周卉

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷及其法理反思

周卉

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了一個(gè)從“家庭養(yǎng)老”到“五保供養(yǎng)”再到“新農(nóng)?！钡穆L(zhǎng)發(fā)展歷程。然而，縱觀這一歷史變遷，大都存在著重生存權(quán)、輕發(fā)展權(quán)，重個(gè)體公平、輕群體公平，重權(quán)利、輕義務(wù)等諸多法理困境，這無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)未來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善產(chǎn)生重大影響。有鑒于此，需要在農(nóng)村養(yǎng)老保障統(tǒng)一立法的前提下，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政府財(cái)政投入，繼而推動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，為中國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)做出其應(yīng)有貢獻(xiàn)。

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；農(nóng)村養(yǎng)老保障觀念；養(yǎng)老保障立法

周 卉,吉林大學(xué)法學(xué)院講師，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心研究人員，法學(xué)博士。（吉林長(zhǎng)春 130000）

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷

任何一項(xiàng)制度都是建立在一定的社會(huì)基礎(chǔ)之上，并隨著該基礎(chǔ)的變化而不斷作出調(diào)整，以滿足新形勢(shì)發(fā)展的需要。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度而言，其大致經(jīng)歷了五個(gè)階段的發(fā)展與變遷，內(nèi)容涉及保障主體、保障對(duì)象、保障水平以及保障模式等多個(gè)方面，充分體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在不同時(shí)期、不同語(yǔ)境中所展現(xiàn)出的不同側(cè)面。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的五個(gè)類型

經(jīng)梳理，新中國(guó)成立至今，我國(guó)主要推行和確立了如下五個(gè)養(yǎng)老保障制度：（1）“家庭養(yǎng)老”制度，概括地說(shuō)，是“在家養(yǎng)老”和“子女養(yǎng)老”的一種結(jié)合。在中國(guó)，家庭養(yǎng)老通常被解讀為由子女供養(yǎng)，并且更多的是指來(lái)自兒子的贍養(yǎng)。1950年新中國(guó)頒布的《婚姻法》第13條明確規(guī)定子女對(duì)于父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)，這是我國(guó)首次以法律的方式對(duì)家庭養(yǎng)老模式予以肯定和確認(rèn)。（2）“特殊人群保障”制度，主要是指針對(duì)那些特殊群體進(jìn)行照顧和優(yōu)撫的制度。譬如，1950年后內(nèi)務(wù)部相繼制定了《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》、《革命軍人犧牲、病故褒揚(yáng)撫恤暫行條例》、《農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法》，把那些革命殘廢軍人以及無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)固定收入、無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼等人群納入救濟(jì)范圍。[1](P103－104)（3）“五保供養(yǎng)”制度，指國(guó)家對(duì)農(nóng)村的老、弱、孤、寡、殘社員，給予保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）五個(gè)方面的保障。[2](P106－108)1956年中央出臺(tái)的《1956—1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和全國(guó)人大通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》都對(duì)此作了較為明確的規(guī)定。（4）“舊農(nóng)?！敝贫?，是指一種“以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策支持”的養(yǎng)老保障模式。[3](P432－435)1986年民政部在江蘇省沙洲縣召開“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作會(huì)議”，開始著手試點(diǎn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐摸索，民政部于1992年頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，正式將該制度在全國(guó)予以推行。（5）“新農(nóng)保”制度，是指一種實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定在全國(guó)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2010年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，明確規(guī)定國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[4](P30－39)2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，嘗試建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展脈絡(luò)

審視我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷歷程，可以獲知，其背后隱藏著深刻的觀念依據(jù)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國(guó)是一個(gè)有著數(shù)千年歷史的農(nóng)業(yè)國(guó)家，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使家庭養(yǎng)老成為傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的主要養(yǎng)老方式。漢代以來(lái)，儒家又成為治國(guó)理政的主導(dǎo)思想，其將“孝悌”看作仁政之本。自此，敬老、愛老、養(yǎng)老的觀念便牢固地根植于家庭，風(fēng)行于社會(huì)，[5](P58－60)“養(yǎng)兒防老”、“父母在、不遠(yuǎn)游”、“百行孝為先”等都是孝道倫理在人們?nèi)粘Ｉ钪械姆从?。新中?guó)成立后，隨著“三大改造”的順利完成，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正式確立。在這一制度框架內(nèi)，無(wú)論是“特殊人群保障”制度，還是“五保供養(yǎng)”制度都僅僅是一種依靠農(nóng)村集體對(duì)特殊對(duì)象進(jìn)行的一種臨時(shí)性救濟(jì)，而非規(guī)范性社會(huì)保障制度。這些措施與當(dāng)時(shí)的土地政策、集體化生產(chǎn)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及高度集中的平均主義分配政策密切相關(guān)，具有極大的局限性，難以從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題。十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家在農(nóng)村大力推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，原有的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制業(yè)已喪失了其賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，老齡化進(jìn)程的加快、計(jì)劃生育政策的推行以及外出務(wù)工人員的日益增多，都促使著我國(guó)農(nóng)村保障體制必須作出相應(yīng)的調(diào)整和變革。據(jù)此，國(guó)家開始探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，相繼開展了試點(diǎn)活動(dòng)并制定了相關(guān)方案。然而“舊農(nóng)保”政策依然以個(gè)人和家庭經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，沒(méi)有在責(zé)任主體上實(shí)現(xiàn)更多的突破，一些政策措施還都在摸索當(dāng)中，不夠成熟。

總之，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度從萌芽階段、到摸索階段、再到逐漸完善，經(jīng)歷了多重變遷，即養(yǎng)老保障的責(zé)任主體從單一的家庭發(fā)展到個(gè)人、集體和國(guó)家多個(gè)方面，保障對(duì)象由原來(lái)的單一群體發(fā)展到了多元群體，相應(yīng)的純家庭養(yǎng)老模式也逐漸向多元化方向演變。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，財(cái)政收入不斷增加，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)也日漸增強(qiáng)，這都為我國(guó)政府重新審視自身責(zé)任和義務(wù)，建立新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了可能，凸顯國(guó)家責(zé)任的“新農(nóng)?！闭咭簿蛻?yīng)運(yùn)而生。

二、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的法理困境

“雖然，巨大的變革并不是由觀念單獨(dú)引起的，但是沒(méi)有觀念就不會(huì)發(fā)生變革?！盵6](P24)縱觀我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的深刻變化，其每一階段無(wú)不滲透著國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保障觀念的演進(jìn)?？傮w而言，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在觀念層面主要存在如下幾個(gè)法理困境。

（一）重生存權(quán)，輕發(fā)展權(quán)

人權(quán)是指人作為人應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，普適性與道義性構(gòu)成了它的兩個(gè)基本特征?！叭藱?quán)是人維持生存和過(guò)體面生活的必要條件……在一切存在著人的時(shí)代和地域，都存在著對(duì)人權(quán)的要求?！盵7](P167)在當(dāng)今的國(guó)際社會(huì)，尊重和保障人權(quán)業(yè)已發(fā)展成為一項(xiàng)基本的道義原則，亦是評(píng)判各國(guó)制度與政策優(yōu)劣的重要標(biāo)尺。雖然，在具體的實(shí)踐層面，有關(guān)“人權(quán)”的具體內(nèi)涵和構(gòu)成要素，各國(guó)表述不一，存在較大差異，但是把生存權(quán)和發(fā)展權(quán)納入人權(quán)之范疇，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)達(dá)成了越來(lái)越廣泛的共識(shí)。早稻田大學(xué)大須賀明教授認(rèn)為：“生存權(quán)的目的，在于保障國(guó)民能夠像人那樣的生活，在實(shí)際社會(huì)生活中確保人的尊嚴(yán)；其主要是保護(hù)幫助生活貧困者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的弱者，發(fā)展權(quán)是個(gè)人、民族和國(guó)家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來(lái)的利益的權(quán)利。”[8](P152)由此言之，我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也理應(yīng)經(jīng)歷一個(gè)從解決人的生存權(quán)到解決人的發(fā)展權(quán)的過(guò)程，最終給予兩者同等之保障。

然而，反觀我國(guó)實(shí)踐，在新中國(guó)成立初期，無(wú)論是“家庭養(yǎng)老”制度，還是“五保供養(yǎng)”制度，抑或是對(duì)軍烈屬的特殊優(yōu)撫政策，都僅僅著眼于對(duì)人基本生存問(wèn)題的解決，亦大都只針對(duì)一些農(nóng)村特殊困難主體，而沒(méi)有將覆蓋面推廣到全體農(nóng)民。比如，在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期尤其是人民公社時(shí)期，農(nóng)村實(shí)行的是一種集體勞動(dòng)、按需分配的集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式。這種形式看似公平，也能解決人的部分溫飽問(wèn)題，但是其局限性決定了它不能夠從根本上解決人的生存權(quán)問(wèn)題。即使到了“舊農(nóng)?！被颉靶罗r(nóng)?！睍r(shí)期，雖然國(guó)家參與力度有所提升，但其首要目的還是為了解決廣大農(nóng)民的生存權(quán)問(wèn)題，而對(duì)生存問(wèn)題外的發(fā)展權(quán)之保障卻并不高。在整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集中，個(gè)人繳費(fèi)仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，最終也導(dǎo)致整個(gè)保障水平也不是太高，與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。[9](P90－94)另外，現(xiàn)今的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是自愿參與原則，缺乏強(qiáng)制性，覆蓋面也就難免過(guò)于窄小。

（二）重個(gè)體公平，輕群體公平

作為一種理論，公平價(jià)值對(duì)于不同的對(duì)象會(huì)表現(xiàn)出不同的側(cè)面，主要涵蓋個(gè)體公平和群體公平兩個(gè)方面。個(gè)體公平指群體內(nèi)的每個(gè)個(gè)體之平等，群體公平則是指不同群體間的平等。由此觀之，作為一種社會(huì)保障制度，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不僅要追求一種群體內(nèi)的個(gè)體公平，更要在實(shí)現(xiàn)群體公平的目標(biāo)上下足功夫，亦即在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌上做出努力。

可是，我國(guó)農(nóng)民作為一個(gè)群體而存在，不但是職業(yè)分工的必然顯現(xiàn)，也是我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之結(jié)果，這種群體間的差異無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建造成些許影響。對(duì)比兩者的養(yǎng)老保障制度，可以清晰地看到它們之間的不公平性。從保障方式上來(lái)看，城市居民是國(guó)家養(yǎng)老或單位養(yǎng)老，而農(nóng)村則是家庭養(yǎng)老與集體養(yǎng)老相結(jié)合的方式；從保障對(duì)象上來(lái)看，城市居民幾乎被全部強(qiáng)制覆蓋，而農(nóng)村居民則遵循自愿參保原則；從資金來(lái)源上來(lái)看，城市居民養(yǎng)老基金主要來(lái)源于國(guó)家和單位共擔(dān)，而農(nóng)村養(yǎng)老基金則由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助以及政府補(bǔ)貼構(gòu)成；從統(tǒng)籌范圍上來(lái)看，城市居民實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，而農(nóng)村居民則大都實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌。[10](P12－28)總之，以上這些皆反映了我國(guó)現(xiàn)今農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過(guò)于注重追究個(gè)體公平，卻忽視了城鄉(xiāng)群體間的公平，這顯然是不合時(shí)宜的。

（三）重權(quán)利，輕義務(wù)

權(quán)利與義務(wù)是法學(xué)的元概念，全部法的問(wèn)題皆可歸納為權(quán)利和義務(wù)的問(wèn)題。[11](P102)在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，政府從廣大農(nóng)民手中獲取大量權(quán)利，對(duì)他們承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)卻并不匹配。整個(gè)農(nóng)村為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，學(xué)界稱之為“農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)”。譬如，計(jì)劃生育政策使國(guó)家和社會(huì)收獲了豐富的人口紅利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著進(jìn)步。相反，我國(guó)農(nóng)村的家庭規(guī)模卻不斷下降，難以承受沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，我國(guó)的養(yǎng)老保障水平也未隨之得到應(yīng)有的提升。改革開放30年來(lái)，“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”、“工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，農(nóng)村發(fā)展滯后的同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)卻因此而獲得快速發(fā)展?？墒?，近些年來(lái)，在城市養(yǎng)老保障制度早已創(chuàng)建完成的同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系卻遲遲未得到充分重視。顯然，這是我國(guó)政府長(zhǎng)期“重權(quán)利，輕義務(wù)”思想的一種具體表現(xiàn)。

三、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善對(duì)策

盡管與之前的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相比較而言，以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為主要價(jià)值的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，其在覆蓋廣度、責(zé)任劃分以及保障水平上都有了較為顯著的提高。但是，從制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，其依然存在著可持續(xù)性動(dòng)力不足、社會(huì)共濟(jì)性基礎(chǔ)較差、權(quán)利義務(wù)不統(tǒng)一、政府責(zé)任負(fù)擔(dān)不足以及區(qū)域城鄉(xiāng)差異難以有效兼顧等諸多弊端。[12](P24－25)故此，對(duì)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度盡快加以完善，實(shí)屬必要。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度構(gòu)建的價(jià)值取向

長(zhǎng)久以來(lái)，人的觀念一直都是影響人類活動(dòng)的關(guān)鍵性要素之一，觀念對(duì)國(guó)家制度的設(shè)置和改變有著密切的影響。通過(guò)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度觀念演進(jìn)的探究，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)樹立正確的農(nóng)村養(yǎng)老保障價(jià)值取向，最終構(gòu)建以人為本的農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度。具體而言，考慮到發(fā)展權(quán)在整個(gè)公民基本權(quán)利體系中日益提升的重要地位，需要在保證廣大農(nóng)民基本生存權(quán)的同時(shí)，提高社會(huì)養(yǎng)老保障水平，以增加對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保護(hù)力度；考慮到城市化的不斷推進(jìn)以及進(jìn)城務(wù)工人員的日漸增多，需要在注重農(nóng)村內(nèi)部個(gè)體公平的同時(shí)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度間的銜接和整合，以推動(dòng)群體公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另外，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的逐漸衰敗，家庭負(fù)擔(dān)日漸沉重，相反，國(guó)家經(jīng)濟(jì)卻從龐大的人口紅利和土地紅利中獲得了巨大發(fā)展，政府財(cái)政收入亦取得顯著增加。如此，國(guó)家需在獲取大量權(quán)利和利益的同時(shí)，應(yīng)對(duì)廣大農(nóng)民承擔(dān)更多的義務(wù)和責(zé)任。

總而言之，在今后的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)將生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、個(gè)體公平和群體公平、權(quán)利和義務(wù)共同作為其價(jià)值取向。

（二）加緊農(nóng)村養(yǎng)老保障統(tǒng)一立法

目前我國(guó)《憲法》中有關(guān)公民特殊情況下社會(huì)保障權(quán)的規(guī)定和《老年人權(quán)益保障法》中有關(guān)老年人家庭權(quán)益保障的規(guī)定為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障提供了些許的法律依據(jù)。但是，從總體上來(lái)說(shuō)，還不是太完備，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障大都靠一些政策性文件來(lái)推動(dòng)并未走上法治化的軌道，具體表現(xiàn)為立法層次較低、立法內(nèi)容較為抽象以及立法畸形“繁榮”，等等?？梢?，要想使我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作走上規(guī)范化和現(xiàn)代化的發(fā)展之路，消除廣大農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障政策的擔(dān)心、恐懼以及疑惑心理，就必須加快制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域的國(guó)家統(tǒng)一立法。[13](P30)

在國(guó)際上，目前對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障進(jìn)行統(tǒng)一立法尚無(wú)太多成功的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，這就增加了我國(guó)在該領(lǐng)域進(jìn)行立法理論研究和具體實(shí)踐的難度。具體而言，我們需要在認(rèn)清中國(guó)現(xiàn)實(shí)，從中國(guó)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)的前提下，積極學(xué)習(xí)與汲取外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定出一部適用全國(guó)的《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》，以整合我國(guó)現(xiàn)存有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律資源。其內(nèi)容大致涵蓋如下幾個(gè)方面：（1）總則部分。主要包括立法依據(jù)、立法目的以及基本原則和適用范圍等。（2）養(yǎng)老保障基金。主要包括基金構(gòu)成、繳費(fèi)對(duì)象、繳費(fèi)比例、繳費(fèi)形式等。（3）養(yǎng)老保障待遇。主要包括養(yǎng)老保障金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取方式以及養(yǎng)老保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移處理等。（4）養(yǎng)老保障基金的管理和運(yùn)營(yíng)。主要包括基金管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)、人員組成以及運(yùn)營(yíng)方式等。（5）監(jiān)督與法律責(zé)任。主要包括養(yǎng)老保障制度的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督方式以及違反相關(guān)法律規(guī)定所要承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）加大農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政投入

以前，無(wú)論是“家庭養(yǎng)老”制度，還是“特殊人群保障”制度，都著重于生存權(quán)之解決，主要以個(gè)人繳費(fèi)為主，政府財(cái)政鮮有投入。后來(lái)，隨著國(guó)際交流的日益頻繁和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)步，發(fā)展權(quán)開始受到眾多國(guó)人的關(guān)注，以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體輔助為輔，國(guó)家給予政策支持的“舊農(nóng)保”制度也就開始推行。然而，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)能力較弱，集體補(bǔ)助幾乎落空，國(guó)家也沒(méi)有承擔(dān)明確的財(cái)政責(zé)任，該制度基本喪失了社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)，僅僅淪為強(qiáng)制性的個(gè)人儲(chǔ)蓄，最終陷入停滯狀態(tài)。[14](P37－40)盡管，隨后建立的“新農(nóng)?！敝贫龋鸩郊哟罅苏?cái)政的支持力度，但是同龐大的中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和農(nóng)村居民數(shù)量而言，仍顯得杯水車薪。據(jù)調(diào)查研究，2003年我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障支出僅占當(dāng)年財(cái)政支出的7.5%，同期，美國(guó)卻達(dá)到了49.2%，德國(guó)更是達(dá)到了53.1%。另外，在農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌集中，政府補(bǔ)助也僅占1／3，農(nóng)民自身仍然承擔(dān)著較大的份額。

現(xiàn)在，我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，政府財(cái)政收入也得到較為顯著的提高，進(jìn)一步解決人的發(fā)展問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)家各項(xiàng)政策的重要目標(biāo)。于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言，加大政府財(cái)政投入，使全國(guó)廣大農(nóng)民在年老時(shí)生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福，是黨和政府的一項(xiàng)神圣職責(zé)。雖然，“新農(nóng)保”制度已經(jīng)提出建立“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但這顯然不夠。因此，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)著力提升政府財(cái)政補(bǔ)助在整個(gè)養(yǎng)老保障資金籌集中所占的比重，并不斷提高社會(huì)保障水平，最終建立起與GDP增長(zhǎng)率、社會(huì)物價(jià)水平或收入水平的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，繼而在國(guó)家財(cái)政投入的不斷增長(zhǎng)下實(shí)現(xiàn)他們的發(fā)展權(quán)。概而言之，從傳統(tǒng)時(shí)期的“家庭來(lái)養(yǎng)老”到轉(zhuǎn)型期“政府幫養(yǎng)老”再到未來(lái)的“政府來(lái)養(yǎng)老”之轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國(guó)政府責(zé)任的日漸增強(qiáng)。

（四）加快養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

社會(huì)保障制度關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，完善社會(huì)保障制度體系是改善收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要保障。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障制度的改革目標(biāo)之核心即為公平。當(dāng)然，這里的公平不但是一種群體內(nèi)的個(gè)體公平，亦是不同區(qū)域、不同范圍間的群體公平，其中主要?jiǎng)t表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之公平。究其原因，長(zhǎng)期推行城鄉(xiāng)二元政策，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大無(wú)疑是其癥結(jié)所在。

目前，由于制度性質(zhì)、制度模式以及制度內(nèi)容有著本質(zhì)上的區(qū)別，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的銜接和融合肯定會(huì)存在諸多體制性障礙。城市養(yǎng)老保障制度基本都是一種強(qiáng)制實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，它與現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在參與原則、籌資方式、保障水平以及運(yùn)營(yíng)管理和政府責(zé)任等方面存在較大差異，致使兩者很難進(jìn)行良好銜接與整合。[15](P203)以農(nóng)民工為例，其在參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)后，退保時(shí)卻無(wú)法轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，繼而變相成為對(duì)城市地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金的一種貢獻(xiàn)，這對(duì)廣大農(nóng)民工群體來(lái)說(shuō)，顯然是極其不公平的。從這個(gè)角度而言，加快養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)之統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)為必要。比如，針對(duì)上述的農(nóng)民工問(wèn)題，在整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制，推動(dòng)其統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)著力消除這些體制性弊端，在兩者之間建立便攜的轉(zhuǎn)移接續(xù)通道；針對(duì)保障基金的運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題，在整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制，推動(dòng)其統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)著力實(shí)現(xiàn)基金的規(guī)模效應(yīng)，建立全國(guó)統(tǒng)一的專業(yè)性運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全國(guó)統(tǒng)一養(yǎng)老保障之愿景。

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【責(zé)任編輯：胡 煒】

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