金勝利

（交通運輸部海事局，北京 100736）

內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸綜合治理對策探討

金勝利

（交通運輸部海事局，北京 100736）

文章嘗試運用馬克思主義的唯物辯證法觀點，以問題引導，深入調(diào)研，分析沿海水域通航環(huán)境管理中涉及的一大難題“治理內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸”。由于內(nèi)河船參與海上運輸，成為每年海上事故的一個重要因素，沉船、死亡事故一直居高不下。十幾年來海事部門一直努力治理，也取得了一些成效，但卻是久治不愈的難題。文章結(jié)合所學的理論，利用唯物辯證法、矛盾的普遍性與特殊性以及普遍聯(lián)系等原理，力求尋找解決內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸?shù)木C合治理對策。

內(nèi)河船；海上運輸；違法；綜合治理措施

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；全面推進依法治國、努力建設法治中國；堅持科學立法，堅持嚴格執(zhí)法，堅持公正司法，堅持全民守法。中國海事局作為政府海上經(jīng)濟活動的行政執(zhí)法隊伍，在當前推進政府職能轉(zhuǎn)變，全面推進依法行政，嚴格執(zhí)法的大形勢下，針對執(zhí)法過程中的一些難題進行深入研究，就是推進嚴格執(zhí)法依法行政的具體實踐。

筆者嘗試運用馬克思主義的唯物辯證法觀點，以問題引導，深入調(diào)研，分析沿海水域通航環(huán)境管理中涉及的一大難題“治理內(nèi)河船違法參與海上運輸”。由于內(nèi)河船參與海上運輸，成為每年海上事故的一個重要因素，沉船、死亡事故一直居高不下。十幾年來海事部門一直努力治理，也取得了一些成效，但卻是久治不愈的難題。例如，2012年在渤海灣水域開展治理砂石船專項活動；2013年7月～9月，在江浙滬水域開展聯(lián)合治理內(nèi)河船參與海上運輸活動；2014年11月起，在全國沿海水域開展全面治理內(nèi)河船參與海上運輸專項活動。通過這些專項治理活動，取得了相當?shù)某尚?，同時也發(fā)現(xiàn)了很多問題。本文在總結(jié)經(jīng)驗、調(diào)研和深入分析問題的基礎上，提出進一步解決內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸問題的對策，對海事機構(gòu)當前法規(guī)建設提出建議，從一個側(cè)面推進嚴格執(zhí)法地落實。

一、內(nèi)河船違法參與海上運輸問題產(chǎn)生背景和復雜性

（一）為什么說內(nèi)河船參與海上運輸違法？違反哪些法規(guī)？

內(nèi)河船和海船是根據(jù)航行區(qū)域和技術(shù)性能對船舶的分類。內(nèi)河船根據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河船舶建造規(guī)范》建造，其結(jié)構(gòu)強度、穩(wěn)性、救生、通信等要求只適合內(nèi)河水域航行，不適合海上航行。內(nèi)河船到海上航行，船毀人亡的風險極高，為中國現(xiàn)行法規(guī)《中華人民共和國海上交通安全法》所禁止，故為

違法。內(nèi)河船船員持有的是內(nèi)河船員證書，船員不適任，違反《中華人民共和國船員條例》；超航區(qū)經(jīng)營，違反《中華人民共和國國內(nèi)水路運輸管理條例》。

（二）內(nèi)河船參與海上運輸問題是怎么產(chǎn)生的？為什么要治理？

2000年前后，上海開始建設小洋山港口，需要大量的砂子、石料等。該工程是當時國家、上海市重點工程，工程規(guī)模巨大，且要求的時間短，一時沒有足夠的適宜的海船參與運輸；同時工程承包單位受利益驅(qū)動，也主張使用成本低的內(nèi)河船；基于這種特殊的背景，當時通過行政渠道，對參與建設的內(nèi)河船做了救生、通信等方面的簡要彌補措施后，在當時的特殊背景下就開始了嘗試。

隨后的幾年，尤其是2004年以后，沿海各地大規(guī)模的圍海造地運動，以及陸地上的房地產(chǎn)事業(yè)的大發(fā)展對砂石料的需要，成為大規(guī)模的內(nèi)河船到海上違法冒險淘金的真正動力，并且逐步形成了一個利益鏈條，滲透到了與此相關的各個方面。賺錢效應已經(jīng)使船主、船員、工程業(yè)主等利益攸關方完全無視法規(guī)存在、漠視生命的安全。每每到臺風、冬季冷空氣來臨，惡劣天氣等，就會收到求救信息，有的內(nèi)河船連求救信號都無法發(fā)送，船舶就沉沒了。內(nèi)河船的船員沒有經(jīng)過相應的海上培訓，不懂得海上航行規(guī)則；夜間航行號燈號型不是海船規(guī)定的信號，或者干脆沒有顯示號燈號型，因而發(fā)生碰撞。由此帶來的一件件死亡、失蹤沉船事故，令人痛心，而后續(xù)事故處理往往引起群體事件等。如2015年5月份在天津港主航道附近發(fā)生的內(nèi)河船“皖江順1318”被馬紹爾群島籍“瑞克麥斯?jié)h堡”撞沉事故，造成1人死亡1人失蹤。該船死亡和失蹤船員家屬60余人在天津海事局呆了許多天。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2014年7月至2015年5月底11個月在海上發(fā)生的內(nèi)河船事故總數(shù)20起，其中碰撞5起，擱淺4起，自沉10起，火災1起；死亡8人，失蹤29人。海事機構(gòu)面臨社會輿論、上級主管部門、局部交通環(huán)境惡化等種種壓力。保護人民生命財產(chǎn)安全，維護海上正常交通秩序，為航運經(jīng)濟發(fā)展保駕護航是海事機構(gòu)的神圣職責，因此海事機構(gòu)在治理內(nèi)河船違法參與海上運輸中責無旁貸。

二、海事機構(gòu)在治理中所采取的措施和效果

自2010年以來，先后在渤海灣、江浙滬水域進行了區(qū)域性專項治理活動。專項治理工作的優(yōu)點是針對性強、聲勢大，對違規(guī)者造成高壓態(tài)勢，形成震懾作用，對后續(xù)長效機制的形成具有探索作用。

（一）主要采取的治理措施

1.集中力量，區(qū)域聯(lián)動

對內(nèi)河船違規(guī)在海上活動進行相對集中的區(qū)域進行持續(xù)的查處，與地方政府相關部門聯(lián)合行動。如唐山海事局與當?shù)氐奶鼐献?，對滯留的船舶、船員通過法律途徑起訴處理，起到了震懾作用；福建海事局與福建省交通運輸廳、漁業(yè)廳、公安邊防總隊、安全監(jiān)督局共同聯(lián)合行動，協(xié)同海上執(zhí)法力量，收到了較好的效果。

2.源頭治理，查處與宣傳教育并用

主要是對轄區(qū)內(nèi)的涉水工程建設單位進行規(guī)范管理，要求使用合法的海船載運的砂石料，對違規(guī)購買使用內(nèi)河船載運砂石料的企業(yè)，采取暫停施工等措施。根據(jù)統(tǒng)計，查處的內(nèi)河船來源地依次為：江蘇、安徽、福建、廣東、湖北、河南、湖南、山東等省份。從2014年7月以來，采取將查處信息發(fā)送到被查處的船舶登記注冊地的海事機構(gòu)、水路運輸管理部門，由當?shù)睾Ｊ聶C構(gòu)采取措施將查處的內(nèi)河船遣返回內(nèi)河水域。同時，在來源地開展法規(guī)宣傳教育，預防內(nèi)河船到海上經(jīng)營，有效降低了海上的內(nèi)河船存量，減少了增量。

3.疏堵結(jié)合，引導市場發(fā)展

海事機構(gòu)采取加大海上巡航檢查，主要入海通道攔截檢查內(nèi)河船，查處后依法從重處罰；專項治理活動持續(xù)長達1年，始終保持高壓態(tài)勢，這在以往是少有的。違法內(nèi)河船經(jīng)營者已經(jīng)看到違法經(jīng)營沒有出路，部分公司開始建造合格的海船；部分船舶經(jīng)過動員工作，主動從沿海回到內(nèi)河水域；沿海的船公司看到海事機構(gòu)治理的決心，也開始敢于加大投入制造更多的海船。例如浙江舟山億海船務有限公司，投資十幾億，計劃建造12條專用海船運輸砂石；在江蘇泰州督查過程中，也了解到1家原來使用內(nèi)河船參與涉海工程砂石運輸?shù)墓?，準備建?艘

海船來替換內(nèi)河船。上述兩個例子說明嚴格執(zhí)法行動已經(jīng)產(chǎn)生政策引導作用。

4.加大信息溝通，逐步建立誠信體系

自2015年7月份開始，專門用于治理內(nèi)河船違法參與海上運輸?shù)膱?zhí)法信息交換平臺在中國海事局網(wǎng)站上運行。這可以將沿海的海事機構(gòu)查處的違法內(nèi)河船信息第一時間反饋到船舶登記注冊地海事機構(gòu)和水路運輸管理機構(gòu)，便于聯(lián)合執(zhí)法，盡快將被查處的內(nèi)河船遣返回內(nèi)河水域。

對違規(guī)的工程施工企業(yè)、內(nèi)河船管理公司、經(jīng)營人進行通報，使海事監(jiān)管部門、水路運輸監(jiān)管部門、安全監(jiān)管部門等都能及時得到相關信息，這些違法記錄將影響到船舶經(jīng)營人的經(jīng)營資質(zhì)審核，所屬船員考試換證、公司所屬船舶的重點跟蹤檢查等；對涉海工程施工單位違章的，將影響今后工程招投標。

（二）主要取得的治理成效

2014年7月至9月，通過在江浙滬水域3個月的治理，江浙滬各級海事管理機構(gòu)共出動執(zhí)法人員72 397人次，執(zhí)法船艇25 299艘次，共檢查從事海上運輸內(nèi)河船舶319艘次，攔截檢查船舶2 241艘次，檢查宕口、碼頭浮吊10 040次，處罰違法船舶257艘次，罰款297.14萬元，拘留5人，已經(jīng)對內(nèi)河船舶參與海上運輸形成了威懾。

2014年10月繼續(xù)推廣江浙滬區(qū)域治理的經(jīng)驗，在全國沿海開展全面治理內(nèi)河船參與海上運輸工作，建立起沿海直屬海事機構(gòu)與內(nèi)河船來源地海事機構(gòu)和運輸管理部門之間的動態(tài)聯(lián)絡機制。至2015年10月，全國沿海共查處 1 538艘次內(nèi)河船舶。召回違規(guī)的內(nèi)河船舶412艘。這是以前治理活動中沒有做到的，與2013年以前的做法相比有了很大進步。有效遏制了部分沿海水域內(nèi)河船泛濫勢頭，大大減少了事故次數(shù)，降低了海上事故風險。這是專項治理活動取得的明顯成效之一。

通過專項治理，基本上扭轉(zhuǎn)了過去對違法使用內(nèi)河船的錯誤和模糊認識，內(nèi)河船參加涉海工程施工與海上運輸?shù)膶嵸|(zhì)性質(zhì)是一樣的。認識到以前部分海事機構(gòu)經(jīng)過臨時檢驗，允許從事施工或者限定水域進行海上運輸?shù)淖龇ㄊ菦]有法律依據(jù)的，正在采取限期退出的糾正措施。

同時還認識到，僅靠沿海直屬海事機構(gòu)一家治理的局限性，逐步嘗試與地方政府的港口管理部門、邊防公安部門、海洋漁業(yè)部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門等職能部門聯(lián)合治理。

三、專項治理執(zhí)法存在的難題和原因分析

盡管海事機構(gòu)投入了大量的人力物力財力來治理內(nèi)河船違法參與海上運輸和施工，也取得了比較明顯的效果，對施工單位加大了監(jiān)管力度，對使用違法內(nèi)河船的單位采取約談、停工整頓等措施，但仍然存在很大的困難和法規(guī)障礙，主要有以下幾個方面：

（一）對有些屬于地方政府重點工程的項目依法監(jiān)管難

現(xiàn)實情況是許多工程沒有履行相關的程序，未批先建。由于資金原因或者以時間緊、海船不適合作業(yè)等理由，工程施工單位大量雇傭內(nèi)河船參與運輸砂石，而海事機構(gòu)被以明確或者隱含的方式要求放寬要求，或者采取增加通信、救生等相關設備，進行附加簡化檢驗的方式，允許部分內(nèi)河船參加海上運輸，這本身是沒有法律依據(jù)的行為。這種情形過去還比較多的存在。這種現(xiàn)象與依法行政和依法治國的要求相悖。這種效應加上利益驅(qū)動，客觀上帶動、吸引了內(nèi)河船更多地參與沿海違法經(jīng)營。

面對當時的建設需求和壓力，海事機構(gòu)曾經(jīng)的做法是，擬定辦法，放開一定區(qū)域，允許內(nèi)河船經(jīng)過審批、檢驗后在規(guī)定期內(nèi)運行。由于涉及到新的許可的設定、檢驗標準的制定等，與現(xiàn)行的技術(shù)法規(guī)沖突，與依法行政、依法治國、科學立法的大環(huán)境不符，所以該嘗試就無限期中止了。

（二）違法內(nèi)河船違法成本低且查處后遣返難

海事機構(gòu)查處并滯留了違法內(nèi)河船，依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)章，只能滯留該船舶，而不能允許船舶離開，即便是內(nèi)河船想回到內(nèi)河水域，否則發(fā)生事故涉及責任問題。這就產(chǎn)生了新問題，停泊水域、停泊碼頭費用等。實踐中有因為碼頭使用費，產(chǎn)生法律糾紛訴至法院；也有的海事機構(gòu)暗示內(nèi)河船自行逃離，然后海事機構(gòu)發(fā)一份逃逸協(xié)查通告，不了了之，這種做法

已經(jīng)成了慣例。通常這些逃逸船舶會繼續(xù)違法經(jīng)營，直到再次被查處。結(jié)果是違法船舶的總量得不到有效控制，執(zhí)法效能降低。其根本原因是部分內(nèi)河船知法違法，而現(xiàn)有法規(guī)的處罰力度不足以讓違法者感到畏懼。而海事現(xiàn)有的法規(guī)也無法進一步處置。

（三）對于拒絕出示船舶登記證書、檢驗證書、船員證書的船舶或者沒有上述證書的所謂“三無”船舶處置難

目前的法規(guī)，不支持海事機構(gòu)對這些違法船舶進行拍賣、拆除等處置手段。對于違法船舶的真實所有者、經(jīng)營者、幕后操縱者的查處，僅靠海事機構(gòu)一家仍然力不從心，同時缺乏法律支持。根本原因是20世紀80年代制定的《中華人民共和國海上交通安全法》等法律法規(guī)，已經(jīng)不適用于當前的經(jīng)濟社會發(fā)展，遲遲不能重新修訂，造成交通運輸部令級別的行政規(guī)章的制定缺乏上位法的支持。

（四）部分政府部門對內(nèi)河船參與海上運輸認識的不確定性也是造成內(nèi)河船大量入海經(jīng)營的重要原因

比如在《涉海工程施工輔助船舶安全管理規(guī)定》制定過程中，海事機構(gòu)內(nèi)部的不同認識，導致將內(nèi)河船舶參與沿海施工與海上運輸原本實質(zhì)相同的行為，解讀為有條件許可。這就為內(nèi)河船違規(guī)參與帶來某種期望，而對于合法經(jīng)營者投資建造海船帶來困惑?？陀^上造成海事機構(gòu)即將允許內(nèi)河船有條件參與海上運輸和施工的錯覺。另外，內(nèi)河船登記、運輸經(jīng)營資質(zhì)審批地的政府機關對內(nèi)河船參與海上運輸?shù)哪J和管理缺位，也是造成治理難的重要原因。這種管理缺位表現(xiàn)為對船舶經(jīng)營水域的監(jiān)管缺失，對管理公司的管理標準化考核沒有落到實處，申報與實際不符合。這一點在江蘇儀征揚州先鋒船務有限公司調(diào)研時得到證實。

（五）底數(shù)尚不清楚

多年治理過程中，都是圍繞重點區(qū)域進行查處，基本與內(nèi)河船來源地的海事、水運管理等政府機構(gòu)聯(lián)系很少，對海上整體有多少船舶不清楚。根據(jù)交通運輸部《國內(nèi)水路運輸管理規(guī)定》，內(nèi)河水路運輸管理部門有職責做好所轄水域的船舶運營是否出現(xiàn)跨水域經(jīng)營監(jiān)督檢查。因此，直到今天，海事機構(gòu)和水路運輸管理部門都不掌握在海上經(jīng)營的內(nèi)河船總量。另外一些省份如福建，已經(jīng)沒有類似長江和珠江水系的大規(guī)模的內(nèi)河運輸市場，但擁有1 950多條內(nèi)河船，而這些內(nèi)河船幾乎全部在海上經(jīng)營，如果不做結(jié)構(gòu)性改造升級，不停止繼續(xù)建造和審查內(nèi)河船建造申請，這種局面將繼續(xù)擴大。2015年4月之前，福建直屬和地方海事局一直沒有清楚地反饋真實情況，直到2015年4月交通運輸部海事局到福建督查治理情況時才了解到真實情況。對于福建省沿海內(nèi)河船參與海上運輸?shù)闹卫?，就要實事求是地予以特殊情況特殊考慮。如果全面停止，涉及到數(shù)千乃至上萬人的生計和出路問題，涉及到穩(wěn)定與法律雙重挑戰(zhàn)，要特別謹慎對待。因此如果基本情況掌握不清，在制定治理措施和工作方案時就會產(chǎn)生偏差。

四、治理內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸?shù)南嚓P對策和建議

基于過去幾年治理內(nèi)河船的經(jīng)驗、存在的問題、執(zhí)法的難題，綜合分析現(xiàn)階段國家經(jīng)濟發(fā)展和地方經(jīng)濟發(fā)展情況，從當前亟需和今后長效機制建立角度，對今后進一步做好內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸治理工作提出對策，并從海事現(xiàn)有的法規(guī)建設、普法宣傳、執(zhí)法模式、相關部門協(xié)作執(zhí)法、誠信體系建設等方面提出建議。

（一）深入開展普法宣傳，提高認識、統(tǒng)一思想，強化安全監(jiān)管職責

對于涉海工程是否可以使用內(nèi)河船問題，應該從依法治國、依法行政和嚴格執(zhí)法的高度來認識，不能以犧牲人命為代價，更不能知法違法、選擇性執(zhí)法。政府部門加大相關法規(guī)的宣傳力度，形成全民懂法、守法的良好氛圍。同時，加強依法行政意識，有關管理部門必須高度重視內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸?shù)奈：惋L險，統(tǒng)一思想。海事機構(gòu)內(nèi)部應該統(tǒng)一思想和認識，認清參與施工的實質(zhì)就是海上運輸。應該耐心同當?shù)厣婧９こ痰牡胤秸M行溝通和法規(guī)宣傳，獲得地方政府的理解與支持，切斷內(nèi)河船在沿海違法經(jīng)營的源頭。

（二）深入調(diào)研，摸清底數(shù)

內(nèi)河船舶參與海上運輸?shù)姆欠ㄊ袌雠c利益鏈仍未打破，這一頑疾仍未破題，反彈風險極大。沿海海事機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)的涉海工程數(shù)量規(guī)模、施工進展要摸清；內(nèi)河船來源的主要省份的海事機構(gòu)和水路運輸管理部門應加強轄區(qū)等級船舶動態(tài)監(jiān)管，主動摸清多少內(nèi)河船舶超航區(qū)違法經(jīng)營，在什么地方；沿海海事機構(gòu)與內(nèi)河船注冊登記地的海事機構(gòu)、水路運輸管理部門協(xié)調(diào)一致，主動開展查處工作。對于接受規(guī)勸、主動回到內(nèi)河水域經(jīng)營的船舶，給予從輕處罰，或者免于處罰。

（三）加大政策引導，鼓勵內(nèi)河航運企業(yè)守法經(jīng)營并及時轉(zhuǎn)型

加大宣傳力度，海事機構(gòu)和相關部門將堅決依法嚴格整治違法內(nèi)河船參與海上運輸，鼓勵內(nèi)河航運企業(yè)認清依法治國的大勢，考慮企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，而不是繼續(xù)冒險違法經(jīng)營；應該建造或購買合規(guī)的海船來參與市場競爭。例如對于福建省大量內(nèi)河船存在的現(xiàn)實，必須綜合考慮，采取改造升級的途徑，引入過渡期措施，采取政府補貼的形式，加快現(xiàn)有內(nèi)河船的改造升級，達到基本適應沿海航行的條件；全面禁止新建內(nèi)河船的審圖、建造，避免新增內(nèi)河船。逐步改造，淘汰無法升級改造的內(nèi)河船，以期徹底改變福建沿海內(nèi)河船參與海上運輸?shù)木置妗?/p>

（四）建立信息共享和聯(lián)合執(zhí)法機制

內(nèi)河船違法參與海上運輸涉及的政府安全監(jiān)管機關較多，在現(xiàn)有的行政框架和職責分工條件下，要充分利用信息化和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化的信息手段，加強不同執(zhí)法部門之間就內(nèi)河船違規(guī)參與海上運輸、沿海水運大型水上水下施工工程管理的信息共享，建立溝通機制和具體的途徑。從結(jié)果管理變?yōu)檫^程動態(tài)監(jiān)管；建立海事安全監(jiān)管與水路運輸管理、港口管理機關、公安邊防、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門之間的聯(lián)合執(zhí)法機制，把各自獨立的執(zhí)法，變成綜合執(zhí)法，形成合力，最大程度地從不同的監(jiān)管側(cè)面限制和懲治違法者。

（五）加快誠信體系建設

建立涉水工程施工企業(yè)、水運經(jīng)營企業(yè)、船員的誠信記錄和失信懲處措施。建立違法企業(yè)、違法經(jīng)營船舶、船舶經(jīng)營人或經(jīng)營公司的“黑名單”制度，將違法記錄及時在相關政府網(wǎng)站公布。以此使違法企業(yè)、個人在參與市場競爭、船員資格證書獲取等方面，受到應有的懲罰。

（六）加快海上交通安全法的修訂進程

在修訂過程中，結(jié)合近些年執(zhí)法實踐中亟需解決的問題，應該將以下內(nèi)容納入法律條款。

（1）明確規(guī)定對“無注冊登記證書、船舶檢驗證書、國籍證書和水運經(jīng)營證書的船舶，沒收船舶，經(jīng)法院審判，予以拍賣，收入上繳國庫；其所有人、經(jīng)營人、船舶操縱人員，按照以危險方法危害公共安全罪論處”。

（2）明確規(guī)定對“超范圍經(jīng)營的船舶，被執(zhí)法部門查處后，若不能自行回到內(nèi)河水域，則要到指定的區(qū)域停泊。停泊所需費用，由該船的所有者或者使用者支付。逾期拒絕支付的，海事機構(gòu)可起訴至法院，依法進行拍賣，所得款項依法處理。

（3）修訂相關法規(guī)，提高處罰金額?，F(xiàn)有的海事處罰規(guī)定的金額應隨著經(jīng)濟發(fā)展水平予以提高，罰金數(shù)額應該與違法參與船舶的價值相當，以此達到對于違法者足夠的震懾。

五、結(jié)語

基于十多年來治理內(nèi)河船違法參與涉海工程施工和海上運輸工作實踐，針對其存在的主要問題、問題產(chǎn)生的背景和直接原因進行了分析，結(jié)合當前經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型、依法治國和建設法治型政府的大政方針進行了初步探索，從一個側(cè)面反映了海事執(zhí)法的基本狀況。其核心是從大力推進海事依法行政、嚴格執(zhí)法角度，提出需要完善海事執(zhí)法的依據(jù)，同時營造全民懂法、全民守法的大環(huán)境。但依法治國，建立法治型政府的任務還非常繁重，需要從各個方面，各層級去共同扎實努力才能逐步實現(xiàn)。

D922.296

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2095-4263（2015）04-0007-05

2015-12-15