黃清華

一、引言

由于生理特征等原因，我國許多地方的兒童，尤其是嬰幼兒，近年來已經或正在遭受環(huán)境污染造成的血鉛中毒①血鉛中毒是醫(yī)學上高鉛血癥和鉛中毒的通俗說法。的侵害。據(jù)《法治周末》記者綜合環(huán)保部披露的數(shù)據(jù)：2009年全國發(fā)生血鉛超標事件20余起， 4000余人受害；2010年新報血鉛中毒事故9起。進入2011年，繼1月安徽懷寧、3月浙江臺州兩起血鉛事件被報道后，5月，浙江德清、廣東紫金再被曝光兒童血鉛超標中毒。僅紫金血鉛事件，截至5月19日，發(fā)現(xiàn)有136人血鉛超標，其中，達到鉛中毒判定標準的有59人。②莫靜清：《問責血鉛國標》，載《 法治周末》2011年5月24日。

2012～2013年，各地血鉛中毒事件仍在不斷發(fā)生。據(jù)《第一財經日報》報道，在2012年廣東連州發(fā)生的一起血鉛中毒事件中，記者“12個小時之內收集到了196份不乏省級醫(yī)院在內的各種體檢報告原單”，其中，“超過450微克/升的重度血鉛中毒，便有95名患者，而這僅僅是一條街的統(tǒng)計?！雹哿执和?、吳丹：《連州火電廠關閉之謎：兒童血鉛中毒超預計》，載《第一財經日報》2012年8月22日。此起彼伏的兒童血鉛中毒事件，是我國部分地區(qū)環(huán)境重金屬污染狀況的集中反映，折射出GDP崇拜發(fā)展模式對環(huán)境與健康關系的惡劣影響。在此背景下，兒童血鉛中毒事件的透明度堪憂，實際中毒情況比報道的要嚴重得多。如何按照未成年人最佳利益原則④又稱未成年人最大利益原則，是國際上公認的未成年人權益保障法律原則，參見《聯(lián)合國兒童權利公約》等國際法文件。維護血鉛中毒兒童的正當權益，圍繞兒童血鉛中毒的損害情況、賠償問題、救濟方式和救濟途徑等問題提出應對之策，并且采取法治措施控制這類事件的蔓延，預防其發(fā)生，是我國法學界面臨的新問題，應當引起政府和社會相關領域人士的高度重視。

在我國，鉛中毒兒童主張損害賠償已經具有一定的法律基礎。《未成年人保護法》第3條規(guī)定了未成年人享有的權利及其保護原則；⑤《未成年人保護法》第3條規(guī)定：“未成年人享有生存權、發(fā)展權、受保護權、參與權等權利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。未成年人享有教育權，國家、社會、學校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權。未成年人不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權利?！薄肚謾嘭熑畏ā返诎苏乱?guī)定了環(huán)境污染責任，明確環(huán)境污染損害賠償實行無過錯責任。對人身損害，損害賠償?shù)姆秶ā百r償醫(yī)療費、護理費、交通費等為治療和康復支出的合理費用，以及因誤工減少的收入。造成殘疾的，還應當賠償殘疾生活輔助具費和殘疾賠償金。造成死亡的，還應當賠償喪葬費和死亡賠償金?！保ǖ?6條）最高人民法院 《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的司法解釋》（法釋［2003］20號，以下簡稱《司法解釋》），以及《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》（法釋［2001］7號，以下簡稱《解釋》），對這些賠償項目及相關的支付標準和計算方法等事項有詳細規(guī)定，構成了我國人身損害賠償法的基本框架。在救濟途徑方面，《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定了行政處理制度；⑥《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。”在訴訟時效方面，《環(huán)境保護法》第42條規(guī)定“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算?！?/p>

當前的問題在于，《未成年人保護法》、《侵權責任法》、《環(huán)境保護法》和這兩個司法解釋的相關規(guī)定，用于解決兒童鉛中毒的損害賠償問題是否符合未成年人最佳利益原則，值得檢討。此外，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《職業(yè)病防治法》是否能夠有效預防和控制兒童血鉛中毒事件的發(fā)生，同樣值得檢討。

第十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！痹诖藲v史背景和政策背景下，對我國兒童鉛中毒損害賠償和預防控制問題進行法律制度上的檢討，尤為必要。

為此，本文第二部分從醫(yī)學角度分析兒童鉛中毒損害的特征，第三部分檢討我國損害賠償法的盲點，第四部分介紹美國和日本相關立法及其實踐，分析其要點，第五部分圍繞我國兒童血鉛中毒賠償和預防控制問題，提出專門立法的設想。

二、兒童鉛中毒損害的醫(yī)學特征

了解兒童鉛中毒損害的醫(yī)學特征，能為我們在法律上討論兒童鉛中毒損害的賠償和防治問題，提供明確的事實基礎和客觀的科學基礎。

兒童鉛中毒損害的特征主要是潛在的遠期危害。鉛是已知毒性最大、蓄積性極強的重金屬之一，易長期蓄積于人體，毒性持久，半衰期長達10年，不易被人體排出。因此，人體內鉛的含量為環(huán)境中的5倍，而且“鉛污染不存在下限，任何程度的鉛污染都會對人體健康產生不利影響，危害神經、造血、消化和生殖系統(tǒng)等?！雹逬ason Chao and George E. Kikano. Lead poisoning in children，American Family Physician v47.n1 (Jan 1993): pp113-114.

血鉛中毒是一種神經毒、生殖毒和慢性毒，主要危害兒童神經，易造成永久性腦損傷、腎臟疾病、心血管疾病。由于兒童鉛吸收率高達42%～53%，約為成人的5倍，而排鉛能力只有成人的30%，血鉛中毒對6歲以下兒童，特別是嬰幼兒的智力和身體發(fā)育影響尤其嚴重，表現(xiàn)為中毒兒童生長緩慢、毛發(fā)枯黃、認知困難、語音和語言處理障礙、智力低下、注意力缺陷，學習能力障礙，長大成人后工作能力受限。⑧陸琦：《我國兒童鉛中毒防治仍待突破》，載《中國科學報》2012年6月2 日。即使脫離鉛污染環(huán)境，進行驅鉛治療，血鉛水平下降，但并不能使已經受損的神經細胞發(fā)育恢復到原先正常水平，這意味著鉛中毒對人體造成的損害是永久的和不可逆轉的。

根據(jù)衛(wèi)生部《兒童高鉛血癥和鉛中毒分級和處理原則（試行）》（衛(wèi)婦社發(fā)［2006］51號）的規(guī)定，兒童高鉛血癥和鉛中毒要依據(jù)兒童靜脈血鉛水平進行診斷。高鉛血癥：連續(xù)兩次靜脈血鉛水平為100～199微克/升（μg／L）。鉛中毒：連續(xù)兩次靜脈血鉛水平等于或高于200微克/升。并依據(jù)血鉛水平分為輕、中、重度鉛中毒：（1）輕度鉛中毒：血鉛水平為200～249微克/升；（2）中度鉛中毒：血鉛水平為250～449微克/升；（3）重度鉛中毒：血鉛水平等于或高于450微克/升。兒童鉛中毒可伴有某些非特異的臨床癥狀，如腹隱痛、便秘、貧血、多動、易沖動等。血鉛等于或高于700微克/升時，可伴有昏迷、驚厥等鉛中毒腦病表現(xiàn)。還可能損害腎功能、生殖功能，造成貧血、高血壓和不育癥。

需要說明的是，這種分級標準，從賠償醫(yī)學的角度來說，并非最佳方案，不利于解決賠償問題。是否應按“五級法”，即高鉛血癥、輕度、中度、重度和極重度鉛中毒——即重度鉛中毒合并中毒性腦病，重新分級，值得研究。從法律的角度來講，“五級法”能為合理的損害賠償提供更準確的科學根據(jù)。

有關鉛與智商的研究表明，平均血鉛值與兒童總智商和行為智商呈負相關。各種研究都顯示，血鉛水平達到100或100以上微克/升時，對兒童構成持久的智力虧損。研究人員估計兩歲的幼兒血鉛水平每上升100微克／升，十歲時智力得分（IQ scores）就會有六個點的虧損（a six-point deficit in IQ scores）。⑨Herbert L. Needleman, David Bellinger. Long Term Effects of Exposure to Low Doses of Lead in Childhood. New England Journal of Medicine (1990),p322.有的報告甚至認為，兒童體內血鉛超過100微克／升，智能指數(shù)就會下降10～20分（lost IQ points），身高低于平均值1.3厘米。⑩孫繼斌：《全國政協(xié)委員建議 立法解決兒童鉛污染問題》，法制網，http//www.legaldaily.com.cn/misc/2005-05/25/content_140297.htm，2013年5月16日訪問。為此，國際消除兒童鉛中毒聯(lián)盟的專家告誡說，中國如果不注意鉛中毒的防治，20年后中國人平均智力將比美國人低5%。?尹平平：《血鉛超標的警鐘還要敲響多少次》，載《新華每日電訊》2011年1月7日。

國內的檢測證實，上述警告絕非危言聳聽?！疤旖蚴性粉櫿{查了1萬名14歲以下的兒童體內的鉛含量，其中2710名兒童的血鉛濃度超過100微克/升，這些兒童普遍存在多動、注意力不集中、學習困難、鈣鐵鋅等營養(yǎng)元素缺乏、生長發(fā)育緩慢等問題?！?同注⑩。在重慶，該市婦幼保健院、市中毒控制中心曾經“對轄區(qū)20余所幼兒園的3000名兒童進行了血鉛篩查，篩查結果顯示，3000名兒童中，1269名兒童體內的血鉛含量超過100微克/升的相對安全指標，鉛中毒的發(fā)病率達42.3%，其中50%的兒童血鉛含量達150微克/升，而患重度鉛中毒的兒童血鉛含量竟達784微克/升?！?同注⑩。

可以說，血鉛中毒事件為中國政府，特別是地方各級政府和相關職能部門敲響了警鐘：它事關中毒兒童的身體素質和智商水平，事關他們未來的學習能力和工作能力，事關他們的健康權和發(fā)展權，同時，也事關中國人平均智力和整體身體素質的提升。

兒童血鉛中毒事件陸續(xù)發(fā)生后，相關地方政府組織醫(yī)療衛(wèi)生機構進行了排查，并安排高鉛血癥或中毒兒童（住院）排（驅）鉛治療。在血鉛中毒的損害和賠償問題上，由于血鉛中毒的隱蔽性和中毒的嬰幼兒暫無準確的表述能力等等原因，潛在的遠期危害尚未充分暴露，需要進行長期跟蹤觀察。所以，大多數(shù)涉事家庭選擇了“今后再說”的態(tài)度。這是作者2011年8～9月兩次赴廣東紫金實地調查所得。

總之，對兒童鉛中毒的潛在遠期損害，應作如下理解：其一，肯定存在以智力受損為主的損害；其二，目前主要是潛在損害；其三，遠期損害的范圍和程度須作長期觀察。從未成年人最佳利益原則出發(fā)，立法機關應當完善以兒童血鉛中毒為典型事例的兒童權益與環(huán)境保護法律制度，審判機關應當對有關法律、法規(guī)作出更符合兒童健康利益和發(fā)展要求的司法解釋。

三、中國損害賠償法的盲點

兒童血鉛中毒事件的上述醫(yī)學特征，直接挑戰(zhàn)我國損害賠償法的現(xiàn)行諸多規(guī)定。這主要表現(xiàn)在以下五個方面。

（一）鉛中毒兒童身體痛苦的賠償問題

在兒童血鉛中毒事件中，除了嚴重中毒兒童腹隱痛、便秘、貧血、多動、易沖動，甚至昏迷、驚厥等鉛中毒造成的“身體痛苦”外，為排鉛長期大量服藥的毒副作用也會造成兒童的“身體痛苦”。對于中重度中毒的治療，目前仍然以螯合劑（chelation）治療為主要手段。而螯合劑治療具有不同程度的毒副作用，不僅可能損害機體臟器，而且會或多或少地排出多種人體所必需的元素，如鈣、鋅等，引起人體內微量元素的代謝紊亂，從而擾亂機體正常生理和生化功能。所以，“這是一個非常痛苦的血液清潔程序”（a very painful blood cleansing procedure）。?Edward G. Kramer Litgation Strategies in Lead Poisoning Lawsuits, Fair Housing Law Clinic, Cleveland State University. Posted on Thu, Oct. 12, 2006.

我國法院對侵權所致傷病及其治療過程帶來的身體痛苦，一般是根據(jù)《解釋》第9條第（3）項的規(guī)定，對其中較為嚴重的身體痛苦，酌情給予“其他損害情形的精神撫慰金”，數(shù)額極為有限，以示安撫。然而，身體痛苦（physical pain）有別于精神損害（mental distress）。身體痛苦是客觀的，反映的是臨床癥狀和表現(xiàn)，司法上以醫(yī)學診斷或醫(yī)生意見作為判斷標準和證據(jù)；而精神損害具有相當?shù)闹饔^性，反映的是個人對侵權損害的主觀感受，如不便、恐懼、壓抑和絕望等等，通常以一般理性之人的常識良知作為判斷標準。就鉛中毒兒童來說，身體痛苦的賠償應適用于有明顯臨床癥狀的中重度鉛中毒和螯合劑治療階段；而精神損害賠償，則應適用于學習和工作階段因智力受損能力不足導致的心理痛苦、挫敗感、壓抑和絕望。

由此可知，對身體痛苦給予精神損害賠償，實際上是混淆了身體痛苦與精神損害的區(qū)別，造成身體痛苦得不到應有的賠償。例如，重度鉛中毒患者常常伴有腎功能、生殖功能損害，造成高血壓和不育癥，患者終身痛苦。對于這種身體痛苦，我國現(xiàn)行法律由于沒有區(qū)分身體痛苦賠償和精神損害賠償，患者只能得到數(shù)額很有限的精神損害賠償。

這種混淆身體痛苦與精神損害的做法，直接導致至少三個法律問題：第一，與損害賠償法的功能不符，造成有損害無賠償?shù)纳鐣蠊?，不利于改善民生促進公平；第二，違法侵權成本低，不利于防止侵權行為；第三，對身體痛苦由法官酌情給予精神損害賠償?shù)淖龇?，導致法官自由裁量權過大，不利于公正司法。

在英美法系，無論美國法，還是英國法，對侵權行為所致傷病帶來的疼痛和痛苦（pain and suffering），即身體痛苦（physical pain）,包括過去發(fā)生的和未來可以預見的，均（要求）在因就醫(yī)治療支出的各項費用以外另行金錢賠償（additional monetary damage）；?Pain and suffering，available from http://en.wikipedia.org/wiki/Pain_and_suffering.對于中重度以上鉛中毒患者，則在驅鉛治療階段適用這種賠償。?Nancy L.Long, How to Handle A Lead Poisoning Case, Guide to Toxic Torts §30.03 (1988), pp5-10.這提示我們正視鉛中毒兒童身體痛苦的賠償問題，對于中重度以上中毒兒童需要長期接受排鉛治療的，應當賠償其“身體痛苦”。這樣才符合《決定》關于必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的損害賠償制度這一要求。

（二）鉛中毒兒童特殊教育費的賠償問題

血鉛中毒兒童的特殊教育費，將會是我國損害賠償法面臨的又一個新問題。鉛中毒兒童會遭遇特珠的生長發(fā)育問題，不僅體格生長緩慢，而且智力發(fā)育障礙，造成閱讀、計算、語言和語音等方面問題，學習和理解能力不如正常兒童。世界著名的《新英格蘭醫(yī)學雜志》（The New England Journal of Medicine）1990年曾經報道，一個幼兒時期暴露于高鉛血癥和輕度鉛中毒的兒童，在高中階段被淘汰出局的可能性高出正常兒童七倍以上，重大閱讀障礙（significant reading disability）高出六倍以上。?同注⑨。

為了幫助中毒兒童盡可能地恢復受損的聽力、語言能力、平衡能力、閱讀能力和計算能力，特殊的專門的教育課是必要的。這就涉及特殊學校的教育成本，言語治療成本。按美國法，鉛中毒兒童這種特殊教育費（special education fee）是必須賠償?shù)摹?ChildLaw Policy Institute/Civitas ChildLaw Center, Health and Education Resource Guide on Childhood Lead Poisoning for Parents and Other Advocates in Illinois, Loyola University Chicago School of Law, June 2006, pp27-35.

按中國法，前述《司法解釋》沒有特殊教育費賠償?shù)囊?guī)定，但是規(guī)定“繼續(xù)治療實際發(fā)生的必要的康復費”應當予以賠償（第17條第2款）。那么，血鉛中毒兒童特殊教育費是否可以列入康復治療費項下？本文認為應該列入。這是因為，對于血鉛中毒兒童來說，特殊教育是恢復其受損的計算、語言和語音等大腦功能一種必不可少的康復治療手段。建議法院在處理這一類案件時樹立這樣一種觀念，那就是康復治療除了傳統(tǒng)的藥物治療、器械輔助和推拿按摩以外，針對弱智兒童的特殊教育，也是一種必要的康復治療手段。血鉛中毒兒童（未來的）特殊教育費，應當按其所在地特殊教育行業(yè)認可的施教計劃產生的合理費用決定，劃入康復治療費項下，判令侵權人予以賠償。?特殊教育費問題，除了鉛中毒一類的環(huán)境污染受害兒童必然面臨外，假冒偽劣食品和藥品受害兒童，例如阜陽“大頭娃娃”們也面臨這一問題。詳見《安徽阜陽大頭娃娃事件已10年 當事孩子存后遺癥》，人民網安徽頻道，http://ah.people.com.cn/n/2013/0527/c227124-18737778，2013年7月23日訪問。

（三）兒童未來收入減少的損失賠償問題

數(shù)以萬計的鉛中毒兒童，經過政府安排的驅鉛治療后，達到臨床治愈標準而出院。但這并不等于萬事大吉，可以高枕無憂了。一些中重度鉛中毒兒童，由于暴露于鉛污染環(huán)境的時間長、濃度高，吸收的鉛會積淀于大腦、腎和骨髄等人體軟組織而無法排出造成遠期損害，導致智力下降（lost IQ points）和其他健康問題，影響孩子的學習能力和成年后工作能力。其直接后果是，原本可以做教授、律師或醫(yī)生的孩子，長大后只能從事一般的簡單勞動；原本具有莫扎特一樣音樂天賦的孩子，會變得五音不全。這既意味著中毒兒童未來工資或收入的（大幅度）減少，又意味著鉛中毒對絕大多數(shù)兒童的損害，并不像通常的人身損害案件那樣造成一種可直觀的傷殘或殘疾，致使《司法解釋》第25條關于殘疾賠償金的規(guī)定難以適用。那么，對這一部分損害應該如何賠償？

基本的賠付原理應當是，如果這些孩子沒有中毒，他們未來應有的工資或收入減去實際所得的差額。但是，中毒孩子目前仍是未成年人，應依何種標準確定他們未來應有的工資或收入，以及他們實際可能的收入才最為合理？《侵權責任法》第20條規(guī)定：“侵害他人人身權益造成財產損失的，按照被侵權人因此受到的損失賠償；被侵權人的損失難以確定，侵權人因此獲得利益的，按照其獲得的利益賠償；侵權人因此獲得的利益難以確定，被侵權人和侵權人就賠償數(shù)額協(xié)商不一致，向人民法院提起訴訟的，由人民法院根據(jù)實際情況確定賠償數(shù)額?！?對這一原則規(guī)定，《司法解釋》主張按“喪失勞動能力程度”來決定賠償數(shù)額。

然而，鉛中毒兒童成年后，通常并不表現(xiàn)為“喪失勞動能力”，而是喪失原本可以從事（更）高級或復雜勞動的能力。因此，《侵權責任法》上述規(guī)定如何適用于鉛中毒兒童未來工資或收入減少損失的賠償，不僅是國內法面臨的最大難題，甚至也是一道世界性難題。

美國法傳統(tǒng)上是按主觀標準結合客觀標準的計算方法進行賠付。?Elise Gould, Childhood Lead Poisoning: Conservative Estimates of the Social and Economic Benefits of Lead Hazard Control, Environ Health Perspect. 2009 July; 117(7),pp1162–1167.主觀標準，即由陪審團基于當時當?shù)亟洕?社會的一般情況所生之公平觀念確定賠付數(shù)額；客觀標準，即參照中毒兒童的父母或者兄弟姐妹的（可能的）智力狀況、教育程度、職業(yè)角色和收入情況，以及中毒兒童受損的智力狀況—— 一種按損失的智力點數(shù)計算中毒者有生之年減少的收入，這樣一些因素確定賠付標準。?ATLA, Focus on Litigation: Lead Paint Cases, the papers of American Trial Lawyers Association Conference (1992).p 1079.基于這種計算方法，近年，美國密蘇里州（Missouri）法院作出了一項3.85千萬美元賠償（$38.5 million compensatory damage）的判決，以支持16名鉛中毒兒童狀告位于該州路易斯街道南（south of St.Louis）大約30英里的赫庫南尼姆（Herculaneum）的一家鉛熔煉廠（lead smelter）——Doe Run 資源公司（Resources Corp.）的鉛污染行為。在該案中，16名兒童每個人獲得了從125萬到300萬美元不等的損失賠償。?Todd C. Frankel, $320 Million Verdict In Lead Smelter Case Sends Clear Message, http://www.stltoday.com/news/local/metro/article_12f7e0ba-29ab-5894-8067-9a45ad255cfa.html

如果在中國的語境下解讀上述計算方法，其中參照父母或者兄弟姐妹相關情況的“客觀標準”，似有血統(tǒng)論嫌疑，實際上是按照“龍生龍、鳳生鳳、老鼠的孩子打地洞”這樣的“標準”解決賠償問題。這種參照血親的方法論，如果說在美國這樣一種發(fā)達并且相對平等的社會，造成的不公平感受可能相對較小，那么，在當下之中國，卻可能造成嚴重的不公平感受。這是因為，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進程，中國城鄉(xiāng)的巨變、高等教育的普及，正在給個人命運帶來巨變，“參照父輩”的做法，無疑是無視中國的改革、發(fā)展和進步；“參照兄弟姐妹”也不可行，一是因為一胎政策讓許多獨生子女無兄弟姐妹可參照，二是因為在血鉛中毒事件中，有不少多子女家庭，兩個或多個孩子一起中毒，“兄弟姐妹”之間無法參照。

因此，中國血鉛中毒兒童未來工資或收入減少的損失的賠償，本文主張應當主要參照主觀標準和中毒兒童受損的智力狀況酌定，注重按虧損的智力點數(shù)計算損失賠償，適當考慮血鉛中毒事件發(fā)生地的經濟和社會發(fā)展狀況。為此，《司法解釋》或相關立法，應當分別就主觀標準和客觀標準的參考事項、計算方法作出規(guī)定。

（四）受害人訴請懲罰性賠償?shù)膯栴}

我國各地兒童血鉛中毒事件，有的是“企業(yè)惡意超標違法排污、環(huán)評單位評價嚴重失實”?顧春、鄒倜然：《浙江通報德清血鉛超標事件》，載《人民日報》2011年5月10日。所致。這些因惡意超標違法排污造成血鉛中毒的受害人，可否訴請懲罰性賠償？

我國《侵權責任法》僅第47條規(guī)定了懲罰性賠償，適用于“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害”的情形。對于那些因欺詐或者惡意行為造成的環(huán)境污染損害，沒有規(guī)定懲罰性賠償。這對于保護環(huán)境和環(huán)境污染受害人的正當權益，預防和控制環(huán)境污染所致兒童血鉛中毒事件明顯不利。

美國法庭對鉛中毒損害賠償案件廣泛適用懲罰性賠償。?For details, see article 199, Massachusetts Lead Poisoning Prevention and Control Act.在前述密蘇里州案件中，法庭另作出了一項3.2億美元懲罰性賠償金的判決，相當于每個中毒者獲得2，000萬美元懲罰性賠償金，以懲罰該廠在1986年至1994年間隱瞞或者不情愿地披露鉛排污情況，因而過失地造成16名兒童鉛中毒的行為。在這一案件中，懲罰性賠償金的計算，考慮了這些因素：（1）公司的生產經營規(guī)模；（2）排污持續(xù)的時間和鉛污染情況；（3）公司營利狀況，是否上市；（4）公司股東分紅情況；（5）鉛中毒的情節(jié)，特別是兒童血鉛中毒的人數(shù)和中毒程度。?同注?。這一懲罰性賠償金裁決數(shù)量之高，甚至讓包括原告律師在內的“每一個人感到震驚”，因為原告律師所主張的數(shù)額只有它的三分之一。對此，陪審團解釋到，希望向美國社會傳遞這樣一種信息：“懲罰那些為賺錢而傷害兒童的行為”，告誡企業(yè)“不要把利潤看得比人還重要”（Don't choose profits over people），為此，需要“以對孩子最有幫助的方式來懲罰那些傷害他們的人?！?同注?。

我國以兒童鉛中毒為代表的重金屬污染的嚴峻形勢，警示我們必須放棄產業(yè)發(fā)展導向的環(huán)境政策、司法政策和行政行為，高度重視環(huán)境污染受害人權利保護。為此，建議在《侵權責任法》第八章環(huán)境污染責任一章中，引入環(huán)境侵權懲罰性賠償制度，懲罰那些違法任意排污或不履行環(huán)境保護義務侵害他人人身權利的行為。這與《決定》關于生態(tài)環(huán)境“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度”的要求是完全一致的。

（五）中毒兒童父母訴請精神損害賠償?shù)膯栴}

根據(jù)法理，侵害他人人身權益，造成他人（嚴重）精神損害的，被侵權人可以請求精神損害賠償。在環(huán)境污染導致的兒童鉛中毒事件中，嚴重中毒的兒童有權主張精神損害賠償，應無爭議。問題在于，中毒兒童的父母可否主張精神損害賠償？對此，美國法庭明確支持鉛中毒兒童的父母主張精神損害賠償，這在美國有關中毒侵權法的教科書稱為“parents mental anguish”。?ATLA, at 1084; Guide to Toxic Torts, at §30.10.然而，在我國，根據(jù)《解釋》第1條、第7條的規(guī)定，除了鉛中毒導致死亡的情況外，我國中毒兒童的父母無權訴請精神損害賠償。

筆者認為，對于重度以上（含重度）鉛中毒兒童，其父母應當有權訴請精神損害賠償。這是因為，兒童鉛中毒潛在的遠期危害對中毒兒童父母的精神壓力是巨大而長期的。他們既操勞孩子的治療、康復，又心憂孩子的未來；既擔心中毒兒童的身體發(fā)育，又憂慮孩子的智力成長。尤其是重度鉛中毒以上的兒童，可長期伴有某些臨床癥狀，甚至可伴有中毒性腦病的表現(xiàn)。父母們在中毒兒童治療、康復和特殊教育這一漫長過程中，難免產生悲觀、失望、無助、傷感，甚至恐懼、絕望的情緒。一個一般理性之人，如果設身處地，完全可以理解重度鉛中毒對受害兒童父母的精神損害。

有鑒于此，我國未來對于兒童鉛中毒事件的法律救濟，中毒兒童的父母，尤其是那些重度中毒兒童的父母，在提供證據(jù)證明中毒兒童虧損較多的智力點數(shù)的情況下，有權申請精神損害賠償，法院應當支持這些請求。建議完善《解釋》，授權法庭根據(jù)原告的舉證情況酌情予以支持。

以上分析表明，我國現(xiàn)行損害賠償法律制度對兒童鉛中毒的損害賠償訴求還存在大量盲點，不利于保護鉛中毒兒童的正當權益。而且，環(huán)境重金屬污染及其破壞后果具有滯后性、隱蔽性和累積性，“30年來我國經濟快速發(fā)展，而今已至污染危害的集中爆發(fā)期”?王燦發(fā)、戴蕾蕾：《血鉛兇猛緣于GDP下地方缺執(zhí)行環(huán)保法律的壓力動力》，載《法治周末》2011年5月25日。。今后還會有多少起類似事件，不得而知。然而，可以肯定的是，隨著環(huán)境政策、環(huán)境立法和執(zhí)法趨嚴，隨著近年確診的鉛中毒兒童陸續(xù)長大，潛在的損害逐漸顯現(xiàn)，對他們的損害賠償問題，以及在法律框架下預防和控制兒童鉛中毒問題，必然要提上中央和地方政府的議事日程。它事關中國人的平均智力水平，事關中國的未來。

四、相關的國外立法

為了更好地解決我國鉛中毒兒童面臨的損害賠償問題，同時為了從法律源頭上有效控制兒童血鉛中毒事件的蔓延，下文介紹、分析美國和日本與兒童鉛中毒損害賠償和預防控制有關的立法，為下一步就此專門討論我國立法的必要性和立法方案，提供參考。

（一）美國馬薩諸塞州《兒童鉛中毒防治法》

美國實行聯(lián)邦與州兩級立法體制，鉛中毒防治法律制度在聯(lián)邦政府和州政府都受到重視。聯(lián)邦有關鉛中毒的法律主要有含鉛顏料中毒預防法（Lead-Based Paint Poisoning Prevention Law, 42 USC 4821）、住宅含鉛顏料危險減輕法（Residential Lead-Based Paint Hazard Reduction Act,42 USC 4851-4856）和禁止兒童產品含鉛的規(guī)定（Children's Products Containing Lead, P.L. 110-314,Sec.101）。?在英美法中，立法機關（國會）制定的法律通常稱為Law或者Act，而行政機關（政府）制定的行政法規(guī)通常稱為Regulation。美國鉛中毒防治法律制度是由聯(lián)邦與州各自頒布的一系列法律、（行政）法規(guī)組成的。

鉛中毒防治同時是各州立法和執(zhí)法權限范圍內的事項。各州防治鉛中毒的相關法律和條例，以馬薩諸塞州（Massachusetts）為例，包括但不限于：（1）建筑物達到危險水平鉛涂料的去除；（2）州衛(wèi)生法典（State Sanitary Code）規(guī)定被禁止的鉛涂料的使用行為；（3）對學齡前兒童進行強制性篩查；（4）嚴厲打擊針對鉛違法事件報告的報復行為。?For details,see（1）MGL 111 s. 189A-199B Lead Poisoning Prevention & Control；（2）MGL 111 s. 127B 1/2 Removal of Dangerous Levels of Lead Paint；（3）MGL 93A s. 2, 9, 11 Consumer Protection; （4）454 CMR 22 De-leading Regulations.其中，《兒童鉛中毒防治法》（the Childhood Lead Poisoning Prevention and Control Act），是這方面的綜合性法典，俗稱“鉛法” (‘Lead Law’)。

“鉛法”于1971年頒布。這部法律在1988年和1994年經過兩次重大修改。?Bureau of Environmental Health, Childhood Lead Poisoning Prevention and Control, Childhood Lead Poisoning Prevention Program,250Washington Street, Boston, MA 02108.該法主要規(guī)定州政府在預防和控制鉛中毒危害方面的責任，包括：由（1）馬薩諸塞州公共衛(wèi)生部門（Department of Public Health, DPH）實施兒童鉛中毒預防計劃（Childhood Lead Poisoning Prevention Program，CLPPP），（2）由勞動和產業(yè)部門（Department of Labor and Industries）執(zhí)行石棉和鉛計劃（Asbestos and Lead Program）。下文著重介紹、分析其中有關兒童鉛中毒損害賠償問題的要點。?egal Tactics: Tenants' Rights in Massachusetts Seventh Edition, July 2008.

1．“鉛法”關于兒童鉛中毒損害賠償問題的要點。

（1）如果懷疑孩子鉛中毒，盡快檢查血鉛含量，明確診斷，接受合理治療方案。

（2）對兒童鉛中毒的損害賠償訴訟，私益訴訟與公益訴訟可以并行。后者由地方政府（如市政府）及其相關職能部門作為原告，就處理兒童鉛中毒事件涉及的公共財政支出等公共利益問題提起以賠償為主的訴訟。?Akron sues eight makers of lead paint, Akron Beacon Journal October 12, 2006, pp1-5.

（3）鉛中毒兒童21周歲前，有權起訴鉛污染制造者。

（4）鉛污染制造者對鉛中毒兒童負嚴格責任，不得以不知道存在鉛污染或者沒有過錯作為抗辯理由。污染源所有人或使用人有責任發(fā)現(xiàn)并且清除污染，承擔有關費用。

（5）鉛污染制造者應當承擔鉛中毒兒童的一切損害，包括就醫(yī)支出、學習障礙（learning disabilities）、未來獲得或持有一份工作方面的問題。

（6）懲罰性賠償金的數(shù)量通常是中毒兒童實際損害賠償金（the actual damages）的3倍。?盡管有此制定法規(guī)定，但這不妨礙法院根據(jù)普通法傳統(tǒng)對具體案情酌情裁量。

（7）鉛污染源所有人或使用人一定要密切關注周邊居民的情況，查明有多少6周歲以下的幼兒生活在污染源可影響的生活半徑范圍內。

2．要點分析。以上七要點中，對第2點關于兒童鉛中毒公益訴訟的安排和第3點關于訴訟時效的規(guī)定，有必要作專門解釋。

（1）兒童鉛中毒公益訴訟。兒童鉛中毒作為一種群體性公共衛(wèi)生事件，地方政府和相關部門通常都需要進行預防和控制處理，包括健康篩查、衛(wèi)生教育和去鉛措施，等等。這些都需要公共財政支出。如果這種支出是由于特定污染源或污染行業(yè)的行為造成的，地方政府和相關部門可提起相關的公益訴訟，要求賠償。例如，1993年，在City of Philadelphia v. Lead Industries, et al一案中，費城房屋管理局（the Philadelphia Housing Authority，PHA）和市政府狀告（含）鉛顏料制造商及其同業(yè)公會（trade association），訴請賠償市政府過去和未來因所有鉛涂料中毒支付的相關費用，包括消除房屋鉛涂料的費用和引起該城市超過十萬居民鉛危害的健康普查及教育計劃的費用。原告聲稱，被告數(shù)十年來一直知道他們的產品——（含）鉛顏料造成兒童鉛中毒。因此，原告謀求超過一億美元的損害賠償。?City of Philadelphia v. Lead Industries, et al, 1993 U.S. App. Lexis 11113 (1993).

這類案例近年來大量發(fā)生于俄亥俄、紐約、賓夕法尼亞和馬薩諸塞州等州或城市。?For details, see Akron sues eight makers of lead paint, Akron Beacon Journal October 12, 2006.其動因是公益訴訟較之私益訴訟更加有利于預防和控制兒童鉛中毒，但這并不妨礙同一事件中受害兒童個人就中毒問題提起關于損害賠償?shù)乃揭嬖V訟。

（2）訴訟時效問題。兒童鉛中毒的基本特征——潛在的遠期危害，即從中毒到顯現(xiàn)、明確中毒后果，通常需要經歷一段很長的時間。這就要求在訴訟時效問題上作出專門安排。

上述案例顯示，通常的訴訟時效限制（statute of limitations），妨礙費城市政府堅持以過失、嚴格責任、違反（出售商品的）質量保證和欺詐等訟由維護鉛中毒兒童的健康權益。面對這種情況，費城法庭裁決，PHA作為聯(lián)邦的一個機構，根據(jù)普通法上的“nullum tempus” 學說，即國王不受訴訟時效管制（the crown is not subject to statute of limitations），由PHA就兒童鉛中毒的公益維權可不受訴訟時效限制。?同注?。這就意味著，在由聯(lián)邦專門機構提起的環(huán)境公益訴訟中，地方法院可通過普通法機制解決鉛中毒兒童公益訴訟面臨的通常的訴訟時效限制問題；與此同時，這也就意味著立法上必須解決鉛中毒兒童私益訴訟的訴訟時效問題。

因此，“鉛法”規(guī)定“鉛中毒兒童21周歲前，有權起訴鉛污染制造者”。其科學根據(jù)是：（1）除少數(shù)高濃度暴露和嚴重鉛中毒的情況外，對于絕大部分中毒的幼兒來說，常常要達到5～6歲，有的甚至要等他們小學入學以后，一個充分而完整的神經學評估才有可能；在此之前，中毒兒童神經系統(tǒng)損害的情況難以獲得確切評定。?同注?。（2）要明確鉛中毒對受害兒童社會適應性的損害，即兒童學習能力和工作能力的損害，則要等到受害兒童成年后從事社會活動才能作出正確判斷。

總的來說，馬薩諸塞州“鉛法”中關于損害賠償問題的要點，為訴訟維權解決鉛中毒兒童的損害賠償問題提供了一個基本框架。訴訟維權，致力于對受侵害人進行合理的權利救濟和司法保護，更能滿足環(huán)境污染受害者對于環(huán)境公平、正義的價值追求，更加具有公益性。然而，訴訟程序普遍面臨成本高、勝訴相對較難的問題，原告不僅要證明損害的種類和程度，還要在一定程度上證明環(huán)境侵權行為的存在，以及這種行為與損害一定程度上的因果關系。原告要完成這些證明活動并非易事，這一點尤其反映在兒童鉛中毒損害賠償?shù)乃揭嬖V訟中。

（二）日本《1973年公害疾病補償法》

針對各種（環(huán)境、食品）公害事故司法救濟面臨的問題，日本在有關行政法領域引入社會法原理，建立了以《1973年公害疾病補償法》為代表的公害健康被害補償制度，在訴訟維權程序之外，開辟了另外一條值得重視的維權通道。

1.《1973年公害疾病補償法》的要點。該法明確規(guī)定政府向全國從事可能成為公害原因的生產經營活動的企業(yè)，征收污染負荷量賦課金，以此作為財源由公共行政機關采取簡易程序設定公害病補償程序，迅速切實地救濟公害受害者，并及早地投入到公害保健福祉事業(yè)和公害健康被害預防事業(yè)之中。

為此，該法確認了水俁?。谆卸荆?、痛痛?。ㄦk中毒）、米糠油事件（多氯聯(lián)苯中毒）、森永奶粉事件（砷中毒）及四日市哮喘事件（大氣污染的二氧化硫刺激）為公害病，規(guī)定了有關的診斷標準和補償標準，以及公害健康被害人的救濟條件、救濟程序、補償給付、資金來源和公害保健福祉事業(yè)與預防事業(yè)的建設等內容。例如，對于四日市哮喘事件受害人的補償，該法以硫磺氧化物濃度為指標，指定了由于大氣污染造成疾病的多發(fā)地區(qū)，如果在所指定的地區(qū)工作或居住一定時間以上的人，被診斷患有哮喘病、慢性支氣管炎，便可以得到“健康被害的補償給付”。凡是符合法律規(guī)定條件的公害病患者本人提出申請，經由都、道、府、縣行政長官的認定，就可以獲得療養(yǎng)費、殘疾補償費、遺屬補償費、遺屬一次性補償金、兒童補償津貼和喪葬費等公害健康被害補償給付。這樣就用“區(qū)域指定、暴露條件和疾病指定”三個要件，解決了重金屬污染受害人就事實因果關系舉證困難的問題。這一制度在1988年的修訂中，規(guī)定為不能重新申請資格，但已接受補償?shù)?3000人現(xiàn)在仍受到補償。?［日］淺野直人、張弘、 吳華：《日本的環(huán)境法和民事訴訟的動向》，載《研究生法學》2001年第1 期。

2.要點分析?！?973年公害疾病補償法》是現(xiàn)代行政救濟制度的一種法律模型，具有受益人的選擇性，給付條件、給付程序、給付內容和標準的法定性等特點：（1）實體法上，明確了賠付對象、賠付條件、賠付內容和標準，操作上勿須再套用損害賠償法的相關規(guī)定。這樣就把民事賠償與行政救濟區(qū)別開來。（2）程序法上，明確當事人對訴請行政救濟或司法救濟的選擇權，并規(guī)定接受行政救濟的公害疾病受害人，不得再依有關私法規(guī)范行使損害賠償請求權。（3）效果上，以盡早地投入到公害保健福祉事業(yè)和公害健康被害預防事業(yè)之中，迅速切實地救濟公害受害者，幫助他們恢復正常生活為目標。

這樣一種現(xiàn)代行政救濟制度，不失為化解諸如兒童鉛中毒損害賠償?shù)拳h(huán)境侵權責任糾紛的一劑良方。

首先，現(xiàn)代行政救濟制度可有效應對兒童鉛中毒及其損害的復雜性。這種復雜性，使得在救濟問題上作出專門安排，規(guī)定按中毒程度確定補償標準，用分等級的一般正義代替受害人個人通過司法程序訴請損害賠償獲得的具體正義，具有一定的合理性。這是因為，隨著訴訟時效的延長，證據(jù)的滅失，對鉛中毒損害因果關系的證明將會存在困難，給有關責任和因果關系的調查帶來困難。通過讓渡一部分可能獲得更高數(shù)額賠償?shù)恼埱髾?，受害人可及時獲得行政救濟的確定性，不失為一種理性的選擇。

其次，現(xiàn)代行政救濟制度可切實有效地幫助鉛中毒兒童。傳統(tǒng)的損害賠償集中于對受害人的金錢賠償，而現(xiàn)代行政救濟制度不僅給予受害人補償金或補償津貼，而且通過政府安排有組織的追蹤觀察、治療、康復和專門教育，更能有針對性地滿足鉛中毒兒童在恢復學習能力、社交能力和獲得社會服務方面的特殊需要。

第三，現(xiàn)代行政救濟制度的存在，并不絕對排斥基于私法的損害賠償制度，當事人可根據(jù)其具體情況和真實需要作出理性選擇。因此，現(xiàn)代行政救濟制度的設立，一定程度上能夠滿足人們對維權方式多樣性的需求。

以上美國和日本的立法成果提示我們，鉛中毒兒童的健康被害損害賠償制度與補償制度，或者說鉛中毒兒童維權的司法途徑與行政途徑并不是對立的，兩者可以并行，供維權者選擇，以滿足人群對于維權實現(xiàn)多樣性目標的不同需求。這是落實未成年人最佳利益原則的具體路徑。

五、我國的立法設想

對于應當如何處理我國兒童鉛中毒的損害賠償和防治問題，由于理論研究滯后，現(xiàn)行相關法律，無論實體法還是程序法都相當粗糙或落后。例如，對環(huán)境污染侵權受害者賠償請求的行政（調解）處理制度，我國《環(huán)境保護法》第41條、《水污染防治法》第86條、《大氣污染防治法》第62條和《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條等，都作了類似的規(guī)定。這類規(guī)定，沒有突出現(xiàn)代行政救濟制度對于回應公害疾病受害人多種訴求的優(yōu)越性，甚至混淆了行政救濟與司法救濟的區(qū)別。又如，我國《環(huán)境保護法》第42條關于訴訟時效為期3年的規(guī)定，在《環(huán)境保護法（修正案）》中被完整地保留下來。這明顯不利于保護鉛中毒兒童的正當權利。此外，我國現(xiàn)行環(huán)境保護法律法規(guī)和職業(yè)病防治法律法規(guī)，缺少兒童鉛中毒預防控制的相關規(guī)定。這說明，為了有效防治兒童鉛中毒，保護鉛中毒兒童的正當權益，必須借鑒國外立法，突破我國現(xiàn)有法律框架，建立新制。

為此，建議全國人大常委會或鉛污染嚴重的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的地方立法機關專門立法，借鑒美國馬薩諸塞州“鉛法”，就兒童鉛中毒的損害賠償所涉實體法和程序法問題，連同兒童鉛中毒的預防控制問題，提出專門的法律解決方案，即建立兒童鉛中毒防治法律制度。從損害救濟的角度來說，這一法律方案為的是滿足鉛中毒兒童對損害賠償具體正義的追求。

與此同時，考慮到我國砷、鎘和汞等重金屬污染和中毒等公害疾病問題同樣嚴重，以及公害疾病事件發(fā)生后社會需求的多樣性，建議借鑒日本《1973年公害疾病補償法》和英國《國民保健服務矯正法》，制定中國“公害疾病補償法”，用于對重金屬中毒、放射性損傷、食源性疾病等公害事件的系統(tǒng)補救，“包括受理投訴、調查、認定、救治、康復、護理和特殊教育，解釋和道歉，以及指定情況下的經濟補償和給付?！?參見黃清華：《中國醫(yī)療過失責任法發(fā)展方向之預測——論建立基本醫(yī)療衛(wèi)生服務損害救濟制度》，載《法治研究》2013年第4期。在此框架下，鉛污染和鉛中毒嚴重地區(qū)的省、自治區(qū)和直轄市，或者依照憲法享有立法權的較大的市，可制定專門的“鉛中毒補償條例”，規(guī)定由法定的受理機構受理中毒者的申請，經法定行政程序認定后，為適格的鉛中毒者安排康復治療和特殊教育，幫助其提升智能和體能，并給予一次性補償。從損害救濟的角度來說，這一法律方案為的是滿足鉛中毒兒童對法律救濟目標多樣性的追求。

因此，專門立法最好有兩種并行方案：一種是專門針對兒童鉛中毒預防控制和損害賠償?shù)牧⒎?；另一種是針對所有公害疾病受害補償?shù)牧⒎ā＿@兩套方案應當讓相關的受害人及其法定代表人選擇，以實現(xiàn)法律多樣性的功能和價值目標。

（一）《兒童鉛中毒防治法》的立法要點

鉛中毒損害賠償和預防控制法律制度可規(guī)定于一部“兒童鉛中毒防治法”之中，其主要內容應當包括：

1．規(guī)定政府預防和控制鉛污染、處理血鉛中毒事件的基本職責。例如，對污染地土壤、空氣和水源的鉛含量，以及種植、生產、加工的糧食、蔬菜和水果的鉛含量進行監(jiān)測；對已經明確診斷的高鉛血癥和鉛中毒兒童，組織制定并實施醫(yī)療、康復和教育計劃。

2．規(guī)定鉛污染源所有人或使用人預防和控制鉛污染、處理血鉛中毒事件的法定義務。例如，向政府主管部門如實報告鉛作業(yè)和排污情況，對可能的鉛污染源周邊的土壤、水源和大氣進行檢測；應當密切關注周邊居民的情況，查明6周歲以下的生活在污染源可影響的生活半徑范圍內的幼兒數(shù)量。

3．規(guī)定高鉛血癥和鉛中毒兒童診斷治療的標準和相關醫(yī)療機構的職責。例如，為高鉛血癥和鉛中毒兒童建立健康檔案，記錄（定期）隨訪情況，跟蹤觀察健康狀況或康復狀況，采取合理干預措施。

4．對環(huán)境鉛污染和鉛中毒事件損害賠償?shù)臍w責原則、因果關系和證明責任作出規(guī)定。

5．對環(huán)境鉛污染和鉛中毒事件的公益訴訟作出規(guī)定，明確訴訟主體、訴訟請求、訴訟標的。

6．對高鉛血癥和鉛中毒兒童民事訴訟時效作出特別規(guī)定，建議統(tǒng)一從6周歲開始計算時效，為期16年。

7．對環(huán)境鉛污染和血鉛中毒事件損害賠償私益訴訟作出規(guī)定，明確損害賠償原則，規(guī)定全面賠償，就鉛中毒兒童身體痛苦、特殊教育費、未來收入減少的損失和中毒兒童父母精神損害賠償?shù)痊F(xiàn)行法律和司法解釋未規(guī)定或不明確的問題，作出規(guī)定，明確其計算標準和方法。

8．明確懲罰性賠償金的適用范圍和計算方法。

9．規(guī)定對鉛中毒損害訴訟進行鑒定的專家應由法院指定，并明確鑒定責任。

10.鼓勵鉛污染來源從業(yè)者主動匿名報告有關鉛排污、鉛污染和鉛中毒信息，并對報告行為提供法律保護。

11．建立一項教育和宣傳計劃，向父母、涉鉛場所和產品所有人、健康服務提供者、教師、社會工作者和社會公眾宣傳鉛中毒的污染源、減少鉛中毒事故發(fā)生率的安全措施。

需要進一步說明的，《兒童鉛中毒防治法》專門立法的必要性在于，兒童鉛中毒的賠償、治療、預防和控制，事關一個民族的平均智力水平，應當高度重視。從立法技術和可行性而言，以上這些規(guī)則與我國《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境法之間，一部分（例如第1、2條）存在特殊規(guī)則與一般規(guī)則的關系，另一部分則是具有針對性的專門規(guī)定，能夠有效解決兒童鉛中毒的賠償、治療、預防和控制問題。這兩種情況都是可以通過專門立法來處理的。?以日本傳染病防治的立法體例為例，日本國會20世紀60年代通過《傳染病防治法》，七八十年代又相繼通過《性病防治法》和《艾滋病防治法》。就這些法律規(guī)則的關系而言，艾滋病防治法是性病防治法的特殊規(guī)則，而性病防治法又是傳染病防治法的特殊規(guī)則。這三部法律立法內容并不重復或沖突，至今仍然在日本有效實施。

（二）《公害疾病補償法》的立法要點

這一綜合性的制度設計，作為中國環(huán)境損害行政救濟制度的一部分，主要應當規(guī)定：

1．建立（省級）公害疾病補償基金。補償基金由公害污染作業(yè)或排污企業(yè)出資負擔，政府財政適當補貼，專門用于重金屬中毒、放射性損傷和食源性疾病等各種公害疾病患者的醫(yī)療、康復、教育支出和支付補償金。

2．對可疑導致公害疾病的污染事件，政府應當針對相關投訴進行調查、分析和評估，公布調查結果。

3．政府應當早期提供解決方案，迅速排查公害疾病可疑人群，并為公害疾病患者提供迅速的救濟和補償。

4．鼓勵公害污染和公害疾病事件信息主動披露和道歉，但應防止這種披露和道歉被用于作為針對污染企業(yè)和人員的訴訟證據(jù)。

5．對于血鉛中毒事件，應當為高鉛血癥、輕度、中度、重度和極重度鉛中毒的患者，設置診療、護理和康復標準。

6．應當為不同等級公害疾病的受害者制定并實施診療、護理、康復和教育計劃，開展有針對性的康復活動和特殊教育。

7．對中毒性腦病的兒童，包括嚴重腦性麻痹者，采取專門照顧和賠償補救措施，其他有關機構應考慮為無論何種原因神經功能嚴重受損和肢體殘疾兒童，提供方便、高品質但成本較低的設施。

8．隔3至5年，根據(jù)物價的變動情況，調整一次因公害污染健康損害的經濟補償標準。

9．對公害疾病患者應當按照健康受害等級提供一次性補償給付。

10．建立公害疾病事件社會互助和救濟制度。建立環(huán)境和食品安全法人財團制度，成立環(huán)境和食品安全基金，明確資金來源、用途和管理，設立的程序、變更和解散的條件。根據(jù)不同的情況，設立環(huán)境和食品安全法人財團可采用公益財團、公法財團或企業(yè)財團三種形式。通過制度建設，承認環(huán)境和食品安全受害全國性或區(qū)域性互助組織的合法性，規(guī)范、指引和保護這類互助組織的環(huán)境和食品安全活動和相關維權活動，確保能夠像日本政府后期處理“水俁病”事件一樣，幫助、保護和照顧鉛中毒兒童。

11．為處理公害疾病的人員，包括醫(yī)務人員，在處理公害污染和公害疾病事件投訴的溝通方面提供培訓，包括向病人和家屬提供令人信服的解釋和調解等解決方案。

12．制定《公害疾病補償法》和《鉛中毒補償條例》，并不是要放棄《侵權責任法》第八章“環(huán)境污染責任”的規(guī)定和鉛中毒損害賠償法律制度。相反，這兩條通道完全可以并行。但是，為了避免維權過度，解決法規(guī)部分功能競合可能帶來的法律適用問題，須規(guī)定接受“鉛中毒補償制度”處理的患者，不得再依相關的侵權責任法律制度行使損害賠償請求權。

綜上，就我國血鉛中毒兒童的正當權益的尊重、實現(xiàn)和保護而言，專門立法——制定中國“兒童鉛中毒防治法”和“公害疾病補償法”可能是最佳途徑，既可以解決兒童鉛中毒防治和損害賠償問題，又可以滿足公害疾病受害人訴求的多樣性需求，是落實《國際兒童權利公約》和《經濟、社會和文化權利公約》要求締約國采取措施保兒童和青少年權利的必要措施。

六、結語

鉛污染和兒童鉛中毒問題，關乎中國人平均智力水平。本文以環(huán)境污染所致兒童血鉛中毒事件的損害賠償和預防控制為題，以對鉛中毒兒童的合理救濟為主線，從法律的角度，討論如何預防控制和處理兒童鉛中毒事件。

兒童的生理發(fā)育特征，使兒童血鉛中毒事件的損害、賠償、救濟方式和預防控制所涉法律問題，包括實體法和程序法，在理論和實踐上，都成為我國法學界面臨的一個新問題、新挑戰(zhàn)：

1．對血鉛中毒兒童損害的認定，現(xiàn)行“四分法”，即高鉛血癥、輕度、中度和重度鉛中毒的劃分，比較粗糙，不利于合理救濟重度鉛中毒合并中毒性腦病的兒童。

2．在賠償性賠償方面，我國現(xiàn)行法律和兩個司法解釋不能滿足鉛中毒兒童對身體痛苦、特殊教育費、未來收入減少的損失，以及鉛中毒兒童父母對精神損害賠償這些方面的正當訴求。

3．在懲罰性賠償方面，現(xiàn)行法律同樣存在盲點，既不利于保護鉛中毒兒童的健康權和發(fā)展權，又不利于預防和控制鉛污染事件的蔓延。

4．如何計算鉛中毒兒童未來收入減少的損失，是一道世界性難題。本文提出了一個在中國環(huán)境下的解決方案，其實際效果仍有待檢驗。

5．在訴訟時效方面，《民法通則》和《環(huán)境保護法》的相關規(guī)定，難以顧及兒童鉛中毒損害的特點。

6．在救濟方式和途徑方面，《環(huán)境保護法》規(guī)定的行政調處制度不能適應公害疾病受害人訴求的多樣性需求。

7．在預防控制方面，我國現(xiàn)行各種環(huán)境污染防治法律法規(guī)和職業(yè)病防治法律法規(guī)缺乏兒童鉛中毒防治的針對性，難以滿足兒童血鉛中毒事件預防控制的需要。

針對這些問題，為了保障鉛中毒兒童的健康權和發(fā)展權，根據(jù)未成年人保護最佳利益原則，就制定有關政策、專門立法和解決方案，提出如下建議：

1．以省（直轄市、自治區(qū)）為單位，在全國范圍內對6周歲以下兒童進行一次血鉛普查，及時發(fā)現(xiàn)和治療高鉛血癥和鉛中毒患兒。

2．全國人大常委會或鉛污染嚴重的?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的地方立法機關制定“兒童鉛中毒防治法（條例）”，就鉛中毒的損害賠償和預防控制問題專門立法；并且制定“公害疾病補償法（條例）”，建立（省級）公害疾病補償基金，以此建立“鉛中毒補償制度”，滿足鉛中毒兒童對救濟方式和救濟途徑多樣性的需要。

3．建議按“五級法”，即高鉛血癥、輕度、中度、重度和極重度鉛中毒的分級方法，制定兒童鉛中毒的醫(yī)療和康復標準和方案，對屬于標準和方案內的診斷、治療、護理和康復服務，以及預防和控制服務，由地方財政支付；對于貧困地區(qū)，由國家財政劃撥專項經費。

4．對于血鉛中毒事件肇事者，地方政府可就鉛中毒兒童的醫(yī)療、康復和教育等公共服務支出保留追索的權利。

5．地方政府對血鉛中毒事件肇事者行使追索的權利，不影響或妨礙鉛中毒兒童依私法請求損害賠償?shù)臋嗬?/p>

6．立法上須規(guī)定接受“鉛中毒補償制度”處理的患者，不得再依《侵權責任法》等法律行使損害賠償請求權。