●徐綠敏

我國省以下政府間財政關系研究的文獻綜述

●徐綠敏

一、我國省以下財政體制研究綜述

（一）我國省以下財政體制存在的問題

1、省以下政府間事權劃分不清晰。蘇明（2002）指出，目前我國分稅制對各級政府間財權的劃分較為明確，對事權界定卻不夠清晰，這對地方政府預算的編制和執(zhí)行形成了阻礙，造成了政府間轉移支付責任模糊，無法實現(xiàn)預期目標。趙曉宏（2008）分析認為，法律上對中央和地方政府的事權劃分沒有清晰的界定，絕大部分事權在各級政府間相互交叉，沒有明顯區(qū)別，只有外交、國防等少數(shù)事權清晰界定為歸屬于中央政府。下級政府的支出責任往往由上級政府劃分，這使各級政府間的事權劃分缺乏穩(wěn)定性。

2、事權與財權不匹配。秦鳳翔、王恩奉（2004）指出，分稅制下縣級財政收入能力有限，但其承擔的支出責任卻十分寬泛。閻坤（2004）分析認為“上級出政策，下級出錢”已成為各級政府間事權財權劃分的普遍現(xiàn)象。究其原因，下級政府的支出責任很大程度上受到上級政府的干預，造成基層政府有責無權成為眾矢之的。如軍轉干部安置等政府性增人增資，社會保障、社會應急性支出通常采取“屬地化”原則，增支責任由下級承擔；上級政府往往出政策“提高開支標準或制定強制標準”,資金方面卻不出錢或只提供部分補助，使下級政府十分被動。趙合云（2006）指出我國政府間稅種劃分呈 “倒金字塔”型——越往上級政府稅收收入越多，而事權劃分卻呈“金字塔”型——越是底層政府支出責任越多。這種政府間財權與事權劃分的不匹配，造成了基層政府財力吃緊，難以較好地行使職能并承擔各項支出責任。

3、市縣財力不均衡。閻坤（2004）指出，市縣可用財力的不均衡與省對市縣一般轉移支付的有限額度密切相關。如河北省省級一般轉移支付資金有限——收入增量統(tǒng)一返還50%，在應對縣級財力差異較大的情況下，增量調(diào)控空間小，激勵力度不夠。趙曉宏（2008）總結認為地方轉移支付大致可分為保障型和激勵型兩類。保障型轉移支付主要目的在于均衡市縣財力差異，保障市縣政府職能的正常發(fā)揮，其往往依據(jù)因素法計算標準收支缺口及補助額；激勵型轉移支付通過建立獎懲機制，激勵市縣增收節(jié)支，控制財政供養(yǎng)人口。同時，他還指出目前我國存在著包括一般性轉移支付在內(nèi)的財力性轉移支付占轉移支付總額比重偏低的問題，而這影響了地方轉移支付均等化效應的發(fā)揮，使地方轉移支付在均衡市縣財力差異方面，效果并不顯著。

4、政府財政層次過多，存在“市卡縣”現(xiàn)象。賈康，白景明（2002）指出自秦郡縣制以來，朝代更迭和政府體系的變化都沒有影響縣級政府成為最穩(wěn)定的一層政府，同樣相當穩(wěn)定的還有省級政府。這樣，中央政府之下有了兩個實職政府層級，再掛上兩級派出機構，就能很好地解決減少政府層次，同時維護政府體系有效運轉的問題。楊志勇（2009）將市縣在財政上的關系劃分為四種，第一種是強市和強縣的關系（SS），強市有財政實力支持并能帶動強縣經(jīng)濟的發(fā)展，但也可能限制了縣域經(jīng)濟潛力的發(fā)揮；第二種是強市與弱縣的關系（SW），強市往往發(fā)揮了帶動弱市經(jīng)濟發(fā)展的作用；第三種是弱市與強縣的關系（WS），這時容易出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，弱市不具備實力帶動強縣經(jīng)濟發(fā)展；第四種是弱市與弱縣的關系（WW）。弱市不具備實力帶動弱縣經(jīng)濟發(fā)展，也會出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”等問題。

（二）完善我國省以下財政體制的政策建議

1、明確界定各級政府事權范圍。賈康，閻坤（2005）分析認為省級財政應發(fā)揮中觀調(diào)控、承上啟下的職能，把調(diào)整區(qū)域性經(jīng)濟結構、改善環(huán)境、調(diào)控中觀目標、發(fā)揮省本級機關的職能和發(fā)展省直管事業(yè)作為自身的職責。市縣政府承擔本轄區(qū)內(nèi)的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等支出責任，主要包括本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護建設經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費、社保經(jīng)費等，改善公共設施，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供良好環(huán)境。而基礎教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等涉及全民的支出，則應在中央政府統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)下，由中央、省和市縣共同承擔。蘇明（2002）指出根據(jù)公共產(chǎn)品理論，省級政府負責省級資源配置和區(qū)域范圍內(nèi)受益的公共產(chǎn)品和服務，而地區(qū)性交通、治安消防、基礎教育、環(huán)保、供水、城建、城管、公園、地方性法律的制定和實施、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支持等支出應由地方各級政府負責。對于具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，如跨地區(qū)的公路鐵路、水陸運輸、郵電和高等教育等項目,上級政府應在一定程度上介入?yún)⑴c。趙曉宏（2008）認為本著“事權上移”的原則，縣鄉(xiāng)的部分事權應劃歸省市：養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險的支出責任劃歸省級；地方承擔的公共安全支出包括公檢法司等支出上劃省級；糧食風險基金支出上劃省級等。

2、合理劃分稅種，確定各級政府財權。張馨（2003）認為稅收公共化是財政公共化的起源和基點。政府應在開征物業(yè)稅的基礎上，逐步構建以財產(chǎn)稅為主體的地方稅體系。鄧子基，唐文倩（2012）指出地方財政收入的主體稅種，應具備稅基固定性、稅源穩(wěn)定性、征管便捷性、稅收收入和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)節(jié)性等基本特征。地方稅體系的存在一方面會調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構的積極性，另一方面有利于稅源的培植，促進稅收增加、征管加強和公共服務水平提高。

3、實行“省直管縣”體制。張占斌（2007）認為“省直管縣”使省縣間信息傳遞更加準確有效，管理績效也得到提高，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。賈康（2007）分析認為，“省直管縣”作為一個扁平化改革的切入點值得重視。扁平化結構下政權、事權、財權、稅基的匹配，就能有一個現(xiàn)代意義的分級預算。在此基礎上追求公共財政所有的理念和目標，發(fā)揮各級政府的調(diào)控職能。楊志勇（2009）指出強市弱縣（SW）的財政關系下，省直管縣可以減輕市的壓力，但同時可能使縣失去市的支持。因此，推行省直管縣應該因地制宜，選擇適合的模式。

二、我國省以下轉移支付研究綜述

（一）我國省以下轉移支付制度存在的問題

1、省以下轉移支付制度非法制化、非規(guī)范化，缺乏透明度。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）指出下級政府獲得多少專項補助，靠的是討價還價及與上層領導的關系，導致尋租行為。此時資金的分配與提供公共服務和產(chǎn)品的數(shù)量質量無關，這種不規(guī)范的行為使下級政府所能獲得的轉移支付具有不確定性，影響了下級政府的正常預算。王愛君（2011）指出省以下一般性轉移支付通常是一市一率，專項轉移支付更無章可循。然而，轉移支付需要實現(xiàn)法制化，這是世界各國普遍的做法。

2、省對下轉移支付種類繁多，結構不夠合理。劉銘達（2007）以廣西為例，指出一般性和調(diào)整工資轉移支付的均等化作用明顯，其余形式轉移支付均等化作用不明顯，專項轉移支付還存在著內(nèi)容繁雜的問題。2005年廣西數(shù)據(jù)顯示，專項轉移支付占轉移支付總額的比重遠超一般轉移支付比重。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）以陜西省為例，指出轉移支付種類過多，導致結算復雜和工作量增大，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效益。同時，省對下轉移支付結構不合理，影響轉移支付政策的實施效果。

3、省以下轉移支付分配方法不合理。蘇明（2002）指出“因素法”作為地方轉移支付制度的主要方法，其實施需要科學合理地測算標準收入及標準支出，但實際執(zhí)行中未知因素過多，難以規(guī)范。劉銘達（2007）指出專項撥款存在立項審批不規(guī)范、項目的確定和范圍選擇不盡合理等問題。相當一部分?？顩]有專用，而是用于發(fā)放工資、購買小汽車或成為部門小金庫。至于決算補助和其他補助，隨意性更大。

4、政策目標不夠明確。王愛君（2011）指出1994年分稅制改革過程中?！凹鹊美妗?、“存量不動，增量調(diào)整”的思想影響至今。這使轉移支付制度的目標發(fā)生扭曲，偏離公共服務均等化。要真正實現(xiàn)基本公共服務均等化，必須重新調(diào)整利益分配格局。劉銘達（2007）指出專項補助涉及了幾乎所有的本屬下級政府支出范圍的支出項目。相當部分專項補助并未體現(xiàn)出特定的政策目標。

（二）完善省以下轉移支付制度的建議

1、加強因素法的可行性和合理性。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）指出做好相關數(shù)據(jù)資料的收集整理工作是提高 “因素法”可操作性的必要條件。陜西省各地市標準收支的確定要考慮經(jīng)濟效益高低、經(jīng)濟發(fā)展快慢、財政收支多少、收支效益外溢性大小等因素，區(qū)分不同類型，確定不同標準收支，不能搞“一刀切”。劉銘達（2007）主張依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和轉移支付理念來確定不同的支出項目和標準：省財政比較困難，則以“保工資、保運轉”作為轉移支付的目標，選擇工資標準、財政供養(yǎng)人數(shù)、基本支出需求等作為支出項目的指標體系；省級財力充裕的，應以公共服務均等化為目標，選擇人口數(shù)量、可居住面積、事業(yè)發(fā)展指標等作為支出需求指標，從而確定支出項目和標準。

2、調(diào)整和優(yōu)化轉移支付項目結構。安體富、賈曉?。?010）主張取消稅收返還，原因在于其并沒有解決長期存在的地區(qū)間財力不均問題，反而助長了財政包干制下形成的財力分配不均衡，不利于公共服務均等化。同時考慮到體制補助（體制上解）也是從舊的財政分級包干制延續(xù)下來，發(fā)展到今天，其對地方財力分配的影響已經(jīng)十分微弱，因此也建議盡快取消。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）認為一般性轉移支付是實現(xiàn)公共服務均等化的有效手段，因此應加大一般性轉移支付比重。稅收返還和專項撥款并沒有發(fā)揮均衡均等的作用，因此應減少這兩方面的資金。對部分較為確定的轉移支付如原體制補助、原體制上解等進行歸并，以簡化省對下轉移支付形式。閻坤（2004）指出縣鄉(xiāng)兩級政府存在較大的財力缺口，使地區(qū)間公共品的供給不均等。轉移支付既要均衡縣鄉(xiāng)財政收入，又要均等縣鄉(xiāng)公共品供給，因此應構建以一般性轉移支付為重點、有條件轉移支付相配合、特殊轉移支付為補充的復合轉移支付體系。

3、加快省以下轉移支付制度法規(guī)建設。蘇明（2002）指出應加強省以下轉移支付制度的法律法規(guī)建設，并對地方轉移支付的原則、目標、模式、方法、監(jiān)管和有關數(shù)據(jù)的收集整理及標準核定進行法制化的規(guī)范。王愛君(2011)主張出臺相關法律或條例，規(guī)定具體基本公共服務均等化項目的實施方案、出資辦法，管理部門權責、監(jiān)督審計方式，績效評價、問責制度等，在實現(xiàn)轉移支付基本公共服務均等化目標的同時，防范尋租行為、促進均等化項目實施效率的提高，方便監(jiān)督審查和問責。

4、加強轉移支付資金使用的監(jiān)督和績效評價。劉銘達（2007）主張利用預算的審查備案制及對預算執(zhí)行的監(jiān)督，檢查基本支出是否得到保障，并通過項目執(zhí)行報告來監(jiān)督專項轉移支付是否實現(xiàn)專款專用，達到了預期目的。一般性均衡撥款側重于考評接受方的財政運行狀況和資金使用的社會效率，通過轉移支付前后對比和不同財政年度指標對比評價資金使用效果。李波、陳明（2009）指出由于難以單獨監(jiān)管財力性轉移支付，因而可對接受轉移支付的地方政府進行整體監(jiān)管和考核。通過構建地方政府收支綜合評價體系，確定轉移支付資金使用效率。

三、文獻述評

省以下政府間財政關系涉及省以下政府間收支的劃分、轉移支付、省直管縣等問題。國內(nèi)學者對省以下政府間財政關系的研究方法和角度多樣，有實證分析，也有規(guī)范分析；有對具體某個省的分析，也有對各個省的概括分析；有對理論的探討，也有對技術方面的建議。學者們對省以下政府間財政關系最關注的三方面可以總結為：運行的效果、存在的問題以及完善的對策，以這三方面為主題，取得了理論和實踐意義較高的豐碩成果。但縱觀這些研究，仍然可以發(fā)現(xiàn)一些局限性，一是在存在的問題和完善對策方面，大都是理論或定性分析，實證或定量分析較少；二是在省以下轉移支付方面，對省以下橫向轉移支付制度研究較少，對技術上如何完善因素法、如何選擇和度量各因素等問題研究不夠充分。總之，省以下政府間財政關系是理論性與實踐性均較強的議題，需要運用多種方法，進行多層面的考察研究。

（作者單位：廈門大學）