周 珂 史一舒

環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)作為我國唯一有資質(zhì)接受建設(shè)單位委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，對環(huán)境影響評價(jià)制度在我國實(shí)施的有效性和公正性起著至關(guān)重要的作用。2015年3月25日，隨著環(huán)保部《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》的公布，一大批具有環(huán)保部門背景的環(huán)評機(jī)構(gòu)不復(fù)存在，環(huán)評主要機(jī)構(gòu)由全國環(huán)保系統(tǒng)直屬單位各級環(huán)境科學(xué)研究所改制為具有企業(yè)性質(zhì)的環(huán)評單位。環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤，不僅是政府與其直屬單位之間重大利益關(guān)系的調(diào)整，是環(huán)評行政審批制度改革、政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，更是整治環(huán)評機(jī)構(gòu)亂象、增強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)公信力的強(qiáng)心劑。據(jù)環(huán)保部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在全國1100多家具有資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)中，422家有過違法、違規(guī)案底，占比超過1/3。今年5月，重慶兩江志愿發(fā)展服務(wù)中心、廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)評機(jī)構(gòu)質(zhì)量報(bào)告》稱，在調(diào)查的606家環(huán)評機(jī)構(gòu)中，有182個(gè)環(huán)評機(jī)構(gòu)共有319條相關(guān)不良記錄，占樣本環(huán)評機(jī)構(gòu)的30.03%。其中甲級機(jī)構(gòu)40家，乙級機(jī)構(gòu)142家，分別占比21.98%、78.02%。①章軻：《全國1100多家環(huán)評機(jī)構(gòu)超3成曾違法違規(guī)》，載《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2015年6月10日。而在諸多具有違法、違規(guī)案底的環(huán)評機(jī)構(gòu)之中，幾乎所有的環(huán)評機(jī)構(gòu)都存在“紅頂中介”、環(huán)評審批中的腐敗、環(huán)評造假等諸多方面的問題。雖然現(xiàn)階段環(huán)評機(jī)構(gòu)已陸續(xù)從環(huán)保部門中脫離，但是如何使環(huán)評機(jī)構(gòu)能夠真正獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，切實(shí)提高環(huán)評的質(zhì)量，是我們亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。全面加強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性建設(shè)，將是解決上述問題的根本途徑。

一、環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的概念內(nèi)涵

環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，是指環(huán)評機(jī)構(gòu)在接受建設(shè)單位的環(huán)評委托之后，為了社會(huì)公共的利益，以“提出全面且客觀的建設(shè)開發(fā)活動(dòng)對環(huán)境造成的顯著變化的評價(jià)方案”為評價(jià)目標(biāo)，應(yīng)根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，獨(dú)立自主地進(jìn)行相關(guān)環(huán)境影響評價(jià)工作，環(huán)評機(jī)構(gòu)和人員必須恪守《環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理廉政規(guī)定》等行為準(zhǔn)則，不得因其他單位、人員等外界因素影響到環(huán)評結(jié)果的真實(shí)性和有效性。

環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與其自身性質(zhì)是密不可分的。環(huán)評機(jī)構(gòu)本質(zhì)上屬于兼具評估、咨詢功能的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。1993年11月14日中共中央發(fā)布的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定: “發(fā)展市場中介組織，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督……中介組織要依法通過資格認(rèn)定，依據(jù)市場規(guī)則，建立自律性運(yùn)行機(jī)制，承擔(dān)相應(yīng)的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并接受政府有關(guān)部門的管理和監(jiān)督。” 社會(huì)中介組織的設(shè)立目的，即在復(fù)雜多元的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)之中，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公正、監(jiān)督等作用，減少市場主體之間的摩擦和矛盾，維護(hù)各市場主體的利益，最終“實(shí)現(xiàn)政府‘讓位’，即市場能做的事，而且政府不容易做好的事，政府應(yīng)該讓位于市場，放手讓中介組織去做，使各中介機(jī)構(gòu)真正從政府有關(guān)部門獨(dú)立出去，實(shí)現(xiàn)其‘自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展’的目標(biāo)，使其能夠獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)業(yè)。”②黃友：《我國政府職能轉(zhuǎn)變中的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2002年第4期。根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第19條第1款的規(guī)定，獲得從業(yè)資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)不僅需要為建設(shè)單位環(huán)評提供技術(shù)服務(wù)，并且是向政府提供環(huán)評報(bào)告書的唯一法定機(jī)構(gòu)，它能夠適當(dāng)?shù)仄胶庹c建設(shè)單位之間的利益關(guān)系，維護(hù)市場秩序，因此環(huán)評機(jī)構(gòu)屬于兼具評估、咨詢等服務(wù)功能的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，是代表著公權(quán)力的政府與代表著私人利益的建設(shè)單位之間的重要紐帶：政府必須為了人民群眾的切身利益而充分了解建設(shè)開發(fā)活動(dòng)對環(huán)境可能造成的重大影響；因此，政府需要一個(gè)來自建設(shè)單位外部的持獨(dú)立、公正立場的第三者來對將要發(fā)生的環(huán)境影響進(jìn)行客觀、合理的預(yù)測，以幫助其作出正確的決策。

表1.1

環(huán)評機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上雖然屬于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，但是它又不同于一般意義上的中介機(jī)構(gòu)，因此，環(huán)評機(jī)構(gòu)與一般社會(huì)中介機(jī)構(gòu)所需的獨(dú)立程度亦不同。環(huán)評機(jī)構(gòu)雖然依照市場的規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營、運(yùn)作，但它卻是具有很強(qiáng)的公益屬性的社會(huì)服務(wù)型組織。而會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，一般情況下是為了其他企業(yè)、個(gè)人的私人利益進(jìn)行專業(yè)服務(wù)的：會(huì)計(jì)師、律師在做某個(gè)案子時(shí)，不必時(shí)?？紤]到案子的處理會(huì)對整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響。但環(huán)評機(jī)構(gòu)的環(huán)評工程師必須充分考慮到廣大人民群眾的利益，從而對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行客觀、專業(yè)的分析、預(yù)測和評估。并且，脫鉤后的環(huán)評機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)營同樣也少不了環(huán)保部門的參與。如表1.1所示，環(huán)評機(jī)構(gòu)在設(shè)立時(shí)須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門考核審查合格后，才可頒發(fā)資質(zhì)證書；環(huán)評機(jī)構(gòu)在運(yùn)營過程中制作的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件，也須由享有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。因此，環(huán)評機(jī)構(gòu)所作出的環(huán)評文件由于涉及到社會(huì)公共利益，其行為要比一般的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在更大的程度上受到行政部門的規(guī)制。環(huán)評機(jī)構(gòu)若要在競爭激烈的市場中存活下去，它必須同環(huán)保部門“處理好關(guān)系”；當(dāng)公共利益和私人利益相沖突時(shí)，環(huán)評機(jī)構(gòu)的抉擇顯得尤為重要。因此，如何在制度設(shè)計(jì)上賦予特殊的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)——環(huán)評機(jī)構(gòu)一定程度的獨(dú)立性，在盡最大可能地維護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)，使環(huán)評機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立自主地進(jìn)行高質(zhì)量環(huán)評，切斷其同政府和建設(shè)單位的不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，是需要我們深入思考的問題。

從理論上來說，環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，財(cái)政獨(dú)立。（1）環(huán)評機(jī)構(gòu)可根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，綜合建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、進(jìn)行環(huán)評的難易程度以及環(huán)評機(jī)構(gòu)自身的技術(shù)水平、工作效率等多方面因素，自主確定環(huán)評收費(fèi)。（2）環(huán)評機(jī)構(gòu)自身應(yīng)有充足的經(jīng)費(fèi)保障，避免其為了經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)惡意競爭，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)評質(zhì)量較低，市場秩序混亂。

第二，人事獨(dú)立。（1）環(huán)評機(jī)構(gòu)可自主制定企業(yè)內(nèi)部人員管理規(guī)章制度，引進(jìn)環(huán)評專業(yè)技術(shù)人才，提高本企業(yè)環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，加大對環(huán)評技術(shù)人員的培訓(xùn)力度。（2）合理安置脫鉤前環(huán)評單位在編以及聘用人員，并消除部分行政人員對環(huán)評機(jī)構(gòu)的不良影響。

第三，評價(jià)獨(dú)立。（1）環(huán)評機(jī)構(gòu)在制作環(huán)評文件中應(yīng)秉持著客觀、公正的原則，不會(huì)受到來自外界的任何干擾。環(huán)評機(jī)構(gòu)僅對評論結(jié)論負(fù)責(zé)，環(huán)評機(jī)構(gòu)沒有義務(wù)也不得使用任何不正當(dāng)手段使環(huán)評文件通過審批。（2）建設(shè)單位威脅、唆使、利誘環(huán)評機(jī)構(gòu)更改環(huán)評文件、審批機(jī)關(guān)違規(guī)處理環(huán)評結(jié)果的，應(yīng)給與相關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)厲處罰。

第四，責(zé)任獨(dú)立。（1）環(huán)評機(jī)構(gòu)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得環(huán)評資質(zhì)的、在環(huán)評工作中不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假，致使環(huán)境影響評價(jià)文件失實(shí)的，環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)依法獨(dú)立承擔(dān)行政或刑事責(zé)任。（2）環(huán)評機(jī)構(gòu)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得環(huán)評資質(zhì)、在工作中不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假，致使環(huán)境影響評價(jià)文件失實(shí)，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)依法獨(dú)立承擔(dān)行政或刑事責(zé)任。（3）特殊情形下，環(huán)評機(jī)構(gòu)可與其他單位一同承擔(dān)連帶責(zé)任。

二、影響環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)問題

2015年3月，《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》是環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)的重要一步，但是離環(huán)評機(jī)構(gòu)所應(yīng)具備的獨(dú)立性仍相去甚遠(yuǎn)。主要的現(xiàn)實(shí)問題有：

第一，從環(huán)評機(jī)構(gòu)本身來看，我國環(huán)評機(jī)構(gòu)數(shù)量過多，環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊。近幾年，隨著我國環(huán)境影響評價(jià)制度的廣泛實(shí)施，各地的環(huán)評機(jī)構(gòu)大量擴(kuò)容，截至2013年6月，我國共有環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)1159家，其中，甲級評價(jià)機(jī)構(gòu)約占16.6%。當(dāng)有限的環(huán)評項(xiàng)目遇到數(shù)目眾多、良莠不齊的環(huán)評機(jī)構(gòu)，其間的惡性競爭便急劇增多。諸多環(huán)評機(jī)構(gòu)為了獲得環(huán)評項(xiàng)目，肆意降低或過分抬高環(huán)評費(fèi)用，甚至有些環(huán)評報(bào)告書的收費(fèi)從前些年的幾萬元至幾十萬元降至現(xiàn)今的三四千元，最終導(dǎo)致環(huán)評機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)動(dòng)下放棄了其應(yīng)具有的財(cái)政獨(dú)立性：本應(yīng)由環(huán)評機(jī)構(gòu)自主確定的環(huán)評費(fèi)用，不得不交由動(dòng)蕩的環(huán)評市場和其他環(huán)評機(jī)構(gòu)的收費(fèi)決定。財(cái)政獨(dú)立性的喪失使得環(huán)評市場關(guān)系愈發(fā)混亂、復(fù)雜，多重市場利益關(guān)系相交織，政府對環(huán)評機(jī)構(gòu)的監(jiān)管陷入瓶頸。另外，在環(huán)評機(jī)構(gòu)內(nèi)部，環(huán)評從業(yè)人員來源廣泛，有的甚至沒有經(jīng)過系統(tǒng)、長期的環(huán)評培訓(xùn)，專業(yè)素質(zhì)較低，嚴(yán)重影響了環(huán)評應(yīng)具有的人事獨(dú)立性。比如，在環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤之前，許多與環(huán)保部門有關(guān)系或沒有任何環(huán)評業(yè)務(wù)能力的單位都申請開辦了環(huán)評機(jī)構(gòu)，其中有諸多之前做學(xué)術(shù)研究、公益服務(wù)的與環(huán)評不沾邊的人，在經(jīng)過短期培訓(xùn)，拿到環(huán)評資質(zhì)后成為“環(huán)評專家”。更有甚者，有的環(huán)評機(jī)構(gòu)沒有一位環(huán)評工程師仍然拿到乙級環(huán)評資質(zhì)等級③根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)管理辦法》，乙級評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備12名以上環(huán)境影響評價(jià)專職技術(shù)人員，其中至少有6名登記于該機(jī)構(gòu)的環(huán)境影響評價(jià)工程師。。今年3月，剛被環(huán)保部取消環(huán)評資質(zhì)的吉林省通化市環(huán)境保護(hù)研究所就是一個(gè)典型的例子。環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)和水平是影響環(huán)評質(zhì)量的核心要素，更是衡量環(huán)評機(jī)構(gòu)自主與獨(dú)立程度的一把標(biāo)尺。當(dāng)環(huán)評機(jī)構(gòu)的專職技術(shù)人員沒有扎實(shí)的職業(yè)功底和根植于內(nèi)心的職業(yè)道德，沒有對環(huán)評職業(yè)的崇高信仰和深刻的自我約束，他們就無法編制出客觀、公正的環(huán)評文件，更易于被建設(shè)單位提出的巨大經(jīng)濟(jì)利益所蠱惑，從而走向職業(yè)腐敗的深淵。與此同時(shí)，環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立也將不復(fù)存在。

第二，從環(huán)評過程來看，我國的環(huán)評審批制度不夠完善，環(huán)評機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位利益勾結(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。環(huán)評審批既是建設(shè)單位施工前需要通過的最重要的關(guān)卡，也是環(huán)評機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“紅頂中介”、腐敗、造假等違法犯罪行為的根本誘因。無論國內(nèi)還是國外，一旦行政審批盛行并不斷被強(qiáng)化，項(xiàng)目環(huán)評的直接甚至最終目的就演化成為通過審批，行政審批或準(zhǔn)許條件就會(huì)不可避免地取代環(huán)評的基本目標(biāo)、評價(jià)內(nèi)容，甚至“超越”環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則成為開展環(huán)評、編制環(huán)評文件的“圭臬”。④包存寬：《環(huán)境影響評價(jià)制度改革應(yīng)著力回歸環(huán)評本質(zhì)》，載《中國環(huán)境管理》2015年第3期。就我國環(huán)評的審批內(nèi)容來看，側(cè)重于對環(huán)評項(xiàng)目概況、項(xiàng)目周圍環(huán)境現(xiàn)狀、工程分析、影響分析、影響預(yù)測、保護(hù)措施、監(jiān)測建議及結(jié)論等問題是否科學(xué)、合理的技術(shù)性審批，而常常忽視了環(huán)評機(jī)構(gòu)是否遵照《環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理廉政規(guī)定》進(jìn)行環(huán)評、是否即時(shí)進(jìn)行環(huán)評信息公開、是否有公眾參與等一系列程序問題。這易于導(dǎo)致環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評審批部門形成連帶關(guān)系：環(huán)評審批部門既然已經(jīng)對環(huán)評作了詳細(xì)的技術(shù)性審查，那么一旦建設(shè)工程出現(xiàn)了問題，環(huán)評審批部門也擺脫不了干系。在實(shí)踐中，即使是環(huán)評機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了很大的問題，地方環(huán)保部門也不敢報(bào)請環(huán)保部，擔(dān)心承擔(dān)連帶責(zé)任。環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門的利益糾紛由此產(chǎn)生，這將嚴(yán)重影響到環(huán)評機(jī)構(gòu)的評價(jià)獨(dú)立性。另外，就我國環(huán)評的審批權(quán)限來看，我國劃分審批權(quán)限的依據(jù)主要是由建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響程度和審批機(jī)關(guān)的行政級別共同決定。目前，一些由國務(wù)院負(fù)責(zé)審批或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的項(xiàng)目的環(huán)境影響不一定很大，這些項(xiàng)目之所以要由國務(wù)院審批或者國務(wù)院授權(quán)有關(guān)單位審批的原因是審批機(jī)關(guān)的行政級別較高。⑤童?。骸段覈h(huán)境影響評價(jià)制度若干問題的探討》，載《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第7期。這就使得一些建設(shè)單位為了降低環(huán)評審批部門的行政級別，與環(huán)評機(jī)構(gòu)相勾結(jié)，誘導(dǎo)后者篡改環(huán)境影響程度等環(huán)評內(nèi)容，使之降低到地方環(huán)保部門審批標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而順利通過環(huán)評審批。在如此嚴(yán)峻的情形下，環(huán)評機(jī)構(gòu)“拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)”，難以依照自己的意志進(jìn)行客觀、真實(shí)、高質(zhì)量的環(huán)評。環(huán)評機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位的利益勾結(jié)對環(huán)評審批結(jié)果的公允和真實(shí)造成了致命的一擊。

第三，從環(huán)評結(jié)果來看，當(dāng)損害產(chǎn)生后，有關(guān)環(huán)評機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的責(zé)任追究和損害賠償機(jī)制不健全?！董h(huán)境影響評價(jià)法》中的法律責(zé)任條款是決定環(huán)評制度能否在我國順利、有效實(shí)施的決定性要素。環(huán)評法有關(guān)環(huán)評機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的責(zé)任追究和損害賠償機(jī)制的欠缺會(huì)嚴(yán)重影響到環(huán)評機(jī)構(gòu)的責(zé)任獨(dú)立性：環(huán)評機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員作為獨(dú)立的環(huán)評市場主體，應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不得轉(zhuǎn)嫁或者忽略環(huán)評機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的法律責(zé)任。然而，《環(huán)境影響評價(jià)法》中僅規(guī)定了建設(shè)單位及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員、環(huán)評審批機(jī)關(guān)及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員以及環(huán)評機(jī)構(gòu)的行政或刑事責(zé)任，并沒有有關(guān)環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)人員在工作中出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任、弄虛作假等違法行為時(shí)應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任的具體規(guī)定。2015年3月，隨著全國環(huán)境影響評價(jià)座談會(huì)暨黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會(huì)的召開，環(huán)保部陸續(xù)出臺(tái)了《環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理廉政規(guī)定》、《關(guān)于嚴(yán)格廉潔自律、禁止違規(guī)插手環(huán)評審批的規(guī)定》，并印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)評違法項(xiàng)目責(zé)任追究的通知》，重點(diǎn)規(guī)制環(huán)評主體的行為，但是，這三個(gè)文件均沒有包含環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的違法責(zé)任追究的有關(guān)規(guī)定。此外，雖然《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定了環(huán)評機(jī)構(gòu)的單位法律責(zé)任，包括罰款、降低或吊銷資質(zhì)、刑事責(zé)任等，但是并沒有針對環(huán)評機(jī)構(gòu)的“什么樣的違法行為接受什么樣的行政或刑事處罰、什么樣的違法行為連續(xù)出現(xiàn)幾次應(yīng)接受什么樣的處罰”等易于地方執(zhí)行的詳細(xì)處罰規(guī)定，導(dǎo)致地方環(huán)保部門根據(jù)地方規(guī)定執(zhí)行不同的懲罰措施，使環(huán)評機(jī)構(gòu)的違法犯罪具有可乘之機(jī)。今年年初，廣東省環(huán)保廳對去年在廣東開展業(yè)務(wù)的183家環(huán)評機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度考核。令人不解的是，在其通報(bào)批評的6家環(huán)評機(jī)構(gòu)中，雖然江蘇久力環(huán)境工程有限公司曾出現(xiàn)11次違規(guī)環(huán)評行為，但其非但沒有被取消環(huán)評資質(zhì)，反而能夠在外地順利開展環(huán)評業(yè)務(wù)。環(huán)評機(jī)構(gòu)法律責(zé)任制度的漏洞不僅會(huì)使全國各地環(huán)保部門在執(zhí)行法律、法規(guī)時(shí)存在較大的差異，更會(huì)助長違法違規(guī)的環(huán)評機(jī)構(gòu)及其工作人員的囂張氣焰，加之部分擔(dān)心承擔(dān)連帶責(zé)任的環(huán)保部門的不作為，環(huán)評機(jī)構(gòu)及其工作人員會(huì)愈加肆意妄為，以致擾亂環(huán)評市場秩序，破壞環(huán)評市場的公信力。

三、我國環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性建設(shè)

環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，并不能僅僅依靠與環(huán)保部門形式上的脫鉤就能實(shí)現(xiàn)，而是要在法律、法規(guī)的限度內(nèi)，通過一定的手段，使環(huán)評機(jī)構(gòu)脫離不必要的束縛，實(shí)現(xiàn)真正人格上的獨(dú)立，使其成為環(huán)境影響評價(jià)過程中具有完整的行為能力、責(zé)任能力的獨(dú)立個(gè)體。環(huán)評機(jī)構(gòu)作為特殊的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著為公共利益服務(wù)的社會(huì)重?fù)?dān)，在其切斷與環(huán)保部門的行政利益聯(lián)系、杜絕行政腐敗源頭的同時(shí)，需要在資質(zhì)認(rèn)證、審批環(huán)評文件等方面受到政府機(jī)關(guān)的嚴(yán)格管制和監(jiān)督。一面是“錢主”建設(shè)單位，一面是“權(quán)主”環(huán)保部門，環(huán)評機(jī)構(gòu)須在其間找到一個(gè)相對平衡點(diǎn)，通過自我約束機(jī)制和相關(guān)制度的建設(shè)，當(dāng)其在面對不正當(dāng)利益的蠱惑和利誘時(shí)，仍能堅(jiān)守環(huán)評底線，獨(dú)立、客觀、公正地完成高質(zhì)量、高水準(zhǔn)的環(huán)評項(xiàng)目。

（一）完善環(huán)評機(jī)構(gòu)財(cái)政、人事、責(zé)任追究制度，是環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)的基本要求

第一，在環(huán)評機(jī)構(gòu)財(cái)政制度方面，可以改變由建設(shè)單位直接委托環(huán)評機(jī)構(gòu)的方式，建立以建設(shè)單位為委托方，招標(biāo)機(jī)構(gòu)為中間機(jī)構(gòu)，環(huán)評機(jī)構(gòu)積極參與的新型環(huán)評委托方式。⑥劉建福：《環(huán)評機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)獨(dú)立到評價(jià)獨(dú)立方法研究》，載《工業(yè)安全與環(huán)?！?015年第3期。通過第三方招標(biāo)機(jī)構(gòu)的介入，改變原有的“先確定環(huán)評機(jī)構(gòu)，再確定環(huán)評費(fèi)用”的模式，從而平息環(huán)評市場動(dòng)蕩的“價(jià)格戰(zhàn)”。首先，由招標(biāo)機(jī)構(gòu)與多個(gè)投標(biāo)的環(huán)評機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位一同商議確定環(huán)評費(fèi)用。如此一來，環(huán)評機(jī)構(gòu)不必再擔(dān)心其他環(huán)評機(jī)構(gòu)給出費(fèi)用的多少而任意加價(jià)或降價(jià)。費(fèi)用一經(jīng)確定，任何一方不能隨意更改。其次，當(dāng)關(guān)系到建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)雙方利益的價(jià)格問題確定之后，在招標(biāo)過程中建設(shè)單位即可不必再考慮價(jià)格因素，可另外根據(jù)各個(gè)環(huán)評機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、技術(shù)水平、從業(yè)人員的專業(yè)程度等方面，斟酌考量最終的環(huán)評機(jī)構(gòu)?！跋却_定環(huán)評費(fèi)用”的制度模式對維護(hù)環(huán)評機(jī)構(gòu)的財(cái)政獨(dú)立性具有巨大的作用：不僅可以保障環(huán)評機(jī)構(gòu)自主定價(jià)的權(quán)利，而且可以避免環(huán)評機(jī)構(gòu)之間為了經(jīng)濟(jì)或其他利益產(chǎn)生惡性競爭，引發(fā)環(huán)評市場的秩序混亂。

第二，在環(huán)評機(jī)構(gòu)人事制度方面，各個(gè)環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)重視環(huán)評專業(yè)人才管理。人才隊(duì)伍建設(shè)是環(huán)評機(jī)構(gòu)安身立命的根本，環(huán)境影響評價(jià)本身就是一個(gè)智力投入過程，環(huán)評機(jī)構(gòu)專職技術(shù)人員的水平直接決定服務(wù)質(zhì)量的高低，服務(wù)質(zhì)量決定了社會(huì)對環(huán)評行業(yè)的認(rèn)同與看法，從而最終決定行業(yè)的命運(yùn)。⑦侯可斌：《環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)建設(shè)的思考與建議》，載《環(huán)境保護(hù)》2013年第22期。首先，應(yīng)提高環(huán)評機(jī)構(gòu)中環(huán)評工程師所占的比率。環(huán)評工程師是具有環(huán)境保護(hù)及相關(guān)專業(yè)功底，并通過高難度資格考試的最專業(yè)的環(huán)評人才。環(huán)評機(jī)構(gòu)所具有的環(huán)評工程師的數(shù)量直接決定了該機(jī)構(gòu)環(huán)評的質(zhì)量，也是建設(shè)單位選擇環(huán)評機(jī)構(gòu)的最重要因素之一。其次，環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)為環(huán)評專職技術(shù)人員提供充足的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，加大專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)力度。環(huán)評機(jī)構(gòu)可以通過定期開展學(xué)習(xí)小組、邀請環(huán)評專家進(jìn)行專業(yè)講座等方式，不斷提高環(huán)評專職技術(shù)人員的知識(shí)素養(yǎng)，尤其要培育他們的法律責(zé)任意識(shí)，使他們深入了解環(huán)評造假、“紅頂中介”等不法行為所帶來的嚴(yán)重的法律后果。只有從整體上提升環(huán)評從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和文化素養(yǎng)，才能使他們不會(huì)輕易受到外界利益的誘惑，確保環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。

第三，在對環(huán)評機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究制度方面，我國應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的責(zé)任明晰的對環(huán)評機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的問責(zé)機(jī)制。由于評價(jià)單位是專門的環(huán)境影響評價(jià)的機(jī)構(gòu)，具有工程、環(huán)境、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)方面的專業(yè)技術(shù)和能力，在環(huán)境影響評價(jià)中起著至關(guān)重要的作用。⑧李艷芳：《關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)制度建設(shè)的思考》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2000年第7期。我國應(yīng)在《環(huán)境影響評價(jià)法》中詳細(xì)規(guī)定環(huán)評機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員在做出環(huán)評造假、“紅頂中介”等不法行為后，應(yīng)受到處罰的種類、期限、數(shù)額等方面的內(nèi)容，徹底改變以往出現(xiàn)問題以后，只對環(huán)評機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰的情況。特別是在環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)人員為了牟取個(gè)人利益與建設(shè)單位相勾結(jié)，編造環(huán)評數(shù)據(jù)或有其他違規(guī)、違法行為，嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)評機(jī)構(gòu)的利益和社會(huì)公共利益的情況下，要對該環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)懲，不僅要?jiǎng)儕Z其從業(yè)資格，情節(jié)嚴(yán)重的還要受到刑罰處罰。并且，我國應(yīng)統(tǒng)一各地環(huán)保部門對違規(guī)環(huán)評機(jī)構(gòu)的懲戒措施，不應(yīng)該出現(xiàn)“在甲地能夠正常營業(yè)的環(huán)評機(jī)構(gòu)卻在乙地可以被取消資質(zhì)”的情況。全國統(tǒng)一的環(huán)評問責(zé)機(jī)制不僅便于環(huán)保部門的統(tǒng)一、有序管理，而且對企圖憑借法律漏洞牟取不當(dāng)利益的環(huán)評機(jī)構(gòu)及其人員以沉重的打擊，從而真正實(shí)現(xiàn)落實(shí)責(zé)任到個(gè)人。

（二）完善環(huán)境影響評價(jià)審批制度，是環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)的重要保證

環(huán)評審批是檢驗(yàn)環(huán)評機(jī)構(gòu)成果的最關(guān)鍵的一環(huán)，也是利益糾葛最復(fù)雜的一環(huán)。環(huán)評審批的結(jié)果，既關(guān)乎建設(shè)單位的工程建設(shè)，又影響到環(huán)評機(jī)構(gòu)的技術(shù)定位，還是對審批機(jī)關(guān)的整體素質(zhì)進(jìn)行的嚴(yán)格考驗(yàn)和把關(guān)。環(huán)評審批制度的完善，對厘清各個(gè)參與環(huán)評主體的關(guān)系，確保環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有重大的作用。我國的審批機(jī)關(guān)在審查環(huán)評時(shí)，往往過于重視對環(huán)評報(bào)告內(nèi)容的審核，卻忽視了整個(gè)環(huán)評的程序問題。在實(shí)踐中，管理部門在審批環(huán)評時(shí)，總希望通過環(huán)評來解決所有問題，要求環(huán)評無所不包、技術(shù)上無所不至，環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則越來越復(fù)雜、環(huán)評報(bào)告越寫越厚，建設(shè)方在環(huán)評投入的經(jīng)費(fèi)越來越多，⑨趙克強(qiáng)：《環(huán)境影響評價(jià)——引入績效管理的方法和途徑探析》，中國環(huán)境出版社 2014年版，第30頁。審批機(jī)關(guān)需要審核的內(nèi)容也越來越詳細(xì)、專業(yè)。最終易導(dǎo)致審批機(jī)關(guān)包庇環(huán)評機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象：當(dāng)在工程施工時(shí)，發(fā)現(xiàn)之前的環(huán)評存在嚴(yán)重問題，那么，準(zhǔn)許環(huán)評報(bào)告通過的審批機(jī)關(guān)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。審批機(jī)關(guān)為了避免自己承擔(dān)責(zé)任，就不會(huì)上報(bào)環(huán)評機(jī)構(gòu)的違法、違規(guī)行為。環(huán)評機(jī)構(gòu)和審批機(jī)關(guān)之間具有了相互依存的關(guān)系，這對環(huán)評機(jī)構(gòu)的評價(jià)獨(dú)立性造成了巨大的威脅。因此，我國在進(jìn)行環(huán)評審批制度建構(gòu)時(shí)，應(yīng)將審批機(jī)關(guān)的審查重點(diǎn)從環(huán)評的偏技術(shù)性審批轉(zhuǎn)移到偏程序性審批中來，包括建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是否在決策初期及時(shí)啟動(dòng)環(huán)評程序、環(huán)評機(jī)構(gòu)是否依據(jù)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)并完成環(huán)評任務(wù)、有關(guān)環(huán)評的信息公開和公眾參與是否合法遵規(guī)等。⑩同注④。這樣，當(dāng)環(huán)評報(bào)告存在問題時(shí)，由于審批機(jī)關(guān)審查的重點(diǎn)是環(huán)評的程序而非技術(shù)方面的內(nèi)容，審批機(jī)關(guān)就不必承擔(dān)責(zé)任，環(huán)評機(jī)構(gòu)與審批機(jī)關(guān)就沒有了利益牽連關(guān)系，而成為了相對獨(dú)立的個(gè)體。此外，在審批權(quán)限方面，我國應(yīng)以“建設(shè)項(xiàng)目可能造成的環(huán)境影響”作為劃分審批權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)：建設(shè)項(xiàng)目可能造成的環(huán)境影響越大，環(huán)評審批機(jī)構(gòu)的級別越高。如此的制度設(shè)計(jì)，就不會(huì)發(fā)生“即使是污染較輕的項(xiàng)目，由于項(xiàng)目的審批級別高，卻更難通過審批”的現(xiàn)象，審批機(jī)關(guān)的公正性和環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也不會(huì)遭到質(zhì)疑。

（三）加強(qiáng)環(huán)評信息公開和公眾參與，是環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)的根本保障

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》第5條的規(guī)定，在環(huán)評機(jī)構(gòu)編制和環(huán)保部門審批環(huán)評報(bào)告書的過程中，建設(shè)單位或者環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)通過一定的方式，公開有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的信息，征求公眾意見。換句話說，在整個(gè)環(huán)境影響評價(jià)過程中，環(huán)評機(jī)構(gòu)有義務(wù)公開大量真實(shí)、客觀、全面的環(huán)評信息，保障公眾的知情權(quán)，并讓有利害關(guān)系的公眾通過合理的方式參與到環(huán)評的各個(gè)階段，并自由發(fā)表觀點(diǎn)，使環(huán)評機(jī)構(gòu)可根據(jù)公眾的反饋意見完善、改進(jìn)環(huán)評報(bào)告。因此，環(huán)評機(jī)構(gòu)的全面、及時(shí)的環(huán)評信息公開是公眾參與的前提條件，而廣泛、全過程的公眾參與是提升環(huán)評質(zhì)量、保證環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作程序的根本手段。

首先，環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)提高其所公開的環(huán)評信息的質(zhì)量，便于公眾及時(shí)獲取有用的環(huán)評信息。公開的環(huán)評信息應(yīng)包括重點(diǎn)突出的項(xiàng)目基本情況介紹、項(xiàng)目的主要污染特點(diǎn)、項(xiàng)目的主要環(huán)境污染程度等公眾迫切想要了解的項(xiàng)目基本信息，尤其要詳細(xì)闡明項(xiàng)目對周邊環(huán)境所造成的影響；對于無關(guān)公眾切身利益的環(huán)評信息應(yīng)利用較少的篇幅進(jìn)行描述。并且，環(huán)評機(jī)構(gòu)不應(yīng)該夸大污染防治設(shè)施所能產(chǎn)生的防治效果、欺瞞公眾關(guān)于項(xiàng)目影響的敏感性問題、美化環(huán)評結(jié)論等。環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)對公開信息中的專業(yè)術(shù)語進(jìn)行通俗易懂的解釋，保證信息對稱和公眾的環(huán)評信息知情權(quán)。

其次，環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)合理運(yùn)用環(huán)境利益代表人制度，確保公眾參與的廣泛性和有效性。為了更好地發(fā)揮公眾參與的功效，避免公眾參與流于形式，即便開發(fā)建設(shè)活動(dòng)當(dāng)?shù)乩媸艿街苯佑绊懙木用褚膊豢赡芏急灰氕h(huán)境影響評價(jià)程序之中，只能運(yùn)用代表人制度。?朱謙：《環(huán)境公共決策中個(gè)體參與之缺陷及其克服——以近年來環(huán)境影響評價(jià)公眾參與個(gè)案為參照》，載《法學(xué)》2009年第2期。代表人必須要有廣泛的代表性，他們的參與資格必須要得到當(dāng)?shù)厮惺苡绊懙木用竦恼J(rèn)可，并且能夠真正負(fù)責(zé)地為了委托人的利益參與到環(huán)境影響評價(jià)程序之中。只有在這樣的前提下，他們的參與行為才能得到當(dāng)?shù)厮芯用竦恼J(rèn)可，對所有居民產(chǎn)生效力。?汪勁：《中外環(huán)境影響評價(jià)制度比較研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第175頁。實(shí)踐中，在環(huán)評機(jī)構(gòu)確定公眾參與的具體人數(shù)、可選擇范圍時(shí)，常常由于其設(shè)置的受調(diào)查的公眾范圍太廣或者太窄而出現(xiàn)無法收集到有建設(shè)性的公眾意見的情況。因此，環(huán)評機(jī)構(gòu)在選取環(huán)境利益代表人時(shí)，既要保證代表人的數(shù)量，也要考量其是否真的具有一定的利益代表性和群眾認(rèn)可度，使群眾能夠真正有效地參與到環(huán)境影響評價(jià)整個(gè)過程中。

最后，環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)確保公眾的全過程參與。公眾在收集了足夠的環(huán)評信息、推舉出利益代表人之后，應(yīng)全程參與環(huán)境影響評價(jià)文件編制的整個(gè)階段，充分行使對環(huán)評文件的提出意見權(quán)、對環(huán)評機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，使環(huán)評機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立、公正、客觀地進(jìn)行環(huán)評，確保其沒有受到外界的不利干擾而更改環(huán)評報(bào)告。在早期階段，公眾有權(quán)利知道規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目完整的情況，而且就規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目是否應(yīng)該被批準(zhǔn)提供意見；在中期階段，即環(huán)境影響報(bào)告書的編制階段，這是公眾參與的主要階段，在環(huán)境影響評價(jià)信息公開的基礎(chǔ)上，公眾有權(quán)利通過座談會(huì)、論證會(huì)等形式對環(huán)境影響評價(jià)提出自己的建議；在后期階段，即環(huán)境影響報(bào)告最終制作期，有關(guān)單位要將公眾的意見進(jìn)行分析匯總，并且要進(jìn)行有效的反饋。公眾是否全程參與環(huán)境影響評價(jià)文件編制的整個(gè)過程，對環(huán)評文件的客觀性、真實(shí)性具有決定作用，也是確保環(huán)評機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的一顆定心丸。