洪曄娟

“陽光政府”、“科學決策”和“依法施政”是本澳政府一直所倡導的施政理念，雖然不少部門身體力行的去實踐這些理念，但某些環(huán)節(jié)還有很大的發(fā)展空間，其中不得不提的，就是現(xiàn)下多個部門的政府採購環(huán)節(jié)，漏洞百出、為人詬病。今次，本刊邀請到了澳門大學政府與行政學系的何秋祥助理教授，請他為我們分析澳門現(xiàn)在政府採購的弊端以及應該如何改革政府採購等多個問題。

法律落後難適應

澳門的公務採購法沿用至今已有三十多年，為了特區(qū)政府的社會、文化和經(jīng)濟發(fā)展，政府展開的採購項目，無論在數(shù)量或在質(zhì)量上都持續(xù)不斷地增加或提高。從採購項目角度看，累計最多金額的大部分都是工程項目的不動產(chǎn)建造，其次是不動產(chǎn)施工的顧問、研究、協(xié)調(diào)或監(jiān)察，第三是設施的管理、營運、保安、清潔或保養(yǎng)。

那麼，已經(jīng)有三十多年的公務採購法，是否還適用於澳門當下呢？對於記者直截了當拋出的問題，澳門大學何秋祥助理教授給予否定的回答，他分析到：“政府採購的法律制度基本上可從兩方面思考，第一是與政府採購有關的開支制度，其二是適用採購方式的程序法?！?/p>

據(jù)瞭解，在政府採購法中，關於開支是這樣規(guī)定的：財產(chǎn)與勞務方面以75萬元為界限，小於75萬的金額可根據(jù)具體金額採用書面招標或者口頭招標的形式，超出75萬的項目需採用公開招標的形式；公共工程方面則要求超出250萬的項目必須公開招標。但是對於一些特殊項目，政府有權豁免招標，這也就導致近年政府一些過億的工程無需公開招標，市民對於項目的批付也就無權過問，難免讓人心生疑慮。

“適用採購方式的程序法主要是為招標方式而制訂的，以諮詢方式進行採購必須依照程序法進行相關的行政步驟，例如：問價方式、訂立合同等等的步驟。缺一不可，整個行政審批的時效，非常緩慢，往往出現(xiàn)採購審批下達之後，原先的採購價格早已經(jīng)不適用，令相關部門和供應商進退兩難。”何秋祥如是說。記者相信，法律的滯後是造成本澳政府採購漏洞百出的主要原因。那現(xiàn)今政府採購出現(xiàn)的問題又有哪些呢？

“首先出現(xiàn)的問題是政府採購的開支不符合現(xiàn)狀?！焙吻锵樽屑毜貫橛浾叻治觯骸皰褓彿ㄖ幸?guī)定的金額數(shù)字是多年以前，而現(xiàn)在社會通貨膨脹的價格早就遠超當年，一成不變的規(guī)定使得近年政府採購項目以招標方式進行採購的數(shù)目大幅增長，給行政工作帶來巨大壓力。同時，負責採購的人員工作程序上不明確，工作繁雜和量重，行政效率偏低並且存在潛在的貪污舞弊的可能性。”他舉例補充，法律滯後所帶來的另一問題，就是目前與政府採購有關的開支制度和政府公共財政管理制度之間，在實務上存在概念上的矛盾?！袄纾赓U辦公室在與政府採購有關的開支制度下被當作財產(chǎn)的開支，而在公共財政管理制度下，有關開支是規(guī)範在服務開支的會計帳目中，這也是不容忽略的一個問題?！?/p>

種種跡象看來，政府採購法的法律改革已經(jīng)“劍在弦上，不得不改了”。雖然澳門當下仍處於政府採購法的草擬階段，但尚未公開擬本向公眾諮詢，也未披露政府對該法律制度的改革方向，不知還要多久才能更新現(xiàn)有的法律條文。

變革方式惹爭議

不少人士認為政府應該放開採購的權限，由各部門、機構建立靈活多變的採購制度，也有部分意見認為建立一個負責採購招標的統(tǒng)籌部門，採用統(tǒng)一標準即可。為此，記者也與何秋祥助理教授探討了該建議的可用性。

在何秋祥看來，這兩種說法都有其不足之處。他告訴記者，“標準化的政府採購制度，一定上是能有效讓各公共部門遵循單一的制度處理採購工作。各公共部門承擔在法律賦予的職能範圍中展開行政工作，在制度化的建設下，各項工作能在標準化的規(guī)範下開展和完成。但是，假如各公共部門各自訂定採購制度，那便不能稱為政府的制度，充其量只能看成是各部門內(nèi)部的處理措施和方法?！?/p>

何秋祥認為，如果採用各個部門自行制定採購條例，可能出現(xiàn)一些問題：首先，會使各公共部門在執(zhí)行相同的工作中各施各法，某些部門或個人可能因不同的制度而作出不正當?shù)氖虑榛驖M足一己私欲的行為，甚至做出行政違法；其次亦會令到同一投標人或報價公司為同樣的採購項目參加不同公共部門的採購有不同要求、對待及處理方法。何秋祥進一步補充道：“鑒於各公共部門的職能、組織規(guī)模、人員專業(yè)能力等等多方面都有所不同，而且各公共部門不一定能為自己部門制訂完整和配合其他法規(guī)的採購制度，這種方式就會適得其反。”

此外，他也提出一個統(tǒng)籌部門不能代表一個標準化政府採購制度的觀點，如是分析，“其實，在目前的政府採購工作中，是存在特定採購項目的中央採購，該項目就是各公共部門的日常消耗性物品。只要公共部門參與該中央採購，便由一個統(tǒng)籌部門負責招標，而參與的公共部門便毋須自行展開採購工作。”

那麼，採用統(tǒng)一的採購統(tǒng)籌部門又有何不足之處？何秋祥進一步解釋道，這種方式的缺點在於各公共部門的採購項目原則上是不一樣的，而且某些部門的每一次採購並不是常規(guī)或者定期的。儘管各公共部門可能有同類項目需要採購，但其內(nèi)容和性質(zhì)都不一樣，在處理上要有不同的考慮、準備和安排等等，而有關的評審準則也因應相關採購項目的要求各不相同，難以集中和統(tǒng)一由一個部門為所有公共部門負責採購所有項目。

藉何秋祥的分析可以得知，不論上述兩種方式是否適合政府採購變革的方向，都是為了保證政府採購可以高效率、便捷、公正的完成，只是改革的方式，有待政府去探索。

三建議構造政府採購新方式

面對早期澳葡政府遺留下來關於政府採購的“疑難雜癥”，當下本澳政府又該如何去修改政府採購法？在採訪過程中，何秋祥教授給出了以下三點建議。

首先是採購方式的門檻必須按照目前社會的經(jīng)濟狀況適當?shù)靥岣?，過去的金額和方式太過落後，如今的政府採購，對金額和其他方面的考量必須改變，比如可以使用電子採購等多種新式方式，何秋祥指出，政府採購的變革方向需爭取在嚴格地以招標方式執(zhí)行高價採購項目和以諮詢方式提高行政效益之間取得平衡。

第二是建立一套行之有效的標準化政府採購制度，與社會經(jīng)濟發(fā)展並進，有利於提高行政效率和效能。 這個一環(huán)節(jié)的變革是為了杜絕行政腐敗的出現(xiàn)，何助理教授嚴肅地說：“政府在減輕採購人員不合理不合法的工作量的同時，只有清晰明確採購法律制度和程序，才能也提高行政效率，杜絕行政腐敗的問題?！?/p>

第三點則是需要將採購制度與公共財政管理在法律制度上理順，不能再出現(xiàn)不同的概念和審計方式。當然，加強監(jiān)督的環(huán)節(jié)也必不可少。

當記者問及何秋祥助理教授是出於何種考量提出以上建議的時候，他告訴記者，考慮到目前澳門的經(jīng)濟結構在技術上再次開始變化，博彩收入下降，意味著徵收的博彩稅亦隨之下降?！鞍拈T特區(qū)政府要做好符合社會經(jīng)濟和文化發(fā)展的政府採購政策和計劃，才能有效善用資源?！彼H為肯定的續(xù)談，“由於政府採購開支關係到供應商或承建商的龐大利益，必須在與政府採購有關法律制度的改革中引入一些措施和做法，讓採購過程的每一環(huán)節(jié)發(fā)生的事情有效地得到不同程度的監(jiān)管或監(jiān)控，儘可能避免任何貪污舞弊的不法行為出現(xiàn)?！?/p>

長期以來，政府採購項目是多樣和複雜的，若本澳政府能盡快地在形式上和內(nèi)容上，適當?shù)刂朴唽ｉT的規(guī)則和指引，相信定會對各公共部門的政府採購工作提供便利，也可以確保各公共部門的採購工作達到必要的技術和質(zhì)量水平，畢竟，政府採購涉及公眾資源配置，與每個人都息息相關。希望當局儘早出臺相關的條文，不要一拖再拖，難上加難了。