何綿山

（福建廣播電視大學，福建福州，350003）

試論清代福建省治下臺灣的行政建置及管理

何綿山

（福建廣播電視大學，福建福州，350003）

1684年至1884年袁清廷設臺灣府袁隸屬福建省。福建省治下臺灣的行政建置袁是基于臺灣作為福建一個部分的考量袁其管理亦是將臺灣作為福建一個部分而進行的整體管理。根據(jù)其行政建置的變化袁可分為四個時期院1684年至1722年堯1723年至1787年堯1788年至1874年堯1875年至1884年。清廷為有效掌控臺灣袁每個時期都采取不同措施和策略袁形成了對臺灣管理的獨有特點和方法。

清代曰福建省治曰臺灣曰行政建置

清康熙二十三年（1684年）至光緒十年（1884年）這200年間，清廷設臺灣府，隸屬福建省。這一時期為清代的前期和中期，地方行政建置為四級制，地方長官置總督，轄二至三省，統(tǒng)制文武政權。又置巡撫轄各省，綜理民政，在不駐總督的省，兼理軍政?？偠?、巡撫皆為地方最高行政長官，幾占并列地位，（從理論上講總督應比巡撫高），而督、撫直隸皇帝，與中央機關并無統(tǒng)屬關系。省下為道，道下為府，府下為州縣。另有直隸州直隸廳，直屬于省，其地位相當于府，又有廳即分府，地位略于州縣。福建省治下臺灣的行政建置，是基于臺灣作為福建一個部分的考量，其管理亦是將臺灣作為福建一個部分而進行的整體管理。根據(jù)其行政建置的變化，可分為四個時期，現(xiàn)將其每個時期行政建置的變化及其管理評述如下。

一、康熙二十三年（1684年）至康熙六十一年（1722年）

第一時期是康熙二十三年（1684年）至康熙六十一年（1722年），臺灣行政建置為“一府三縣”，臺灣府、臺灣縣、鳳山縣、諸羅縣。這“一府三縣”行政建置，是經(jīng)過康熙親自審定后批準的。正如《圣祖實錄》所載：康熙二十三年（1684年）四月十四日：“差往福建料理錢糧侍郎蘇拜，會同福建督撫提督疏言：臺灣地方千余里，應設一府三縣，設巡道一員分轄；應設總兵官一員，副將二員，兵八千，分為水陸八營。澎湖應設副將一員，兵二千，分為二營，每營各設游、守、千、把等官。從之?！盵1]下級行政區(qū)劃分為鄉(xiāng)、莊、里、社，軍管區(qū)分為汛塘。下級行政組織，以總理、地保、番頭人為自治主體。臺灣作為福建的一府，歸由閩浙總督及福建巡撫管轄，另設總兵官分巡臺廈兵備道，并管臺灣、廈門兩行政區(qū)，撥兵一萬名駐守。

這一時期臺灣的行政區(qū)劃大都沿襲明鄭，將承天府改為臺灣府，府冶設于臺南赤嵌，臺灣縣轄區(qū)即在臺灣府所在地，鳳山縣轄區(qū)系沿襲明鄭時代萬年縣區(qū)域，諸羅縣轄區(qū)系沿襲明鄭時代天興縣區(qū)域。清代福建區(qū)劃繼承明制，福建轄有福州府、興化府、泉州府、漳州府、延平府、建寧府、邵武府、汀州府及福寧州，于康熙二十三年（1684年）增加了臺灣一府三縣后，通過福建，將臺灣與祖國大陸連成了一片，特別是將福建省對各府縣的管理推行到臺灣，舉凡各種機構(gòu)編制、府縣組織設置、職官的考核和選拔、處理各種事務的準則（如刑法的執(zhí)行、訴訟的程序、斷案的標準）、開辦學校、推動科舉、開展慈善活動（賑災和救濟）、戶役的管理、賦稅的收免等，基本與福建如出一轍，實行了閩臺一體化的管理。

這一時期38年，行政建置沒有增減，顯示出其并未得到大規(guī)模的開拓。雖然開始一些設置還不完善（如縣衙內(nèi)組織“三班”的皂班、捕班、壯班和“六房”吏房、禮房、戶房、兵房、刑房、工房一時配備不齊）、一些管理還較為松散甚至不到位，但隨著閩臺一體化時間的持續(xù)和福建省管理力度的加大，設置開始不斷完善，管理也逐漸到位。

二、雍正元年（1723年）至乾隆五十二年（1787年）

第二時期是雍正元年（1723年）至乾隆五十二年（1787年），臺灣行政建置為：臺灣府、臺灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、淡水同知、澎湖通判。為了加強對臺灣的控制和經(jīng)營，清代統(tǒng)治者可謂用心良苦，要求臺灣有關事宜的處理要及時呈報，由最高統(tǒng)治者最后定奪。臺灣的諸多巨細事宜，如機構(gòu)的設置變動、各地邊界勘定、添設編制、機構(gòu)遷移等，都必需由福建報朝廷，要得到皇帝的同意和認可。臺灣機構(gòu)的設置和變動，福建省最高官員定下后，還必須得到皇帝的同意。如彰化縣的增設，是雍正皇帝親自批準的。雍正元年（1723年）八月八日，巡臺御史吳達禮奏言，諸羅縣北半線地方，民番雜處，請分設知縣一員、典史一員。其淡水，系海岸要口，形勢遼闊，并請增設捕盜同知一員。雍正下諭“從之，尋定諸羅縣分設縣曰彰化?！盵1]其他一些機構(gòu)的設立，也必須得到皇帝的首肯與支持。如雍正皇帝于雍正五年（1727年）二月十七日，根據(jù)福建總督高其倬的奏請，下諭：“加福建興、泉巡海道，移駐廈門；改臺廈道為臺灣道，添設臺灣府通判一員，駐澎湖，裁澎湖巡檢一員。”[1]乾隆二十三年（1758年）八月，閩浙總督楊廷璋條奏關于釐清彰化等臺屬邊界的酌定章程，乾隆皇帝認可后，當月下旨：“覽奏俱悉?！盵1]乾隆三十一年（1766年）十月，閩浙總督蘇昌上奏關于臺郡邊界事宜，乾隆皇帝批準后下旨：“如所議行?！盵1]乾隆二十三年（1758年）九月，閩浙總督楊廷璋上奏在臺添設塘汛：“臺灣北路左營石榴班汛林圯埔地方偏僻，請?zhí)碓O塘汛，于鹽水港汛內(nèi)撥外委一員駐扎，于石榴班汛內(nèi)撥兵十名，估建營房?！北孔h復：“應如所請。”乾隆皇帝下諭：“從之。”[1]乾隆三十二年（1767年）二月，閩浙總督楊廷璋上奏：“臺灣府淡水同知所屬八里岔，舊設巡檢一員，……應將八里岔巡檢移駐新莊，并請改給淡水廳新莊巡檢印信?！崩舨孔h準。乾隆皇帝下諭：“從之?！盵1]除了及時處理各種奏折外，皇帝還常常主動發(fā)現(xiàn)并過問臺灣有關事宜，可看出對治理臺灣的關切和重視。如乾隆皇帝在閱讀了藍鼎元所著的《東征集》后，于乾隆五十二年（1787年）五月三十日下諭：“此言大有可採。如所稱諸羅一縣，地方遼闊，鞭長莫及，應劃虎尾溪以上，另設一縣，分駐半線地方，并于各要隘處所，增添巡檢千把總員弁，以資防守等語。后從其說，添彰化一縣。至該處迄今，又閱六十余年，土地日辟，戶口日滋，酌量情形，有須添設文武員弁，以資控制撫馭之處，前經(jīng)降旨，令常青、李侍堯于剿賊完竣，辦理善后事宜時，一并籌酌。今閱藍鼎元即有此議，是臺灣增設官弁，實為最要?！盵1]皇帝對臺灣再設新縣、增加防守力量、添設官員等都要過問，一一提出自己的看法，是力圖時時將臺灣處于自己的掌控之中。

這一時期在機構(gòu)的設立和職責的確立上，采取的主要措施如：

一是設立新的機構(gòu)與官職。如為了讓在京城的皇帝能直接監(jiān)督臺灣官員，從康熙六十一年（1722年）開始，新設了巡臺御史，由清廷派臺巡視的官員，三年一次，由漢族和滿族官員輪流，定期巡察臺灣。旨在對地方政事的監(jiān)督與考核，以促進行政效能，對地方事務則不必管理，有言官性質(zhì)。開始僅為了解巡察，一般并不辦理當?shù)毓珓?。后根?jù)實際情況，也開始不同程度地介入臺灣一些事宜。如雍正皇帝于雍正五年（1727年）下諭“巡臺御史兼管學政”：“每年既派御史二員前往臺灣巡察，應將學政交與漢御史管理，甚為妥協(xié)?，F(xiàn)今御史尹秦在彼，著即辦理臺灣學政。嗣后，永著為例?！盵2]之后，又根據(jù)臺灣實際，改由“督撫及水師陸路兩提督”輪值，乾隆皇帝于乾隆五十二年（1787年）下諭：“向來三年一出派巡臺御史，滿漢各一員，前往巡視，該御史職分較小，且京派往，不能備悉該處情形，易為地方官欺騙，不過虛應故事，仍屬有名無實。嗣后著照四川巡查促浸儹拉之例，令該督撫及水師陸路兩提督，每年輪值一人，前往臺灣，嚴行稽查，該處道府廳縣，本皆督撫所屬，其賢否自易知悉，如有枉法營私，擾累小民之事，即可就近查明，據(jù)實參奏?！盵1]康熙六十一年（1722年）起，每年都由監(jiān)察院請旨派遣滿漢御史各一員，前往臺灣巡視，任期為一年，有政績者則留任一年。乾隆十七年（1752年），改為三年派往一次，巡畢即回不必駐留。乾隆三十年（1765年），再改為或停派、或數(shù)年派往一次，由皇帝自行決定。乾隆五十年（1785年）正式停派。此外，朝廷還根據(jù)臺灣實際情況，增設理番同知和海防同知。前者專門處理臺灣少數(shù)民族事務，后者與廈門專門處理走私與偷渡。如閩浙總督蘇昌于乾隆三十一年（1766年）十一月上奏：“臺灣熟番戶口眾多，應將淡水、彰化、諸羅一廳二縣所屬番社，設立理番同知一員，凡有民番交涉事件，悉歸該同知管理。查內(nèi)地泉州府西倉同知，地方綏靖無事，請裁，改為臺灣府理番同知；其西倉一帶地方，有晉江縣貼堂縣丞，與知縣同城，并無專管之事，應將該縣丞移駐同知現(xiàn)駐之石獅街，就近管理。至改設理番同知，俸廉役食，即照西倉同知額編之數(shù)改撥，書役民壯，亦照西倉額數(shù)募充；其衙署，現(xiàn)有彰化縣淡水同知舊署，毋庸另建，祗須頒給臺灣府北路理番同知關防。其南路臺灣、鳳山兩縣，社民甚少，查臺灣府海防同知，專管船政，請即以海防同知兼管，換給臺灣府海防兼南路理番同知關防。”吏部等部議復：“均應如所請?！鼻』实巯轮I：“從之?！盵1]

二是在職官制度方面出臺了系列新制。為了有效管理臺灣，清廷對臺灣官員的級別作了明確的規(guī)定。與全國地方職官設置一樣，臺灣最高的文官是道員，為正四品；其次是知府，為從四品；其三是同知、通判，前者為正五品，后者為正六品；其四是知縣，為正七品。清廷對各級官員所負責的職責提出了特別要求，以道員為例，福建臺灣道的職責是什么？乾隆皇帝根據(jù)臺灣的實際情況，于乾隆二年（1737年）下詔“敕福建臺灣道”：“茲命爾分巡臺灣道，專管運糧事務，駐劄臺灣府，管轄臺灣府、縣等處地方。其經(jīng)營錢榖各官，仍照舊聽爾統(tǒng)轄。首在撫綏黎民，勤宣德意，約束衙門官吏、胥役，使之恪遵法紀，毋致作弊生事，擾害官民。監(jiān)司本源既正，方可率表屬員，用循職業(yè)。宜加意修濬城池、積聚糧餉、督修戰(zhàn)艦。仍誡諭有司簡訟清刑、潔己愛民、生眾教訓、共圖保障。凡系流移人戶，須設法招徠，各復本業(yè)，不許奸人借端詐害。撫綏彝人，善加鼓勵；勸課農(nóng)桑，使服教化。查驗各島、澳出入船只，以防奸宄。其臺灣府倉庫錢糧，不時察盤，毋致虧空。所屬官員有貪殘溺職者，轉(zhuǎn)報該督、撫參處。爾仍聽督、撫節(jié)制，年終將行過事跡開送該撫，咨部察考?！盵2]由此可知，安撫百姓，開發(fā)臺灣，確保臺灣平安，是臺灣道員的重要任務，對其完成好壞，每年要定期考核。臺灣的道府官員如缺出，應怎樣解決呢？乾隆皇帝于乾隆五十二年（1787年）下諭：“臺灣道府，向有缺出，俱由該督奏請調(diào)補，易啟夤緣瞻徇之弊，嗣后該處道府缺出，俱著請旨簡放，倘該督撫提督等，于奉有此旨后，仍前玩弛，并不實力整頓，又復虛應故事，或致地方有滋事之案，惟該督撫提督是問?！盵1]歸根結(jié)底，還是要督撫提督負全責。

三是對臺灣最基層的管理采取保甲制。特別在臺灣發(fā)生黃教之案后，清廷認為最基層管理不嚴，是造成不能迅速平息民變的重要原因。乾隆皇帝在乾隆三十四年（1769年）下旨，要臺灣不僅要落實原編保甲，還要對新來人口編設保甲，以便互相覺察，由此可發(fā)現(xiàn)可疑之人，并將此落實與否作為考核官員的優(yōu)劣，諭中稱：“于歲底匯奏一次，以觀伊等之能否盡心，核其優(yōu)劣焉。”[1]

四是調(diào)動福建管理資源以補臺灣。只要有利對臺管理，福建的管理資源應向臺灣傾斜。乾隆三十三年（1768年）二月，福建巡撫崔應階上奏：“莆田縣所轄平海地方，逼處海濱，與臺灣之竹塹相對，離城。遠，應設專員駐守。查莆田縣原有縣丞一員，請移駐平海，以資彈壓，定為在外撿選調(diào)補要缺。”吏部等議準。乾隆皇帝立下諭：“從之。”[1]縣丞為正八品，主管全縣的糧馬和征稅，為呼應臺灣，以便更好管理，將莆田市縣丞移駐與臺灣竹塹相對的平海，也是對閩臺一體化管理的重視。

五是進一步加強閩臺間的溝通和聯(lián)系。如在閩臺間增設驛夫，以便更好使兩地連成一片。閩浙總督李侍堯曾上奏，稱：“閩省各州縣，統(tǒng)計五十七驛，額設夫三百一十名。現(xiàn)值臺灣賊匪滋事，往來折報緊要，應酌添臺站遞夫?！肿詮B門至鹿耳門，蚶江至鹿仔港，兩處?？冢张_站例，各設渡海夫六十名?！币鹎』实鄣闹匾?，即于乾隆五十二年（1787年）下諭：“福建省應行添設站夫，未將道里遠近、事務繁簡，分別聲明，難以縣議，請敕交該督查明具奏一折。（現(xiàn)在臺灣正在剿捕賊匪之時，所有文報往來，最為緊要，自應酌量添設驛站，以便迅速接遞。朕早經(jīng)想及，未及降旨，而李侍堯亦并未先行具奏，僅咨部辦理，未免遲緩，此時該省軍務繁多，若俟來往行查，更需時日。所有福建省應添設站夫，著照該督所咨辦理。）”[1]閩臺間增添站夫，以便在閩臺間能迅速傳遞信息，有利于提升福建對臺灣管理的效率。

三、乾隆五十三年（1788年）至同治十三年（1874年）

第三時期是乾隆五十三年（1788年）至同治十三年（1874年），臺灣行政建置為：臺灣府、臺灣縣、鳳山縣、嘉義縣、彰化縣、淡水同知、澎湖通判、噶瑪蘭通判。從清初的康熙二十三年（1684年）臺灣設一府三縣，至同治十三年（1874年）臺灣設一府四縣三廳，190年，臺灣行政建置的區(qū)劃調(diào)整并不大。這一時期朝廷仍然加強對臺灣的掌控，凡涉及事項的變更都要奏報朝廷。福建督撫雖有實權，但不能最后拍板，最后決定權還在朝廷。有時是皇帝直接介入，如改諸羅縣名為嘉義縣，則由乾隆皇帝直接干涉，乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）稱：“至嘉義一縣，朕因該處民人隨同官兵竭力守城，錫以新名，用示嘉獎?！盵1]大多是由福建督撫奏報朝廷批準，如欽差協(xié)辦大學士陜甘總督辦理將軍事務公福康安、福建巡撫徐嗣曾奏添設移駐文員營汛事宜：“鳳山縣城，現(xiàn)擬改建埤頭街，請以下淡水巡檢移駐舊城，將阿里港縣丞移駐下淡水；北路斗六門請?zhí)砜h丞一員，歸嘉義縣管轄，將原設巡檢移大武垅。并請嗣后調(diào)任臺灣各該縣廳，均照道府例改為五年俸滿，以專責成。彰化縣城，請?zhí)肀话侔耸弧盵1]這份奏折中因有請求“添兵”內(nèi)容，故由軍機大臣議行。從此奏折中可得知，凡一縣中的“改建”、“移駐”、“添員”、“改俸”等，都要奏請朝廷批準。臺灣新增添機構(gòu)和改變機構(gòu)，亦須由閩浙總督等報吏部審議，最后由皇帝批準。這類奏報，不僅陳述要求“增添”、“改變”的機構(gòu)，還必須陳述“增添”、“改變”的原因和理由，并提出“增添”、“改變”后供俸和額編的解決辦法。如閩浙總督覺羅伍拉納等奏稱：“臺灣淡水同知所轄之新莊巡檢，該處地廣人稠，巡檢難資佐理。又臺灣縣所轄之羅漢門縣丞，該處民戶無多，祇須設一巡檢，足以彈壓。請將新莊巡檢，改為新莊縣丞，仍歸淡水同知管轄；羅漢門縣丞，改為羅漢門巡檢，仍歸臺灣縣管轄；該縣丞、巡檢，各有原建衙署，額編養(yǎng)廉，及書役俸工，祇須互為改駐支撥，無庸議增?！崩舨孔h復：“應如所請?！鼻』实塾谇∥迨哪辏?789年）下諭：“從之?！盵1]而臺灣官職設置，往往參看當?shù)亻_墾的情況。如嘉慶皇帝在嘉慶十五年（1810年）下諭：“至所涉官職，應視其地方之廣狹，酌量議添，或建為一邑，或設為分防廳鎮(zhèn)，俱無不可。”[1]總督汪志伊奏請：“建福建臺灣噶瑪蘭城樓四座，北關一座，炮臺一座，并立山川社稷壇廟設通判、縣丞、巡檢各一員，聽淡水同知就近控制。守備、千總各一員，把總、外委各二員，額外外委三員，戰(zhàn)兵二百五十五名，守兵一百四十名，歸艋舺營游擊兼轄?！奔螒c皇帝于嘉慶十六年（1811年）下諭批準。

這一時期對臺灣的管理，愈加注重發(fā)揮閩臺官員的作用，具體如下：

一是對福建省高官治理臺灣提出具體要求。閩臺之間相隔臺灣海峽，有時風浪兇險，往往被管理臺灣的福建省高官視為畏途。福建省高官怎樣隔海有效管理臺灣呢？首先，保證巡臺時間。乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）規(guī)定：“今思閩省總督軍巡撫等，每年應輪往臺灣巡查一次，來往重洋，均資靈祐，特將班禪額樂德尼所進右旋白螺，發(fā)交?？蛋玻诙绞饾崈籼?，敬謹供奉，每年督撫將軍提督等，不拘何員赴臺灣時，即令帶往渡海，俾資護佑，俟差竣內(nèi)渡，仍繳回督署供奉?！盵1]“右旋白旋”為行船吉祥物，據(jù)傳攜此物可平安渡海。為督促官員渡海，乾隆皇帝不惜祭出珍藏的寶物，可見對渡海巡查的重視。其次，加強巡臺力度。為提升巡臺官員的份量，加強對臺灣的稽查監(jiān)控，將派“巡臺御史”巡臺，改為派“督撫及水師陸路兩提督”巡臺。乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）在論及“定巡察臺灣例”時，下諭：“臺灣孤懸海外，遠隔重洋，民情刁悍，奸徒易滋事，向來祇派御史前往巡視，職分較小，且不能備悉該處情形，殊屬有名無實，著將請派巡臺御史之例停止。令該督撫及水師陸路兩提督，每年輪值一人前渡臺灣，嚴行稽查，如地方文武，或有枉法營私，擾害兵民之事，即可就地查明，據(jù)實參奏。福州將軍亦系該省大員，自應一體輪派。至海洋風信靡常，前已降旨令該督撫等祇須視風信平穩(wěn)，配船前往，不必拘定時日。但遠渡重洋，究系涉險，如該將軍、督撫、提督內(nèi)，有年逾七十者，著免其前往，以示體恤?！盵1]赴臺巡查的閩省督、撫、提督親臨實地后，大都提出了大量的意見和建言，有的還是有一定針對性，確實解決了一些問題。嘉慶皇帝也對福建總督將軍提出具體要求，并于嘉慶十五年（1810年）下諭：“總須時有大員前往巡閱，使之敬畏。嗣后福建總督將軍每隔二年，著輪赴臺一次?！盵1]第三，必須及時前往。對于臺灣常出現(xiàn)的突發(fā)性急事，閩省高官除了及時了解情況奏報外，有時還需親自及時前往。如道光十一年（1831年）十月，嘉義縣迆北閩粵械斗，閩浙總督程祖洛五百里馳奏，道光皇帝于當月下諭，要軍機大臣轉(zhuǎn)達程祖洛：“浙省并無要事，著迅赴福建省城，或酌派得力鎮(zhèn)將帶兵渡臺，或親往相機妥辦，六年間，該處匪徒滋事，前任閩浙總督孫樂準馳往廈門，調(diào)度策應，旋即赴臺督辦，迅速竣事。此次就否如前辦理，總在該督確探情形，自行酌辦。”[1]道光皇帝于第二天再下諭：“程祖洛接奉前旨，自己迅赴福建省城，著體察臺灣情形，如須親往，即渡臺督辦，可止則止。”[1]并于十一月命福州將軍瑚松額為欽差大臣，馳往臺灣。

二是在臺官員如無特殊要事不容暫離臺灣。這一規(guī)定有利于促使在臺官員沉下心來長期經(jīng)營，不至于心不在焉。有的在臺官員想以“赴京陛見”為名暫離臺灣，皇帝概不允許。如臺灣鎮(zhèn)總兵武隆阿曾上奏想赴京陛見，嘉慶皇帝于嘉慶十五年（1811年）下諭：“臺灣遠隔重洋，在海疆中尤為重要之區(qū)，該處文武大員惟鎮(zhèn)道二人管轄兵民，職守綦重?，F(xiàn)雖洋面肅清，漳、泉客民斗案亦俱完結(jié)，但地處重鎮(zhèn)，時資彈壓，該鎮(zhèn)豈容暫離？即如新疆辦事大臣，從無奏請陛見之事，邊疆外海，宜同一例，武隆阿所請，著不準行。嗣后臺灣鎮(zhèn)總兵，除有升調(diào)準其奏請陛見外，余俱不得奏請陛見，著為令?！盵1]嘉慶皇帝認為：臺灣特殊，故臺灣當?shù)毓賳T，必須長期處于高度戒備狀態(tài)，特別一些重要崗位，即使“暫離”也不得容忍。

三是重視閩省高官提出的治臺策略。清代皇帝重視治理過臺灣的閩省高官提出的建議，認為他們有實踐經(jīng)驗，故往往予以采納。如閩浙總督程祖洛在平定臺灣嘉義之亂后，曾于道光十四年（1834年）上奏治理臺灣二十條方針，得到道光皇帝的批準。其上奏內(nèi)容非常廣泛且具體，涉及方方面面，第一：“禁偷渡以杜盜源”；第二：“行清莊以除盜藪”；第三：“嚴連坐以杜包庇”；第四：“禁搬徙以免窺伺”；第五：“實力化導以挽頹風”；第六：“修建城墻、竹圍、炮臺，增設月城、兵房，以資捍衛(wèi)”；第七：“劃勻臺灣、嘉義二縣界，以資維制”；第八：“酌議裁改汛防，以資彈壓”；第九：“修筑土堡、衙署、兵房，以資戍守”；第十：“練習技藝，以臻熟諳”；第十一：“按期會哨，以資巡緝”；第十二：“駐防汛弁，不準任意更調(diào)”；第十三：“酌更營弁調(diào)補內(nèi)地章程”；第十四：“酌減臺募兵數(shù)”；第十五：“考校班兵，以杜頂冒”；第十六：“選制軍器，以收實用”；第十七：“清釐屯務，以示體恤而資調(diào)遣”；第十八：“整復隘口，以杜勾番滋事”；第十九：“嚴硝磺之禁，以杜私煎”；第二十：“嚴申鐵禁，以防偷漏”。[1]每條治理方針下面都列有具體措施，如第五條“實力化導以挽頹風”具體所列措施為：“嗣后責令臺灣鎮(zhèn)道府廳縣及駐防鄉(xiāng)鎮(zhèn)之縣丞、巡檢等官，每逢朔望傳集衿耆，敬謹宣講圣諭廣訓。并責成各學教官，于農(nóng)隙時周歷稽查訓蒙之人是否皆堪為后生矜式，明示獎罰?！盵1]

四、光緒元年（1875年）至光緒十年（1884年）

第四時期是光緒元年（1875年）至光緒十年（1884年），臺灣行政建置為：臺灣府、臺灣縣、鳳山縣、嘉義縣、彰化縣、恒春縣、澎湖通判、卑南同知、埔里社同知、臺北府、淡水縣、新禾縣、宜蘭縣、基隆通判。這一時期的臺灣行政建置特點是添設了府、廳、縣，這是北臺灣得以大規(guī)模開發(fā)后管理上的需要，特別是臺北府的設置，標志著臺灣政治、經(jīng)濟、文化又形成了一個中心，并開始逐漸北移。這一時期朝廷仍然不放松對臺灣的控制，奏請在臺添各種機構(gòu)皆需得到皇帝認可或朝廷批準。如沈葆楨等先后具奏在臺北建府廳縣等事宜。[3]經(jīng)軍機大臣議準后，最后由光緒皇帝于光緒元年（1875年）十二月二十日下諭：“準其于福建臺北艋舺地方添設知府一缺，名為臺北府，乃隸于臺灣兵備道，附府添設知縣一缺，名為臺北府，仍隸于臺灣兵備道，附府添設知縣一缺，名為淡水縣。其竹塹地方原設淡水廳同知，即行裁汰，改設新竹縣知縣一缺，并于噶瑪蘭廳舊治添設宜蘭縣知縣一缺，即改為噶瑪蘭廳通判為臺北府分防通判，移紮雞籠地方。”[1]沈葆楨還奏請于車城南猴洞地方建設縣治，名曰恒春，先設知縣一員，以資治理，都得到光緒皇帝認可。

這一時期對臺灣的管理，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是改巡撫“巡查臺灣”為“移紮臺灣”。同治十三年（1874年）十一月，沈葆楨上奏長篇的《福建巡撫移駐臺灣》，提出了移駐的十二項理由：一是遇事可當機立斷；二是可促使鎮(zhèn)（治兵）、道（治民）各司其職；三是有利于督撫準確遴選治臺官員；四是可公道快速懲惡平)使人心帖服；五是有利于約束臺兵；六是可有效制止貪黷之風；七是可避免鎮(zhèn)道遭不得志者在省城蜚語中傷；八是可及時預防或疏通作亂禍源；九是可根據(jù)具體情況靈活處理問題；十是可根據(jù)需要隨時調(diào)遣官員；十一是可隨事設官分職；十二是可就地察勘以推動開煤煉鐵等新興工業(yè)發(fā)展。[3]沈葆楨的意見得到大部分官員反對，理由主要是：福建全省有十府、二州、五十七縣，如巡撫駐臺，則位于大陸的福建如何兼顧？光緒皇帝對沈葆楨的提議頗有同感，于光緒二年（1876年）三月七日下諭批準。光緒皇帝認為，既然是福建巡撫，就要對全省負責，而臺灣已屬福建所轄，不可再派官員專管，故要福建巡撫按管理其他府縣一樣管理臺灣，并從此定福建巡撫建行署于臺北，一年以半年時間駐臺。福建巡撫冬春半年駐臺后，不僅使閩臺一體化管理更加落實，一些能干的巡撫（如丁日昌等）果然查出臺灣不少弊端，均盡可能地給予及時解決。

二是明確在臺巡撫的權限。光緒皇帝于光緒十年（1884年）下諭：“前直隸提督劉銘傳著賞給巡撫銜，督辦臺灣事（軍）務。所有臺灣鎮(zhèn)道以下各官均歸節(jié)制?！盵1]明確巡撫為臺灣最高長官，也拉開臺灣建省維幕。光緒皇帝在論及沈葆楨等“奏籌巡撫兼顧省臺情形暨臺灣各路續(xù)辦事宜”時，于光緒元年（1875年）下諭：“至巡撫有全省地方之責，自難常川駐臺。凱泰擬于冬春駐臺，夏秋駐省，庶兩地均可兼顧。即著照所請辦理。該撫現(xiàn)返省垣，若俟明歲冬間始行赴臺，為日過久。著俟假滿后即將省署應辦事宜趕緊料理，即行渡臺，以資鎮(zhèn)攝。該撫駐省期間，臺郡一切事務，即著夏獻綸（按：夏為福建臺灣道）等妥為辦理?！盵1]明確了巡撫在福建期間，由福建臺灣道處理臺灣一切事宜。光緒皇帝在論及沈葆楨等具奏“臺北擬建府縣廳，請移紮南北路同知，酌改臺地營制，臺屬考試請歸巡撫主政”時，于光緒元年（1875年）下諭：“福建巡撫現(xiàn)在既有駐臺之日，其臺地營制，并著照所議，該千總以下由巡撫考拔，守備以上仍會同總督揀選題補，臺灣鎮(zhèn)總兵撤去掛印字樣，歸巡撫節(jié)制，即將安平協(xié)副將裁撤。至所請移紮南北路同知，并歸巡撫考試等語。臺灣南路同知，即著移紮卑南。北路同知改為中路，移紮水沙連，各加撫民字樣。臺灣學政事宜，并著歸巡撫兼理?！盵1]明確了巡撫在考拔下屬、節(jié)制官員、移紮機構(gòu)、兼理事務等方面的職責。為使福建巡撫更加注力于臺灣，以至有官員提出干脆將福建巡撫改為臺灣巡撫，雖然當時沒有結(jié)果，但卻為十年后臺灣建省埋下了伏筆。

三是給臺灣道有獨立上奏的權力。在清代，文官總督、巡撫、按察使，武官提督、總兵，都可以專折奏事。但臺灣文官最高的是臺灣道，武官最高的是臺灣鎮(zhèn)總兵，按清制，有事上奏時必須由福建總督巡撫轉(zhuǎn)奏。后來設了巡臺御史，有了專折奏事的權。巡臺御史撤消后，臺灣道、臺灣鎮(zhèn)總兵可直接上奏。“總兵”和“道”雖是平行，但“總兵”官階比“道”高，所以上奏時，總是由總兵領銜，道附后面。為了防此臺灣鎮(zhèn)的非常舉動，后又加臺灣道以按察使銜，使有獨立奏事的權，不必附在總兵之后，以便朝廷能及時掌握臺灣的情況。[4]

[1]張本政.葉清實錄曳臺灣史資料專輯[M].福州院福建人民出版社袁1993院64袁96袁101袁200袁209袁210袁211袁212袁215袁246袁250袁255袁375袁398袁473袁506袁525袁554袁587袁597袁723袁725袁783袁785袁851-853袁1031袁1032袁1079.

[2]劉良璧.重修福建臺灣府志(上)[M].臺北院野行政院文化建設委員會冶堯遠流出版事業(yè)股份有限公司袁2005院92-93袁105.

[3]朱華.沈葆楨之集[M].福州院葉船政文化研究曳編委會袁2008院215.

[4]陳遵統(tǒng)袁等.福建編年史(下)[M].福州院福建人民出版社袁2009院1165.

[責任編輯：陳曉蔚]

K249

A

1008-7346(2015)04-0001-07

2015-06-30

本文系福建省社科規(guī)劃項目葉閩臺野五緣冶文化研究曳(2008B115)堯國家社科基金特別委托項目子課題葉閩臺文化史研究曳(09@ZH015)的階段性成果。

何綿山袁男袁河南固始人袁福建廣播電視大學閩臺文化研究所教授。