韓艷麗，唐 宇

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民利益的保障與實現(xiàn)

韓艷麗，唐 宇

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

新型城鎮(zhèn)化是增進農(nóng)民利益的重要戰(zhàn)略舉措。然而，目前我國在新型城鎮(zhèn)化進程中卻出現(xiàn)了諸多弱化和忽視農(nóng)民利益的問題，突出表現(xiàn)在農(nóng)民難以充分獲得土地出讓的財產(chǎn)利益、難以共享與城市無差別化的公共資源供給以及當(dāng)利益被侵害時難以獲得基本的利益救濟等三個方面。因此，新型城鎮(zhèn)化進程只有從不斷完善土地制度設(shè)計、改善公共資源供給規(guī)則、培養(yǎng)農(nóng)民權(quán)利意識和能力等路徑著手，才能夠真正實現(xiàn)對農(nóng)民利益的保障，使其能夠不斷分享改革發(fā)展的紅利。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民利益；利益救濟

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2013年的53.73%。事實證明，城鎮(zhèn)化是推動我國經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、使農(nóng)民不斷分享改革發(fā)展成果的一項重要戰(zhàn)略舉措，不斷拓展了農(nóng)民獲得利益的廣度和深度。與此同時，農(nóng)民通過城鎮(zhèn)化而受益，也使其更好地發(fā)揮了主體地位而進一步推進了我國的城鎮(zhèn)化進程?？梢哉f，保障與實現(xiàn)農(nóng)民的利益既是我國城鎮(zhèn)化所承載的基本價值訴求，又是城鎮(zhèn)化不可或缺的主要條件。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式下，由于各種制度缺陷所呈現(xiàn)出的疊加效應(yīng)、政策障礙、政府思維和行為不當(dāng)?shù)纫蛩氐挠绊?，農(nóng)民雖然通過城鎮(zhèn)化獲得了持續(xù)利益的增進，但由于農(nóng)民處在利益分配鏈的末端，也存在著利益被弱化和忽視的現(xiàn)象。在當(dāng)前我國推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，一些地方在盲目擴大新型城鎮(zhèn)過程中同樣出現(xiàn)了諸多較嚴(yán)重的背離農(nóng)民利益的行為。因此，聚焦農(nóng)民利益的保障與實現(xiàn)是新型城鎮(zhèn)化必須重視的一個重要問題，必須著力破解影響農(nóng)民利益的種種困境。

一、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民利益保障與實現(xiàn)存在的突出問題

就當(dāng)前來看，在我國新型城鎮(zhèn)化進程中表現(xiàn)出的關(guān)系農(nóng)民利益的突出問題，更多的是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所積累的問題和矛盾的一種延續(xù)，而有些問題則是因為新型城鎮(zhèn)化的“催化劑”作用而不斷被放大。從宏觀視角觀察和梳理，當(dāng)前存在的突出問題主要集中在以下三個方面：

1．農(nóng)民難以充分享有土地非農(nóng)化的財產(chǎn)收益

在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進程中忽視農(nóng)民利益最明顯和最突出的問題就是農(nóng)民的土地財產(chǎn)利益問題。觀察我國城鎮(zhèn)化的進程發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)化的推進很大程度上是與我國房地產(chǎn)的繁榮分不開的，尤其是近年來隨著房價的持續(xù)上漲，土地的出讓價格也“水漲船高”，一些地方政府“通過招拍掛的方式以獲取土地幾十倍甚至是上百倍的價格把土地賣給開發(fā)商，從而獲取巨大的經(jīng)濟利益”[1]，激發(fā)了其推進城鎮(zhèn)化的熱情和動力。鑒于城鎮(zhèn)化具有能夠為自身謀利的工具性，有些地方政府在新型城鎮(zhèn)化中更是違背了城鎮(zhèn)化所承載的價值訴求，出現(xiàn)了與中央城鎮(zhèn)化建設(shè)初衷相背離的行為，未將其理解為人的城鎮(zhèn)化，而只是單純將其理解成了土地的城鎮(zhèn)化，將其等同于大征地、大拆遷和造城運動。這樣，這些地方政府打著新型城鎮(zhèn)化的旗號，千方百計從農(nóng)民手中征用土地資源，侵害農(nóng)民土地利益的行為時有發(fā)生。由于我國農(nóng)村土地歸集體所有，我國現(xiàn)行的土地征用制度并沒有完全承認(rèn)農(nóng)民所承包的土地在集體所有制下的財產(chǎn)性質(zhì)，農(nóng)民在征地過程中所獲得的補償只是以“承包者”的身份為限，所獲得的補償并非土地的完全資產(chǎn)價格，而是要在集體和農(nóng)民之間進行兩級分配，有些地方征地補償?shù)馁M用在被基層政府和村集體截留后實際到達被征地農(nóng)民手中的已經(jīng)很少。基層政府和村集體為了獲得更多的土地收益，會盡量壓低給農(nóng)民的土地征用補償。與此同時，農(nóng)民所承包的土地在集體所有制下的使用用途被嚴(yán)格限制，“既不能進行出租和抵押，也不能直接進入土地市場進行交易，所有農(nóng)村集體土地必須由國家征收，然后再進行出讓”[2]。意味著土地要發(fā)生流轉(zhuǎn)必須要通過地方政府來運作，承包土地的農(nóng)民并不能直接與市場進行交易形成土地的市場價格?？梢哉f，這不僅為地方政府通過征地從中獲取巨額利益創(chuàng)造了機會，也使得被征用土地所獲得的補償價格與市場價格脫鉤，往往是地方政府單方來制定的。這種由政府權(quán)力介入對農(nóng)民土地財產(chǎn)進行補償?shù)恼鞯匦袨?，直接損害了農(nóng)民的切身利益。另外，當(dāng)前的征地補償辦法更多的只是一次性的貨幣補償，并沒有考慮農(nóng)民失去土地后的生活水平以及長遠可持續(xù)生計問題。征地的結(jié)果是，農(nóng)民并沒有享受到因為城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的非農(nóng)化土地用途的變化所帶來的增值收益，反而陷入了“無地種”后的經(jīng)濟困境。根據(jù)國家信訪局的統(tǒng)計資料，現(xiàn)在征地引發(fā)的糾紛每年約400萬件，一半以上群體性事件由征地拆遷引發(fā)[3]。而這些群體性事件頻發(fā)的背后，是農(nóng)民對新型城鎮(zhèn)化過程中土地財產(chǎn)利益受損的強烈不滿。

2．農(nóng)民難以真正享受無差別化的公共資源供給

對于農(nóng)民來說，新型城鎮(zhèn)化所能帶來的實際利益就是兩種：一種是土地的城鎮(zhèn)化，一種是人口的城鎮(zhèn)化。土地的城鎮(zhèn)化能夠使農(nóng)民獲得土地非農(nóng)化所產(chǎn)生的增值收益，而人口的城鎮(zhèn)化則是使農(nóng)民能夠享受和城里人無差別化的公共資源供給。回顧我國的發(fā)展歷程，我國農(nóng)民在公共資源供給的獲取比例上，一直與城市居民有較大的差距。公共資源向城市空間集中是我國發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的一個基本特征，并逐漸通過城鄉(xiāng)二元戶籍制度將這種城鄉(xiāng)之間不均衡的公共資源供給和享有方式固定了下來，這使得長期以來農(nóng)民和城市居民在享受教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等各種公共資源供給的過程中普遍存在不平等現(xiàn)象。就當(dāng)前來看，我國的情況依然不夠理想：一方面，對于大量進入城市工作和生活的農(nóng)民工來說，他們普遍缺乏市民的存在感，沒有把自己當(dāng)作城市居民，主要的原因是基本的公共資源供給沒有覆蓋到這個龐大的社會群體，難以享受到和城市居民一樣平等的工作機會、子女教育機會和社會保障等，始終使他們徘徊在城市空間的“底層”。另一方面，對于依然生活在農(nóng)村空間區(qū)域的農(nóng)民來說，由于公共資源供給的闕如也影響了其生存和發(fā)展的狀況。作為農(nóng)村公共資源供給主體的基層政府，在取消農(nóng)業(yè)稅之后希望其能夠更多地投入到公共資源供給的改善上，但由于自身公共財政的“困境”，在面對農(nóng)民逐漸增長的公共資源供給的需求而顯得力不從心。而中央財政又過多傾斜于城市公共資源供給和完善上，這使得農(nóng)村公共資源供給的缺口更大。從表象上，當(dāng)前農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療條件、教育條件等都與城市有著顯著的差別，影響和制約著農(nóng)民生活質(zhì)量，而這無形中更剝奪了其改善自身境遇的平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。由此可見，無論是對于進城的農(nóng)民還是依然生活在農(nóng)村的農(nóng)民，當(dāng)前的公共資源供給城鄉(xiāng)差別化的問題，無疑在很大程度上損害了農(nóng)民本該享有的實際利益，這也是與我國城鎮(zhèn)化的初衷相背離的，因為城鎮(zhèn)化的過程就是使農(nóng)民獲得國民待遇的過程。因此，新型城鎮(zhèn)化過程中首先需要關(guān)注和著力解決的就是農(nóng)民難以真正享受無差別化的公共資源供給問題。可以說，這一問題既是一個歷史問題，又是一個時代命題。

3.農(nóng)民難以合理有效獲得基本的利益救濟

“無救濟即無權(quán)利”是西方法律諺語，充分表明救濟在權(quán)利實現(xiàn)中的地位和作用。可以說，利益救濟是利益能夠得到保障與實現(xiàn)的“最后一道屏障”。在新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民利益被忽視和侵害的一個重要表現(xiàn)還在于：農(nóng)民難以合理而有效地獲得基本的利益救濟。主要原因在于：雖然具備相應(yīng)的利益救濟的制度保障和現(xiàn)實途徑，但是由于農(nóng)民處于社會底層，這使得農(nóng)民在利益受到忽視和侵害的情況下通過制度化途徑進行維權(quán)，如通過訴訟、仲裁和上訪等尋求利益保護時，往往成本高、時限長，而且還難以取得成效?？偟脕砜?，我國的公共機構(gòu)包括黨委、人大、司法、紀(jì)委、監(jiān)察及審計等。但事實上，在近年來侵害農(nóng)民利益的事件中，許多公共機構(gòu)由于“官官相護”，普遍選擇袖手旁觀，無所作為，集體失語，農(nóng)民的訴求往往不會得到有效重視和解決。因此，制度化的救濟途徑往往處于虛置的狀態(tài)，存在功能缺位和淤塞的情況。另外，就農(nóng)民本身而言，長期以來由于缺乏權(quán)利主體地位，權(quán)利意識仍比較淡薄，缺乏如何維權(quán)的基本知識，在維權(quán)過程中，“對于自己享有什么樣的權(quán)利、如何行使權(quán)利以及權(quán)利行使以后能夠獲得何種利益并不清楚，有的甚至一無所知”[4]，同時由于對以往他人無結(jié)果的維權(quán)經(jīng)歷的恐懼，作為“原子化的個體”通過制度化途徑維權(quán)的信心往往不足。基于此，當(dāng)前農(nóng)民在利益被忽視和侵害時更多地選擇通過“鬧大”的途徑來維權(quán)，這使得農(nóng)民自發(fā)的或者有組織的各種群體性事件不斷爆發(fā)，且規(guī)模越來越大，程度愈演愈烈。通過群體性事件，農(nóng)民認(rèn)為將自身的遭遇“鬧大”，制造出轟動的社會效應(yīng)，才能夠增加引起政府部門及領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的概率。可以說，雖然“鬧大”在一定程度上也是一種利益救濟的途徑，創(chuàng)造了問題得以解決的機會，但是在一些群體性事件中有些農(nóng)民的行為過于輕率和沖動，出現(xiàn)了用“生命維權(quán)”以及觸犯法律的極端行為，代價太大。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民利益保障與實現(xiàn)的路徑與措施

面對新型城鎮(zhèn)化進程中亟待化解的關(guān)系農(nóng)民利益保障與實現(xiàn)的突出問題，不難發(fā)現(xiàn)，其中既有制度層面的問題，也有制度缺失所引致的行為層面的問題；既有政府的問題，也有農(nóng)民本身的問題。本文認(rèn)為，要推動這些問題得以化解，至少應(yīng)該從以下幾個方面著手：

1. 完善土地制度設(shè)計，征地補償要體現(xiàn)農(nóng)民主體地位

土地的完整產(chǎn)權(quán)是由土地的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)構(gòu)成。而現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制虛化了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體地位，承包土地的農(nóng)民既沒有土地的所有權(quán)，也不具備完全的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，忽視了農(nóng)民土地集體所有的財產(chǎn)權(quán)屬性，這是地方政府在征地過程中能夠侵害農(nóng)民土地利益的重要原因。而要保障農(nóng)民基于土地的財產(chǎn)利益，可以堅持農(nóng)村土地的集體所有，但是土地的使用權(quán)必須要具體落實到每個農(nóng)民手中，更重要的是要使農(nóng)民能夠真正擁有土地使用權(quán)的相應(yīng)權(quán)能，即在使用土地的過程中能夠進行土地轉(zhuǎn)讓并獲取其中的收益。為此，國家必須首先在法律層面上對這一點進行界定和確認(rèn)，基本的思路是：賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，保障農(nóng)民土地使用權(quán)的穩(wěn)定性。要嚴(yán)格控制地方政府征收或征用土地的目的和用途，尤其是用于商業(yè)開發(fā)，而因國家公共利益實現(xiàn)的需要可以征用或征收農(nóng)民土地，但是征用和征收不能帶有強制色彩，前提條件是必須經(jīng)過擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民的同意。要實現(xiàn)土地用途管理法治化，明確農(nóng)民對土地規(guī)劃和土地用途安排的參與權(quán)，通過參與程序的建立保障政府所進行的土地規(guī)劃和土地用途安排符合多數(shù)民意。與此同時，在征收或征用土地時必須要把集體的收益權(quán)全部拿掉，所得收入必須全部歸農(nóng)民所有，地方政府無權(quán)從中取得相應(yīng)的收入，而只能以政權(quán)身份用稅收的形式取得土地出讓收入的再分配，如土地所得稅、營業(yè)稅和土地(資本)利得稅等。只有這樣，缺少了通過征收或征用土地所能獲利的刺激，地方政府胡亂征地的行為才能得到有效抑制。另外，在不損害國家利益的前提下，允許農(nóng)民進行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)民將手中的土地直接進入土地市場進行交易，使其能夠通過與市場主體談判獲取土地的市場價格，享有新型城鎮(zhèn)化帶來的土地價值提升的全部財產(chǎn)利益，排除地方政府在其中的介入，進而避免地方政府從中截取相應(yīng)的土地轉(zhuǎn)讓收入。

2.改革公共資源供給規(guī)則，分配結(jié)果要實現(xiàn)農(nóng)民普遍共享

2014年7月國務(wù)院公布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，這意味著城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。但從實質(zhì)操作層面來看，要使農(nóng)民無差別化地享有公共資源，改革僅僅局限于戶籍制度變革層面還是不夠的，更要改革與戶籍制度綁定的公共資源供給的各種歧視性規(guī)定?？梢哉f，新型城鎮(zhèn)化的推進過程就是在打破原有的城鄉(xiāng)身份差異格局的同時逐漸消解各種舊有不合理規(guī)定的過程，通過新的規(guī)定的建立實現(xiàn)城鄉(xiāng)利益一體的新局面。伴隨著能夠引致城鄉(xiāng)身份變化的戶籍制度改革，也要實現(xiàn)對影響利益一體的各種歧視性規(guī)定的同步變革?？傮w來看，變革的最終結(jié)果就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共資源供給規(guī)則，核心就是要構(gòu)建起一種新的公共資源分配規(guī)則。一方面，在分配方案設(shè)計上，要實現(xiàn)公共資源在對農(nóng)民分配中量與質(zhì)的提升。當(dāng)前，公共服務(wù)均等化的提出其實就為城鄉(xiāng)公共資源分配提供了具體政策路徑上的指導(dǎo)。黨的十六屆六中全會提出逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。與帶有歧視性的各種規(guī)定不同，公共服務(wù)均等化是關(guān)于公共資源全國統(tǒng)一的制度性安排，全體公民享有的分配機會均等、結(jié)果大致相同。也就是說，不管是城市居民還是農(nóng)村居民，都能夠享有到制度保障的基本公共資源的供給。與此同時，公共服務(wù)均等化必然也是一種新的財政使用安排，要求突出財政的公共屬性，擴大財政支出在全國尤其是在農(nóng)村區(qū)域的覆蓋范圍?；诖耍獙崿F(xiàn)公共資源在對農(nóng)民分配中的提升，必須嚴(yán)格將公共服務(wù)均等化這一政策真正執(zhí)行起來，并將其作為其它制度或規(guī)則進行配套改革的參照。另一方面，在分配程序設(shè)計上，關(guān)于公共資源分配的決策聽證機制必須納入決策過程中，要使農(nóng)民能夠擁有公共資源供給的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，保障農(nóng)民無差別享有公共資源供給的利益。

3.培養(yǎng)權(quán)利意識和能力，利益救濟過程要呈現(xiàn)農(nóng)民法律至上的思維方式

農(nóng)民利益要得到真正的保障與實現(xiàn)，不僅需要尋求外部制度與機制的建設(shè)，農(nóng)民本身也必須具備良好的權(quán)利意識和權(quán)利能力，面對侵害自身合法利益的問題能夠有效地進行利益救濟，能夠在相應(yīng)的利益救濟機制中獲得利益補償。新型城鎮(zhèn)化的一個重要任務(wù)就是要培養(yǎng)農(nóng)民具備良好的權(quán)利意識和權(quán)利能力。在上面的分析中，農(nóng)民本身權(quán)利意識和權(quán)利能力不夠，無疑是地方政府治理狀態(tài)的一種反映。無視農(nóng)民的利益訴求而表現(xiàn)出的冷漠、無為和“官官相護”，地方政府官員在治理中本身就不具備“法律至上”的精神，這就給農(nóng)民一種通過法律途徑進行利益救濟沒有效用的概念和知覺，容易使農(nóng)民滋生“權(quán)利虛無”的心理。因而，農(nóng)民權(quán)利意識和權(quán)利能力培養(yǎng)的一個著力點在于政府，需要政府構(gòu)建起公正理性的治理格局，消除壓制農(nóng)民權(quán)利意識和權(quán)利能力形成的不利因素。其中最重要的就是要不斷暢通和拓展利益救濟的渠道，通過制度建設(shè)和監(jiān)督機制的完備，督促地方政府真正關(guān)注農(nóng)民的合理利益訴求，加大對政府漠視和侵犯農(nóng)民利益行為的懲罰力度。只有形成良性的利益保護氛圍，才能為農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒和權(quán)利能力的提升創(chuàng)造良好的外部條件。然而農(nóng)民的權(quán)利意識和權(quán)利能力的形成，最終必須依賴農(nóng)民本身?？偟膩砜?，要使農(nóng)民形成良好的權(quán)利意識和權(quán)利能力，必須使農(nóng)村社會逐漸形成現(xiàn)代社會的運轉(zhuǎn)規(guī)則。事實上，當(dāng)今農(nóng)村社會在一定程度上仍按舊有運轉(zhuǎn)邏輯維系，人與人之間的矛盾多通過謾罵、打架和輿論互相詆毀的方式進行解決，而在矛盾解決中為了實現(xiàn)力量和氣勢壓人往往會借助家族勢力。而農(nóng)民與政府之間產(chǎn)生利益沖突時，通過“鬧大”來解決其實也是以往行為模式的一種延續(xù)，同樣追求“硬碰硬”和“氣勢壓人”，這無疑無助于權(quán)利意識和權(quán)利能力的形成。現(xiàn)代社會是法治社會，權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利救濟方式均經(jīng)過法律認(rèn)可和確認(rèn)，這意味著只有通過法律來優(yōu)化自身的維權(quán)策略和技巧才能夠保證其正當(dāng)性?？梢哉f，現(xiàn)在社會中的權(quán)利保障所倡導(dǎo)的是一種法律至上的理念。因而，農(nóng)村社會的運轉(zhuǎn)只有逐漸向現(xiàn)代社會規(guī)則過渡，農(nóng)民只有適應(yīng)了現(xiàn)代社會規(guī)則，才能夠真正形成良好的權(quán)利意識和權(quán)利能力。我們必須不斷向農(nóng)村社會注入現(xiàn)代社會發(fā)展的元素，使農(nóng)村社會的運轉(zhuǎn)逐漸與現(xiàn)代社會運轉(zhuǎn)的節(jié)奏合拍。

[1]孫平．城鎮(zhèn)化進程中地方政府行為的制度關(guān)聯(lián)解釋[J]．中共貴州省委黨校學(xué)報，2011，(6)：85．

[2]安體富，竇欣．我國土地出讓金：現(xiàn)狀、問題及政策建議[J]．南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2011，(1)：25．

[3]王小喬．一場不可逆轉(zhuǎn)、無法阻擋的改革[N]．南方周末，2013-10-25．

[4]趙萬一．中國農(nóng)民權(quán)利的制度重構(gòu)及其實現(xiàn)途徑[J]．中國法學(xué)，2012(3)：8．

[責(zé)任編輯：陳如松]

2014-12-23

秦皇島市社會科學(xué)重點應(yīng)用性課題：“秦皇島市推進城鎮(zhèn)化過程中政府行為研究”(201306072)

韓艷麗(1983-)，女，天津?qū)氎嫒?，燕山大學(xué)文法學(xué)院講師，從事行政管理理論與方法研究； 唐宇(1981-)，男，遼寧撫順人，燕山大學(xué)文法學(xué)院2013級公共管理(MPA)學(xué)生。

F320

A

1007-9882(2015)01-0047-03