tǒng)一性，保證這些地方性法規(guī)和規(guī)章的質(zhì)量，就成為刻不容緩需要著手解決的新課題。又如，四中全會(huì)《決定》提出了形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系問(wèn)題，這無(wú)疑是一個(gè)配合“從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略的與時(shí)俱進(jìn)的新舉措，但必然又會(huì)使我們面臨黨內(nèi)法規(guī)體系與行政法規(guī)、規(guī)章的分工與銜接問(wèn)題，目前黨政一起發(fā)文的情況還比較普遍，今后如何處理黨規(guī)黨法與行政法規(guī)、規(guī)章關(guān)系也值得研究?？傊?，要清晰地看到，隨著民眾法律意識(shí)的普遍增強(qiáng)，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，行政立法的任務(wù)越來(lái)越艱巨，對(duì)行政立法的要求越來(lái)越高，行政立法的難度越來(lái)越大。然而，目前有些行政立法部門(mén)和立法人員的素質(zhì)和水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有跟上時(shí)代的步伐，有些立法人員的立法態(tài)度草率，這就形成了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。基層群眾和干部總體上非常歡迎地方立法權(quán)下放之舉，但是，“下面就要看能不能‘立良法’和‘立管用的法’了。在地方立法過(guò)程中，如果不考慮實(shí)際操作的可能性，不重視法律的實(shí)際效果，而片面追求‘花架子’，就會(huì)出現(xiàn)‘景觀式立法’?！?《有了立法權(quán)能否遏制紅頭文件泛濫》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年8月3日。這種擔(dān)心并不是“杞人憂天”。

（三）依法執(zhí)法還遠(yuǎn)沒(méi)有普遍化、制度化

中國(guó)政府近年來(lái)強(qiáng)烈主張依法行政，但許多法律實(shí)施狀況之差已成為社會(huì)共識(shí)，這就是四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)必須形成高效的法治實(shí)施體系的主要原因。許多政府官員還沒(méi)有形成嚴(yán)格守法的習(xí)慣，部分行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在嚴(yán)重違法。例如在農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷、城市管理綜合執(zhí)法等領(lǐng)域，雖然不是完全沒(méi)有法律，但那些法律往往沒(méi)有得到很好的遵守；而搞“專(zhuān)項(xiàng)整治”等運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法習(xí)慣依然在某些執(zhí)法領(lǐng)域盛行，一些地方和部門(mén)為官不正、為官亂為的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而最近執(zhí)法中出現(xiàn)的一個(gè)新動(dòng)向、新問(wèn)題突出表現(xiàn)為為官不為、執(zhí)法懈怠問(wèn)題，有些地方和部門(mén)執(zhí)法人員視執(zhí)法為畏途，對(duì)于違法現(xiàn)象視而不見(jiàn)，“睜一只眼閉一只眼”，造成若干行政管理領(lǐng)域違法現(xiàn)象蔓延、違法者逍遙自在。正如有人所指出的：“‘當(dāng)一天和尚撞一天鐘’還算好的，有的干部現(xiàn)在更是當(dāng)起了看客，當(dāng)?shù)爻隽耸裁词?，幸?zāi)樂(lè)禍，圍觀喝倒彩，這是最可怕的?！?馮客：《最可怕的是干部成了看客》，載“人民日?qǐng)?bào)評(píng)論”微信號(hào)2015年7月15日。依法執(zhí)法方面最后一個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)在行政系統(tǒng)缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的行政違法責(zé)任追究機(jī)制。在理論上，我們有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等制度設(shè)計(jì)，但是實(shí)際上并沒(méi)有形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有形成合力和實(shí)效，糾錯(cuò)和問(wèn)責(zé)機(jī)制大多仍流于形式。最近，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》可以視作這方面的一項(xiàng)重要舉措，也是對(duì)干部懶政、怠政等隱蔽性腐敗的宣戰(zhàn)。該規(guī)定著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問(wèn)題，明確了干部正常退出和降級(jí)機(jī)制，加大領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)力度。但是一個(gè)好的文件，能否得到好的執(zhí)行，還需要拭目以待，需要各方面持久的努力。

（四）在權(quán)利救濟(jì)方面依然存在不少薄弱環(huán)節(jié)

權(quán)利救濟(jì)是中國(guó)傳統(tǒng)行政制度最大的軟肋，也是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)行政法制度進(jìn)步呈現(xiàn)的最大亮點(diǎn)，多年來(lái)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界用力最大，效果也比較明顯。但是，從實(shí)事求是眼光來(lái)看，我國(guó)權(quán)利救濟(jì)制度的實(shí)效還差強(qiáng)人意，表現(xiàn)在行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)制度實(shí)際的公信力還很低，行政爭(zhēng)議獲得公正裁判結(jié)果的概率還很低，包括司法判決的權(quán)威性還往往得不到社會(huì)普遍承認(rèn)?？梢哉f(shuō)，這方面的任務(wù)還很繁重和艱巨。表現(xiàn)在：中央所期望的使行政復(fù)議成為解決行政糾紛主渠道問(wèn)題還沒(méi)有落地解決，信訪制度碎片化還很?chē)?yán)重，促使其法治化還剛剛處于起步階段，行政訴訟制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)作用尚未充分發(fā)揮出來(lái)。行政法治要求行政活動(dòng)以法律為準(zhǔn)繩，從實(shí)踐的角度，重點(diǎn)在于對(duì)行政行為作出合法性的判斷，法院與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)相比具有其天然優(yōu)勢(shì)：相對(duì)超脫的地位，比較完善的程序，擁有受過(guò)最好法律訓(xùn)練的從業(yè)人員等等，但在我國(guó)語(yǔ)境下，往往是紙上談兵。《行政訴訟法》的重大修改顯然力圖在這些方面有所突破，但目前來(lái)看實(shí)際效果還很難充分顯現(xiàn)出來(lái)，“立案登記制”初露鋒芒，但有些地方法院明改暗不改，并不想真心坐實(shí)。新《行政訴訟法》用“行政行為”概念替代了“具體行政行為”概念是一個(gè)進(jìn)步，但是新法并沒(méi)有對(duì)“行政行為”作出界定，準(zhǔn)確把握和運(yùn)用這一核心概念將成為該法實(shí)施是否順利達(dá)致預(yù)想效果的瓶頸問(wèn)題。四中全會(huì)提出對(duì)公益訴訟制度的探索，但是新《行政訴訟法》并沒(méi)有確認(rèn)這一制度。新《行政訴訟法》修改原規(guī)定，把復(fù)議維持的行政復(fù)議機(jī)關(guān)開(kāi)始列為行政訴訟共同被告，用意極好，但是否能產(chǎn)生預(yù)期良效還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。凡此種種，都說(shuō)明我國(guó)公民權(quán)利救濟(jì)制度的完善還有很長(zhǎng)的路要走。正如有的學(xué)者所說(shuō)的：“法治作為一種社會(huì)理想在中國(guó)已經(jīng)逐漸扎根人心，但法治作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)仍然只見(jiàn)于遠(yuǎn)處的地平線。”?何海波：《行政法治，我們還有多遠(yuǎn)？》，載《政法論壇》2013年第6期。這可以說(shuō)是對(duì)當(dāng)今中國(guó)依法行政狀況比較客觀的描述，也是人們強(qiáng)烈希望建設(shè)法治政府動(dòng)力之所在。

四、解決目前問(wèn)題的對(duì)策思路及對(duì)未來(lái)的展望

中共十八大提出了法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)，并提出法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的思路，法治政府顯然成為建設(shè)法治中國(guó)的主體工程。四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》旨在具體實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此，建設(shè)法治政府的前提就是要高屋建瓴，縱觀全局，從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略高度看待法治政府建設(shè)，并自覺(jué)把法治政府建設(shè)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局?！八膫€(gè)全面”是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政方略與時(shí)俱進(jìn)的新創(chuàng)造、馬克思主義與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合的新飛躍，是在我國(guó)進(jìn)入改革攻堅(jiān)期所提出的具有極強(qiáng)針對(duì)性的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局，直接指向中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)格局下的貧富懸殊、某些部門(mén)人治猖獗、部分官員貪腐嚴(yán)重等現(xiàn)象，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從公法學(xué)視角觀察，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略同樣也是國(guó)家治理理念的新突破，對(duì)于法治政府建設(shè)具有直接的指導(dǎo)意義。它要求我們站在全面建成小康社會(huì)高度看待法治政府建設(shè)；站在全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化高度看待法治政府建設(shè)問(wèn)題；站在全面依法治國(guó)的高度看待法治政府建設(shè)問(wèn)題；站在全面從嚴(yán)治黨、依法執(zhí)政、反腐敗高度看待法治政府建設(shè)問(wèn)題。具體來(lái)看，按照筆者的理解和思考，我們至少需要在以下幾方面進(jìn)行努力：

（一）重視行政組織法治的改善，切實(shí)保證職權(quán)法定原則的貫徹

新中國(guó)成立后的10年間，當(dāng)時(shí)各級(jí)政府都制定有相應(yīng)的組織法，主要通過(guò)了《中央人民政府組織法》（1949年）、《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》（1949年）、政務(wù)院所屬部門(mén)的試行組織條例或組織通則、《國(guó)務(wù)院組織法》（1954年）、國(guó)務(wù)院中部門(mén)的組織簡(jiǎn)則等。但從20世紀(jì)50年代后期，我國(guó)行政組織法法制建設(shè)基本停滯，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置具有極大的隨意性。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有的行政組織立法包括：（1）1982年《憲法》全面修改之后第三章關(guān)于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的部分規(guī)定；（2）《國(guó)務(wù)院組織法》關(guān)于國(guó)務(wù)院的組織規(guī)定和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中關(guān)于地方各級(jí)人民政府的規(guī)定；（3）1997年由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和2007年頒布實(shí)施了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中關(guān)于國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序及編制管理的規(guī)定；（4）部分單行法律、全國(guó)人大決議、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、政策及其他規(guī)范性文件中分散的有關(guān)行政組織的法律性規(guī)定；（5）最后從1988年開(kāi)始的《職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（即“三定方案”）一直延續(xù)至今。每過(guò)幾年，就提出行政機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，但長(zhǎng)期以來(lái)反反復(fù)復(fù)，見(jiàn)效并不明顯，行政效率達(dá)不到人民的期盼。

隨著國(guó)家各項(xiàng)改革的進(jìn)一步開(kāi)展，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)綜合性整體改革的條件已基本具備。黨的十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法制國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，更是將“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提高到“全面推進(jìn)依法制國(guó)目標(biāo)”的高度，要求“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，這表明“體系化、現(xiàn)代化、法制化”是作為國(guó)家治理制度和治理能力最為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，完善行政組織法體系的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。另外，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政組織法領(lǐng)域的理論研究較為重視，組織法基礎(chǔ)理論的研究、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒和對(duì)我國(guó)行政改革實(shí)踐的反思與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)都已逐步深入，多元化、深入的理論研究能夠?yàn)榭茖W(xué)、完整的行政法體系奠定理論基礎(chǔ)。因此，對(duì)于進(jìn)一步完善行政組織法體系，建設(shè)法治政府，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界已基本形成共識(shí)，愿意提供智識(shí)與支撐，為實(shí)現(xiàn)行政組織法制化以及建設(shè)法治政府的目標(biāo)而努力。

科學(xué)、完整的行政組織法體系至少應(yīng)當(dāng)由行政組織基本法、行政機(jī)關(guān)編制法、行政改革法三大部分的法律規(guī)范構(gòu)成。這些較為完善的法律法規(guī)以及規(guī)章和規(guī)范性文件共同構(gòu)建起一整套較為完善的行政組織法律體系。在這套法律體系中，不僅規(guī)定了組織立法的基本原則和立法體例，對(duì)行政改革進(jìn)行依法授權(quán)、監(jiān)督和評(píng)估等宏觀性規(guī)范，還詳細(xì)規(guī)定了關(guān)于中央或地方各級(jí)政府組織的組織構(gòu)成與數(shù)量、職權(quán)配置與責(zé)任、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)體制、工作的程序、標(biāo)準(zhǔn)與流程等。另外，還有單獨(dú)處理涉及到中央與地方不同層級(jí)組織機(jī)構(gòu)間或中央與地方的同級(jí)不同組織機(jī)構(gòu)之間相互分工與相互協(xié)作關(guān)系的法律規(guī)范、協(xié)調(diào)制度和協(xié)助制度；以及處理關(guān)于職能、機(jī)構(gòu)或者人員方面爭(zhēng)議的法律規(guī)范與懲罰糾錯(cuò)機(jī)制。從而促使組織管理工作全面法定化，保證組織管理工作既有法可依，又能得到必要的法律保障。

當(dāng)前國(guó)務(wù)院正集中精力，研究建立國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，開(kāi)展編制權(quán)力清單和責(zé)任清單的試點(diǎn)工作，筆者認(rèn)為可以以推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度作為推進(jìn)我國(guó)行政組織法完善的抓手。權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實(shí)質(zhì)就是給行政權(quán)力打造一個(gè)透明的制度籠子，通過(guò)梳理呈現(xiàn)混亂不清的行政權(quán)力，解決政府能做什么，不能做什么，做錯(cuò)了要負(fù)什么責(zé)任，不作為要負(fù)什么責(zé)任，促使行政機(jī)關(guān)依法履職，做到有所為有所不為，積極履職、全面履職、履職到位，為市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)發(fā)展、人民利益保障服務(wù)。

（二）貫徹落實(shí)新《立法法》，促進(jìn)依法立法，提高行政立法質(zhì)量

2000年，我國(guó)就通過(guò)了《立法法》。《立法法》是規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的基本法，對(duì)于從源頭上解決國(guó)家法治問(wèn)題具有重要意義，15年來(lái)，該法發(fā)揮了很好的作用。但是，隨著我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)展，良法之治的問(wèn)題越來(lái)越突出，尤其是十八屆四中全會(huì)推出全面依法治國(guó)藍(lán)圖之后，《立法法》的修改擺上了議事日程。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府具有特別重要的意義。該法第1條立法目的把原來(lái)的“建立有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”修改成“完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，把提高立法質(zhì)量放在首位。該法首先明確了我國(guó)立法權(quán)的根本歸屬，強(qiáng)調(diào)享有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，排除部門(mén)和地方利益對(duì)立法的干擾和不利影響，對(duì)于保證科學(xué)立法質(zhì)量具有明顯效果。其次，該法清晰地表達(dá)了稅收法定原則，將我國(guó)稅收的專(zhuān)屬立法權(quán)單列，明確稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征管管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定，這對(duì)于防止政府稅收部門(mén)濫用征稅權(quán)、防止公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到不法侵害、促進(jìn)社會(huì)公平和諧具有直接的意義。再次，該法修改后明確設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)，體現(xiàn)了科學(xué)合理下放地方立法權(quán)的趨勢(shì)，有利于推進(jìn)我國(guó)地方政府社會(huì)治理的民主化、科學(xué)化、法治化；在授權(quán)地方立法權(quán)的同時(shí)，又對(duì)其立法權(quán)限做了必要的劃定。復(fù)次，修改后的《立法法》在規(guī)范地方政府和部門(mén)規(guī)章性“紅頭文件”方面、規(guī)范兩院在擬定司法解釋等方面作出了更加明確的規(guī)定，這有利于我國(guó)法制統(tǒng)一、有利于憲法法律的實(shí)施。最后，新《立法法》對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)存在的“一攬子立法”和“無(wú)限期授權(quán)”現(xiàn)象給予有力的糾正，嚴(yán)格控制和規(guī)范我國(guó)授權(quán)立法。應(yīng)該說(shuō)，新《立法法》為推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化在立法源頭上提供了善治良機(jī)，為促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提供了良好的立法資源，成為法治政府建設(shè)升級(jí)版的基石。

實(shí)行法治的最主要標(biāo)志是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，因此行政立法的首要目標(biāo)必須使立法符合人民的愿望。最近第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中共列入七大稅法的立法任務(wù)，其中包括房地產(chǎn)稅法引起了全國(guó)人民的極大關(guān)注。這個(gè)立法規(guī)劃表明我國(guó)稅法的出臺(tái)開(kāi)始突出人大主導(dǎo)的格局正在形成，“稅收法定”原則正在得到落實(shí)，尤其要看到房地產(chǎn)稅作為重要稅種會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及面廣，與政府調(diào)節(jié)財(cái)富分配、保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)等關(guān)系緊密，類(lèi)似這樣的立法，必須慎之又慎，充分代表廣大民意。因此，行政立法的質(zhì)量是第一位的。法治政府的權(quán)威性首先在于其行為的合憲性和合法性！

（三）改進(jìn)行政執(zhí)法體制，注重法律的實(shí)施效果

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中明確指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”。《決定》中的論述主要是明確法律實(shí)施與行政執(zhí)法體制之間的關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)，行政執(zhí)法主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)法律規(guī)范的貫徹和執(zhí)行的活動(dòng)，是現(xiàn)代法治中法律實(shí)施的一種重要方式。首先，較之于司法機(jī)關(guān)的被動(dòng)消極地適用法律，行政執(zhí)法承擔(dān)著更為積極主動(dòng)的角色。其次，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)多種形式開(kāi)展法律實(shí)施，而司法機(jī)關(guān)的形式相對(duì)單一。再次，從數(shù)量上看，現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)的設(shè)置要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于司法機(jī)關(guān)，行政事務(wù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出司法爭(zhēng)議，因此行政執(zhí)法在法律實(shí)施中承擔(dān)更為重要的角色。

我國(guó)行政執(zhí)法體制經(jīng)歷了從分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法的發(fā)展過(guò)程，中心問(wèn)題為行政執(zhí)法權(quán)的集中。綜合執(zhí)法有兩種形式：一種是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由政府建立綜合執(zhí)法部門(mén)，將原來(lái)由幾個(gè)機(jī)關(guān)管理的某一領(lǐng)域交給一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)一管理。另一方面是聯(lián)合執(zhí)法，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)由本級(jí)政府幾個(gè)不同的行政職能部門(mén)組成，統(tǒng)一檢查分別以不同機(jī)關(guān)的名義作出處理。在《行政處罰法》和《行政許可法》肯定綜合執(zhí)法后，第一種形式成為了發(fā)展方向。原有的分散型執(zhí)法，將主管部門(mén)直接規(guī)定為執(zhí)法主體。多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題和執(zhí)法違法現(xiàn)象普遍存在，這種執(zhí)法體制的弊端積聚日久，導(dǎo)致執(zhí)法成本高昂，而執(zhí)法效果并不理想，反而對(duì)社會(huì)尤其是城市管理造成不良影響。因此綜合執(zhí)法的出現(xiàn)和發(fā)展，提升了行政執(zhí)法的法律實(shí)施功能。另外，除了執(zhí)法權(quán)的集中，行政執(zhí)法方式也在發(fā)生變化，由原先“運(yùn)動(dòng)式”向制度化執(zhí)法推進(jìn)。所謂制度化執(zhí)法，就是相較于原先的執(zhí)法模式，更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的正當(dāng)性、程序性與權(quán)責(zé)一致性。按照四中全會(huì)的要求，制度化執(zhí)法即是行政執(zhí)法未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，也是法律實(shí)施的基本方式。

（四）人權(quán)保障與國(guó)家治理現(xiàn)代化互動(dòng)，落實(shí)公民權(quán)利救濟(jì)

我們已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人與人之間的連接出現(xiàn)了“再組織化”的深刻變化，未來(lái)政府治理正面臨巨大挑戰(zhàn)，面臨一個(gè)嶄新的社群化社會(huì)管理問(wèn)題。在這樣深刻的社會(huì)變動(dòng)中，如何推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化就成為一個(gè)重要課題，建態(tài)權(quán)利；也包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。?2014年5月27日國(guó)務(wù)院新聞辦公室公布的《2013年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》把我國(guó)公民的人權(quán)權(quán)利概括為：發(fā)展權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、民主權(quán)利、言論自由權(quán)利、人身權(quán)利、少數(shù)民族權(quán)利、殘疾人權(quán)利和環(huán)境權(quán)利。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，深刻改變著國(guó)家面貌，其每一項(xiàng)重大改革措施都要于法有據(jù)，都要依法辦事，都要得到落實(shí)。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，但據(jù)調(diào)設(shè)法治政府是其中最重要一環(huán)。國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化具有非常豐富和深刻的內(nèi)涵，至少包括國(guó)家治理的民主化、科學(xué)化、效率化、文明化和法治化。其中，民主化具有頭等重要的意義。所謂民主化，是解決國(guó)家治理體系與能力的動(dòng)力資源和目標(biāo)價(jià)值問(wèn)題，即解決誰(shuí)來(lái)治理和為誰(shuí)治理的問(wèn)題。習(xí)近平同志早就提出：“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”，也就是說(shuō)，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民；國(guó)家政權(quán)所有者、管理者和利益攸關(guān)者都要參與國(guó)家治理過(guò)程；必要的權(quán)力集中必須與共和體制保持高度一致，必須與相應(yīng)的分權(quán)制衡相匹配，而國(guó)家治理能力增強(qiáng)的最終目的是為了人民的安全和幸福。

筆者始終認(rèn)為：民主化是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的前提和要求，但“化者，過(guò)程也”，民主化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在民主化的初級(jí)階段，尤其需要必要的集權(quán)，必須有強(qiáng)有力的富有魅力并深得人心的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)掌舵，但這種集權(quán)絕不同于極權(quán)，絕不同于個(gè)人專(zhuān)權(quán)或獨(dú)裁，絕不同于個(gè)人崇拜和迷信，必須把必要的集權(quán)和專(zhuān)制的極權(quán)嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)。為此，人權(quán)保障必須貫穿在推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的全過(guò)程。人權(quán)保障既是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和動(dòng)力，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。沒(méi)有人權(quán)保障作為基礎(chǔ)和動(dòng)力，不可能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化；反之，如果不能實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人權(quán)保障，推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化也就失去其意義，或者說(shuō)，這根本不是國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化。檢驗(yàn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化是否成功，檢驗(yàn)法治政府是否建成，最終要看人民權(quán)利和利益是否得到應(yīng)有的保障和充分的發(fā)展。人民的權(quán)利包括物質(zhì)權(quán)利和精神權(quán)利；包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利和生查，各地落實(shí)意見(jiàn)的步伐不一，難度不小，公民權(quán)利清單的兌現(xiàn)遠(yuǎn)非想象中那么容易，那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持有了居住證，但在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面與所在城市市民的實(shí)際待遇仍然有不小差距，遷徙限制、戶口歧視的根本性消除還要克服重重障礙。類(lèi)似的社會(huì)問(wèn)題比比皆是，說(shuō)明公民權(quán)利清單的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)全方位綜合推進(jìn)的過(guò)程。其中，首先要有高質(zhì)量的制度保障作為前提，法治政府建設(shè)乃是重中之重。

（五）充分發(fā)揮行政法理論研究創(chuàng)新對(duì)法治政府建設(shè)的引領(lǐng)作用

“我國(guó)改革開(kāi)放、重建法制以來(lái)，法學(xué)學(xué)說(shuō)與法治進(jìn)程相伴相生?！?陳越峰：《中國(guó)行政法（釋義）學(xué)的本土生成——以“行政行為”概念為中心的考察》，載《清華法學(xué)》2015年第1期。這是中國(guó)法治建設(shè)的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。回顧中國(guó)行政法的發(fā)展道路，可以清晰看到行政法學(xué)理論研究在行政法制度建設(shè)方面的引領(lǐng)作用確實(shí)功不可沒(méi)，這是中國(guó)行政法發(fā)展的顯著特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。我國(guó)行政法學(xué)研究近年來(lái)取得許多嶄新發(fā)展，包括聚焦國(guó)家重大法律修改展開(kāi)的“立法行政法學(xué)”研究，聚焦最高人民法院公布的經(jīng)典行政案例展開(kāi)的“案例行政法學(xué)”研究，聚焦國(guó)家治理中的典型制度創(chuàng)新展開(kāi)的“實(shí)踐行政法學(xué)”研究，聚焦具體行政管理領(lǐng)域的制度運(yùn)作展開(kāi)的“部門(mén)行政法學(xué)”研究，以及聚焦各大法系代表性國(guó)家行政法和國(guó)內(nèi)各法域最新演變展開(kāi)的“比較行政法學(xué)”研究等等，中國(guó)行政法學(xué)已經(jīng)呈現(xiàn)出色彩斑斕的全方位的繁榮場(chǎng)面，而且我們可以當(dāng)之無(wú)愧地說(shuō)，具有中國(guó)特色的行政法學(xué)理論體系已經(jīng)初步形成。但為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)法治政府這一主體工程，我國(guó)行政法學(xué)上還需要百尺竿頭更進(jìn)一步。

最值得關(guān)注的是：行政法學(xué)的變革已經(jīng)是世界范圍內(nèi)一個(gè)持續(xù)性趨勢(shì)。最近越來(lái)越多的中青年行政法學(xué)者開(kāi)始不滿足于目前的中國(guó)行政法學(xué)現(xiàn)狀，認(rèn)為中國(guó)行政法學(xué)面臨多重的學(xué)術(shù)任務(wù)：“一方面，其尚未完成自身的理論體系建構(gòu)，即理論內(nèi)容本身尚未達(dá)將行政法提升到價(jià)值統(tǒng)一性和邏輯一致性的層面。另一方面又必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中不斷復(fù)雜化的問(wèn)題，直接進(jìn)入到各個(gè)具體的行政領(lǐng)域進(jìn)行理論歸納嘗試?！?朱芒：《中國(guó)行政法學(xué)的體系化及其突破方向》，載《清華法學(xué)》2015年第1期。其總的原因，還在于目前的行政法理論還“缺乏系統(tǒng)思考和體系建構(gòu)，這也在相當(dāng)程度上制約了中國(guó)行政法學(xué)的整體和均衡邁進(jìn)?！?趙宏：《基本原則、抽象概念與法釋義學(xué)——行政法學(xué)的體系化建構(gòu)與體系化均衡》，載《交大法學(xué)》2014年第1期。其結(jié)論是：“中國(guó)行政法學(xué)的體系已經(jīng)不可能全然按照既有的法學(xué)方法進(jìn)行建構(gòu)了?！?同注?。也有學(xué)者出于對(duì)傳統(tǒng)的以行為形態(tài)和效力分析為基點(diǎn)的行政法教義學(xué)的反思，提出了機(jī)制設(shè)計(jì)理論與中國(guó)行政法學(xué)轉(zhuǎn)型的新課題，因?yàn)樵谛轮贫ǖ姆ㄒ?guī)規(guī)章日新月異、法律和政策高度互動(dòng)、調(diào)控手段和方法層出不窮的情況下，行政法學(xué)家將面臨和處理更多實(shí)質(zhì)性法律挑戰(zhàn)和潛在法律問(wèn)題，僅僅沉湎于傳統(tǒng)行政法教義學(xué)會(huì)顯得捉襟見(jiàn)肘。因此，行政法學(xué)人需要采用更多新的研究手段和方法，包括引入更加專(zhuān)業(yè)的機(jī)制設(shè)計(jì)理論和方法，使之創(chuàng)造新的行政法制度?！皺C(jī)制設(shè)計(jì)理論具備更為完備的技術(shù)性架構(gòu)，可以補(bǔ)充行政法教義學(xué)的許多不足。而在這個(gè)技術(shù)架構(gòu)的支持下，它所表現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)勁的運(yùn)算能力，更是能夠大大推進(jìn)行政法的機(jī)能和社會(huì)使命的實(shí)現(xiàn)。”“如果說(shuō)法教義學(xué)基本上限于對(duì)既有制度的解釋和運(yùn)用、行政規(guī)制和部門(mén)法研究偏重于‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的臨時(shí)靈感，機(jī)制設(shè)計(jì)理論所帶來(lái)的系統(tǒng)性理解機(jī)制功能、歸納和整合制度工具以及大規(guī)模構(gòu)造與革新的能力，正是法學(xué)界當(dāng)前所欠缺的?！薄叭绻姓▽W(xué)能夠吸收機(jī)制設(shè)計(jì)理論的智慧，結(jié)合自己獨(dú)有的對(duì)合法性的理解、對(duì)法條運(yùn)用技術(shù)、規(guī)范解釋結(jié)構(gòu)及適用方法的熟悉，整合出一套更完善的行政法規(guī)則設(shè)計(jì)及適用原理，為公共行政提供大量的制度建設(shè)參考，行政法學(xué)的未來(lái)將更加輝煌?！?蘇宇：《機(jī)制設(shè)計(jì)理論與中國(guó)行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型》，載山東大學(xué)《憲政手稿》2015年第1期。筆者認(rèn)為這是很有見(jiàn)地的，其適用方法和技術(shù)也是老一代行政法學(xué)人所不逮的。近年來(lái)有關(guān)“新行政法”、“重構(gòu)行政法學(xué)理論體系”、“行政法范式轉(zhuǎn)變”、“從行政合法性審查到合理性審查”、“重視行政法釋義學(xué)”等各種見(jiàn)解如雨后春筍般撲面而來(lái)，而提出或者倡導(dǎo)這些見(jiàn)解的多是行政法學(xué)界年輕學(xué)人，這既表明中國(guó)行政法學(xué)人群星燦爛、人才輩出，也表明中國(guó)行政法學(xué)正處于“突變”的前夜?？梢灶A(yù)見(jiàn)，中國(guó)行政法學(xué)研究的任務(wù)將更加繁重，中國(guó)行政法學(xué)研究的道路將更加寬廣，中國(guó)特色行政法制度發(fā)展的前景將更加美好！